生產性服務業與創新型城市融合發展探討

范潔

[提要] 當前，河南省生產性服務業與創新型城市融合發展存在規劃定位銜接不緊密、功能配套銜接不足、科技創新體制有待進一步完善、規劃引導缺乏銜接等問題。深圳市坪山新區、四川天府新區、漳州濱海新區、瓊海市、成都市蒲江縣等生產性服務業與創新型城市融合發展的案例，給河南省帶來有益的啟示。

關鍵詞：生產性服務業;創新型城市;融合發展

基金項目：2017年度河南省政府決策研究招標課題：“國內生產性服務業與創新型城市融合發展的典型案例對河南省的經驗啟示”（課題編號：2017B196）階段性成果

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年3月27日

一、河南省生產性服務業與創新型城市融合發展的困境

河南省是中原經濟區建設的核心地帶，地理位置重要，糧食優勢突出，市場潛力巨大，文化底蘊深厚。與國內外先進創新型城市相比，河南省生產性服務業與創新型城市融合發展尚處于起步階段。鄭州、洛陽等省內一些創新型城市推進生產性服務業與創新型城市融合發展的實踐也暴露了一些問題，影響和制約河南省生產性服務業與創新型城市融合發展的順利實現。

（一）生產性服務業與創新型城市融合發展規劃定位銜接不緊密。一是生產性服務業與創新型城市融合度較低。部分市、縣是先規劃后發展，城鎮原來就含在生產性服務業規劃內，只作為附屬配套簡單的規劃;二是產城發展規劃約束剛性較強。從現階段生產性服務業與創新型城市發展規模和狀況來看，規劃布局難做大的調整，特別是受到土地利用規劃這種基礎性規劃對城建設用地的區位規模控制的影響，要對現有的工業區、城鎮區進行規劃調整和融合，只能是對現有的小修小補;三是后發園區的發展定位難，尤其是究竟生產性服務業怎么聯動、城鎮怎么動、生產性服務業與創新型城市怎么聯動等都需要進一步的細化和定位。

（二）生產性服務業與創新型城市融合發展功能配套銜接不足。生產性服務業與創新型城市融合發展在功能配套的體現主要是城鎮功能與生產性服務業功能配套的銜接，根據生產性服務業發展的門類不同，配套的重點也不一樣。一方面受發展階段的影響，配套發展較快的仍然是城鎮的基礎功能，如住房、醫院、學校、公共交通、體閑娛樂等基礎配置。而與生產性服務業發展相適應的創業創新平臺、信息服務平臺、金融服務平臺等配套相對滯后;另一方面生產性服務業的引進也需要生產性服務業的規模能夠達到一定水平，其發展的邊際成本才能低于邊際收益。特別是相對于實體生產性服務業，生產性服務業多數屬于人才密集型、信息密集型行業，更適宜在成熟的創新型城市布局。

（三）生產性服務業與創新型城市融合發展科技創新體制有待進一步完善。河南省現行財政省管縣的制度使市縣財政分灶吃飯，缺少在資金調度上的手段，統籌的力度相對較弱。河南創新主體的活力和動力不足，企業尚未真正成為創新的主體，產學研緊密結合的機制尚未真正建立。科技創新管理的統籌協調不夠，有限的科技資源沒有得到優化配置。不同政府部門對創新活動的領導和協調尚未形成合力，科技、經濟、社會等部門間缺少有效協調機制，部門之間的政策銜接溝通不暢，甚至相互矛盾。此外，河南大部分創新型城市技術服務機構由于市場定位不明確和非專業化，造成市場需求和服務供給不匹配，企業自主創新能力不夠強。以企業為主體的技術創新能力較弱，多數企業不愿對產品研發和自身創新能力進行長期投資，缺少系統的人才配套政策，影響企業乃至生產性服務業的創新發展。

（四）生產性服務業與創新型城市融合發展規劃引導缺乏銜接。創新型城市的成長是個龐大的系統工程，規劃在創新型城市發展中起到了導向作用。目前，河南省有些創新型城市的總規劃與園區的規劃沒有聯系或獨立存在，規劃的導向與目標和規劃所需的要求不統一，尤其是創新型城市的協調功能區、生活設施和生產性服務業園區的規劃銜接不足。國土資源、農業、交通、規劃等職能部門多從自身利益角度出發制定規劃，出現多種規劃在時間和內容上相互矛盾的現象。對于大多數正處在工業發展期的創新型城市，為了追求利益，盲目的發展工業，規劃設計時只是從生產性服務業角度考慮，忽略了從業者對購物、餐飲、娛樂、文化、醫療、體育等方面的需求，工業用地在很大程度上超過了指定的規劃用地，而城鎮的其他功能跟不上經濟高速發展的節奏，比如創新型城市綠化、創新型城市基礎設施、創新型城市道路建設等，城鎮諸多功能滯后，生產性服務業發展的硬件設施跟不上，難以吸引高素質人才根植于當地生活發展，更無法形成有效的地方社會網絡。

二、國內生產性服務業與創新型城市融合發展典型案例

（一）深圳市坪山新區案例。自2009年6月建區以來，坪山新區堅持創新型城市化發展道路，全面推進“五大新城”建設，全力打造高水平的功能新區。第一，在制定綜合發展規劃方面，新區在2010年制定出臺《坪山新區綜合發展規劃（2010-2020年）》，為新區統籌經濟社會發展起到規劃指引的作用;第二，在生產性服務業定位方面，新區在電子信息生產性服務業、汽車制造等傳統優勢生產性服務業的基礎上，確立新能源（汽車）生產性服務業、生物生產性服務業、機器人生產性服務業、新一代信息技術生產性服務業、生命健康生產性服務業、文化創意生產性服務業和現代物流生產性服務業七大重點生產性服務業發展方向;第三，在探索土地管理制度改革方面，新區在南布、沙湖、金沙三個社區試點“整村統籌”，從社區整體角度出發，通過綜合運用規劃、土地、產權、資金及相關政策，整合優化社區和創新型城市發展空間，實現創新型城市二次開發建設，取得了較好的土地釋放效益;第四，在交通建設和生態文明建設方面，新區在2016年實施交通大會戰、河流大會戰等大行動，分別實行路長制和河長制，由新區領導掛點負責新區每條道路、河流建設;第五，在促進人口市民化方面，新區2015年底開始實施現代市民培育工程，以“做現代市民，建設和美坪山”為宗旨，以“傳統文化弘揚、文明生活促進、遵紀守法宣傳、優良品德培育、陽光少年成長、先進榜樣示范、坪山精神塑造、人際和諧養育”八大子工程為核心，努力提升新區人口素質，促進爭做現代市民。

（二）四川天府新區。2011年，四川省規劃建設天府新區，新區位于成都市主城區東南方向，區域面積達到1，578平方公里，共3市、7縣、37個鄉（鎮）。2014年10月，《四川天府新區總體方案》得到國務院正式批復成立，標志著四川天府新區正式成為國家級新區。天府新區提出打造內陸開放門戶，建設生產性服務業與創新型城市融合、宜居宜業的現代城區。一是明確提出發展現代高端生產性服務業、“三位一體”的新型城鎮化建設理念。天府新區明確提出現代生產性服務業、現代生活、現代都市“三位一體”的新型城鎮化規劃建設理念，生產性服務業發展定位于現代制造業為主、高端服務業集聚。二是依據新區發展基礎，構建“一帶兩翼、一城六區”的空間發展結構。總體規劃方案提出：“一帶兩翼”是指居中的高端服務功能集聚帶和東西兩翼生產性服務業功能帶;“一城六區”是指天府新城、龍泉高端制造生產性服務業功能區、空港高技術生產性服務業功能區、成眉戰略新興生產性服務業功能區、創新研發生產性服務業功能區、南部現代農業科技功能區、兩湖一山國際旅游文化功能區（林華，2011）。三是探索“產城一體單元”建設模式，新區率先提出要建設35個“產城一體單元”，預計每個單元的規模大致為20～30平方公里、20萬～30萬人口，規劃總人口600萬人。在單個產城一體化單元體內，加強完善居住區優質教育、醫療等基本公共服務設施配套、商業配套等。

（三）漳州濱海新區案例。漳州濱海新區生產性服務業與創新型城市融合的基本經驗為：第一，完善基礎設施建設。漳州濱海新區在規劃新城建設時，積極推進新城集約緊湊連片開發，起步區控制在10平方公里以內。同時，加強了新城生產性服務業建設，形成集實體生產性服務業發展、完整生活配套設施為一體的新城鎮。中心城區和縣城區大力發展現代服務業，搭建園區服務平臺，為企業發展提供方便、高效的服務。對具有一定規模的開發區進行城鎮功能培育與改造，提高園區公共交通的通達性、公共設施的便捷性，改善園區生態和人居環境質量，適時將條件成熟的開發區納入創新型城市范圍;第二，優化生產性服務業結構。生產性服務業與創新型城市融合發展與地區生產性服務業優化升級是相輔相成的。漳州濱海新區按照“生產性服務業與創新型城市融合、宜居宜業”的要求布局城鎮空間和生產性服務業園區，強化新區有機成長和功能用地的適度混合使用，逐步形成城區以第三生產性服務業、工業園區以第二生產性服務業、城鎮外圍以城郊型現代農業為主，由內向外的“三二一”生產性服務業布局。同時，根據各生產性服務業園區的特色，將其與城鎮發展予以不同程度的結合;第三，尋求跨區域合作。在區域一體化發展的背景下，尋求與周邊地區的合作共享，是生產性服務業與創新型城市融合發展的必然思路之一。漳州濱海新區在發展中依靠與臺灣地區隔海相望的地緣優勢、血脈相通的人文背景，大力推進對臺交流合作平臺建設，發展兩岸港口物流、海洋服務業、高端臨海生產性服務業。同時，探索建立漳臺民間交流合作實驗區，密切漳臺基層民眾交往。

三、對河南省的啟示

在一定程度上，以上選取的省、新區、市生產性服務業與創新型城市融合發展的案例，是我國借鑒國際先進經驗、改革開放紅利與地方探索實踐完美結合的優秀典范，是踐行科學發展觀，探索新型城鎮化道路的先進樣板。就生產性服務業與創新型城市融合的新型城鎮化發展道路而言，這些地方的發展經驗對河南生產性服務業與創新型城市融合發展的經驗啟示主要體現在以下幾個方面：

（一）樹立正確的生產性服務業與創新型城市融合發展觀念。與傳統開發區建設普遍強調生產性服務業發展第一位不同，這些地方生產性服務業與創新型城市融合發展成功的首要關鍵是樹立了正確的生產性服務業與創新型城市融合發展觀念。只有在發展觀念和理念上切實改變先生產后生活、先生產性服務業再創新型城市、先經濟發展再社會建設、先區內后區外的舊式開發區發展觀念，才有可能從全局角度更科學地看待并處理好生產性服務業園區建設中生產與生活的關系、經濟發展與創新型城市生活的關系、經濟發展與生態環境的關系、創新型城市發展與統籌城鄉的關系，才能有效地謀劃和制定生產性服務業發展與創新型城市建設協調并進的工作思路、工作方法與工作機制，才能切實地對促進生產性服務業發展與創新型城市建設協調并進的本土路徑、支撐要素和政策引導做出科學的規劃與思考。此外，還要強化理念認識與創新，形成社會發展合力。

（二）做好生產性服務業與創新型城市融合發展的頂層設計，統籌規劃建設，激活發展潛力。這些地方生產性服務業與創新型城市融合發展的經驗表明，生產性服務業與創新型城市融合發展需要有科學的頂層設計作為先導和框架依據。生產性服務業與創新型城市融合的頂層設計必須統籌地區發展的長遠框架與短期政策重點，必須兼顧設計的統一性、一致性、延續性和實施中的可操作性、可拓展性和兼容性。需要建立科學的頂層設計執行體制，維護好頂層設計的指導性和權威性，確保其他專項領域發展規劃與總體設計相銜接。唯有如此，才能確保生產性服務業發展和創新型城市發展在一個連續一致的政策架構內實施推進，才能確保生產性服務業與創新型城市融合發展有章可守、有法可依、有據可循。

（三）注重制定引進消化吸收再創新、知識產權保護政策。加強對技術引進和消化吸收再創新的管理。鼓勵引進技術的消化創新，將是否形成了自主創新能力作為項目評估和驗收的重要內容。探索形成以企業為主體、高等院校和科研院所參與的聯合引進政策，產學研聯合消化吸收再創新政策。政府支持企業并購擁有核心技術的國外企業，建立科技型中小企業融擔保公司資本注入和補充機制，探索科技型中小企業融資擔保損失補償機制，各級財政扶持擔保機構的獎勵、代償補償專項資金對中小企業融資擔保業務予以傾斜扶持。

（四）加強生產性服務業與創新型城市融合的財政、稅收支持力度。一是注重發揮財政政策的“汲水效應”，重點選擇生產性服務業與創新型城市融合關聯度高、外部效應大的公共設施建設與基礎性生產性服務業投資項目（公共教育、公共衛生、公共醫療、公共交通及日常金融服務等），解決生產性服務業與創新型城市融合發展的“基礎瓶頸”問題，釋放民間部門發展潛力;二是探索財政資金、社會資金共同開發建設生產性服務業與創新型城市融合公共服務設施新模式，凸出財政資金的公益性及社會資金的盈利性，推動生產性服務業與創新型城市融合生產性服務業發展與配套服務建設協調發展;三是對接國家“大眾創業、萬眾創新”發展戰略與社會思潮，通過制定專項資金管理辦法，加大并落實對生產性服務業與創新型城市融合中小型企業（尤其是新辦企業及配套服務企業）的扶持補助資金、培訓補助資金，并通過貸款貼息和無償資助等方式鼓勵中小企業融入生產性服務業與創新型城市發展中。

主要參考文獻：

[1]孔翔，楊帆.“產城融合”發展與開發區的轉型升級——基于對江蘇昆山的實地調研[J].經濟問題探索，2013（5）.

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[3]劉益星.基于產城融合的新型城鎮化發展對策研究[J].經濟論壇，2016（1）.

[4]劉榮增，王淑華.城市新區的產城融合[J].城市問題，2013（6）.