改革開放40年，行政管理理論發展研究

陳巖

中央和地方各級政府是執政黨執政的載體，行政體制的科學與否，直接關系到黨執政能力和執政地位。本文所說的行政體制改革的理論，主要是指十一屆三中全會以來，黨政機構設置、職能轉變、中央與地方權力分配、公共人力資源管理、政府運行方式、法治政府及政府治理等方面提出的新理念、新觀點和新思路。從歷次黨代會報告、黨和國家領導人重要講話中，梳理我國行政管理體制改革理論的發展脈絡，對厘清行政體制改革的歷史邏輯，貫徹落實2018年關于機構和行政體制改革的最新部署，具有重大的現實意義。

一、建立適應改革開放、經濟轉軌的行政體制

（一）注重精簡和效率的理論。十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重心轉移到以經濟建設為中心，開始注重建立與經濟體制相配套的行政體制，不斷適應經濟發展的需要。1982年1月，鄧小平同志在中共中央政治局討論中央機構精簡問題會議上，針對當時機構臃腫的情況，指出：“機構臃腫重疊、職責不清，許多人員不稱職、不負責，工作缺乏精力、知識和效率的狀況，這是不可能得到人民贊同的，……人民不能容忍，我們黨也不能容忍”。十二大提出“計劃經濟為主、市場調節為輔”的原則，政府由計劃經濟下“管得過多、統得過死”轉變為一定程度的放松規制。1983年，六屆全國人大一次會議政府工作報告提出：“對企業的具體經濟活動管得過多過死，不利于企業積極性的發揮，是不對的，適當放寬是完全必要的”。改革開放后的首次行政體制改革，將矛頭直指政府體制，改革力度空前，鄧小平提出這場革命“不是對人的革命，而是對體制的革命”，將改革的任務界定為精簡機構與人員，通過此次精兵簡政式的改革，有效地促進了干部的“革命化、年輕化、知識化、專業化”，為經濟的持續高速發展創造了良好的外部環境。

（二）探索政府職能轉變路徑的理論。行政體制做為政治體制的一個子系統，和經濟體制存在密切的關系，鄧小平曾說過：“我們提出改革時，就包括政治體制改革。現在經濟體制改革每前進一步，都探深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現。”1986年，六屆全國人大四次會議的《政府工作報告》提出了政府經濟管理職能轉變的要求，強調“隨著管理職能的變化，綜合性經濟管理部門和經濟檢查監督機構要充實和加強，專業性管理部門要適當合并和精簡”。這意味著行政體制改革開始從簡單地撤并機構和裁減人員、提高效率轉向職能轉變，探索政府改革的發展路徑，實現政企分開。1987年，十三大報告指出：“改革的近期目標，是建立有利于提高效率、增強活力和調動各方面積極性的領導體制。”“機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵”，將機構改革與職能轉變更加緊密地結合起來。

二、建立適應社會主義市場經濟的行政體制

（一）與社會主義市場經濟體制相適應的理論。十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標，“按照政企分開和精簡、統一、效能的原則，下決心對現行行政管理體制和黨政機構進行改革。綜合經濟部門的工作重點要轉到加強宏觀調控上來。”撤并計劃經濟色彩濃厚的一些專業經濟部門，減員定編，大幅度裁減非常設機構。十五大除了強調轉變職能和政企分開之外，還提出了“加強執法監管部門，培育和發展社會中介組織”。這表明政府思路上的新調整，即由直接管理經濟轉向間接管理和依法監管上來。十六大進一步推動我國上層建筑更好地適應經濟基礎，在論述改進管理方式時，強調了“推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。十七大“大部制”改革更加突出市場主體地位，提出要“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預”。從總體上看，經過多年努力，政府職能轉變取得重大進展，市場配置資源的作用不斷增強，社會管理和公共服務水平不斷提高。我國的行政管理體制基本上適應經濟社會發展的要求，為改革開放和社會主義現代化建設事業的發展提供了有力保障。

（二）明確政府職能的理論。1998年機構改革在政府職能轉變方面取得了重大進展，明確把政府職能定為“宏觀調控、社會管理和公共服務”三項內容。這就意味著政府不再干預企業的微觀事務，切實承擔起國有企業剝離出來的社會功能，為市場主體提供公共服務。2005年初新修訂的《國務院工作規則》提出，國務院及各部門要加快政府職能轉變，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。對宏觀調控如何進行，表述更加明確，充分發揮市場“無形之手”的作用，更多地從規劃、政策、信息方面對經濟進行引導，市場化趨向分明。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》對政府職能的表述為：“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”。對政府職能進一步區分中央政府與地方政府，把宏觀調控界定為中央政府的職能，地方政府職能重點放在公共服務、市場監管、社會管理和環境保護。這樣分工就加明確了，也更有利于操作。2018年《國務院機構改革方案》提出：“加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能”，這是新時代條件下，著力轉變政府職能，解決制約市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制問題，建設實現現代化經濟體系的一次機構職能優化和調整。

三、正確處理中央與地方關系

（一）權力下放理論。十三大報告在處理央地關系問題時指出：“凡是適宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執行，這是一個總的原則”，在中央和地方的關系問題上，要在保證全國政令統一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到該由地方負責的事中央不插手，充分調動地方的積極性。但在財政體制方面，上世紀八十年代實行“分灶吃飯”框架內的財政包干制使中央的財力相對下降，財政調控能力弱化不利于進一步統籌全國。這為1994年“分稅制”改革埋下伏筆。

（二）規范權力劃分理論。十四大要求“理順國家與企業、中央與地方的分配關系，逐步實行利稅分流和分稅制”。這是探索用制度的形式規范中央與地方的財政分配關系。十六大明確提出：“依法規范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系”。十六屆三中全會根據這個原則，區分全國性和跨省事務、地方性事務、中央和地方共管事務，“逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責”。十七大根據科學發展觀的要求，進一步“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度”，“完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力”。在財稅制度方面，“建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”，“完善國家規劃體系”，“發揮國家發展規劃、計劃、產業政策在宏觀調控中的導向作用，綜合運用財政、貨幣政策”手段，協調中央與地方條塊關系，使宏觀調控水平不斷提高。

（三）“放管服”改革理論。十八屆三中全會要求進一步簡政放權，特別是對被詬病多年的行政審批制度，下大決心改革，要求最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，凡是“市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。十九大對轉變政府職能提出了更切實的要求，明確了“深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。在地方自主權方面提出了“賦予省級及以下政府更多自主權”。這些新理論提法和實踐，將為“兩個一百年”的奮斗目標打下堅實的基礎。（作者單位為中共寧德市委黨校管理學教研室）