我國養老機構發展的法律保障

孫文勝

[提要] 當前，面對嚴峻的人口老齡化挑戰，積極推進養老機構建設迫在眉睫。本文分析我國養老機構存在的主要問題，并結合目前實際，以法律保障為著力點和突破口，重點從法治的角度，提出進一步促進養老機構發展的建議。

關鍵詞：養老機構;存在問題;法律對策

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年3月16日

目前，我國老年人口數量逐年增加，根據國家統計局數據顯示，截至2016年底，60周歲及以上人口23，086萬人，占總人口的16.7%;65周歲及以上人口15，003萬人，占總人口的10.8%。預計到2020年達到2.43億人，約占總人口的18%。人口老齡化、高齡化趨勢引發一些社會問題，由于失能、半失能老年人數量的增長，日益凸顯的是老年人照料和護理問題。如何養老，目前我國有三種基本的養老模式，分別是家庭養老、機構養老和社區養老。其中，機構養老將會有較大的發展空間，而養老機構是實現機構養老的主要物質載體。積極推進養老機構建設體現了中華民族尊老敬老的傳統美德，是中華民族傳統美德得以延續的手段之一，是關愛老人、奉獻社會、體恤民意、為民解憂的一項重要民生工程，是發展老齡事業的重要途徑，也可以讓老年人共享改革發展成果、健康幸福地安度晚年，更是時代的需要。本文在現有研究成果的基礎上，以法律保障為著力點和突破口，重點從法治的角度探討推進養老機構建設的路徑。

一、我國養老機構發展現狀

新中國成立后，我國制定了《憲法》、《老年人權益保障法》及其他一系列與養老相關的法律法規、規章條例、實施辦法。2000年，民政部聯合各部委發布了《關于加快實現社會福利社會化的意見》，提出了推進社會福利社會化的福利政策。這一階段政府出臺了包括《社會福利機構管理暫行辦法》等一些關于加強養老機構規范化建設方面的政策。政府對養老機構的發展也有了明確的方向，即由政府救濟轉為社會福利化的社會養老模式，讓更多的老年人從中受益，最終目的是全民都能老有所養。目前，我國的養老機構主要有兩種：公辦養老機構和民辦養老機構。建國伊始，公辦養老機構就已開始出現，為了應對養老問題，20世紀80年代后，國家更加重視養老機構建設，隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，許多民間組織也參與民辦養老事業建設，成為公辦養老機構的重要補充。比較而言，機構養老模式具有的優勢表現在：相對能減少兒女的負擔;減少二代人之間的代溝沖突;降低老年人的孤獨感;能得到更專業化的健康護理服務。因此，養老機構也得到較快發展。

由中國老齡科學研究中心發布的我國首個《養老機構發展研究報告》顯示，2000年民政部等11部委聯合發布的社會福利社會化政策出臺之后，養老機構發展迅速，82.9%的被訪養老機構成立于2000年之后，其中民辦養老機構的比例逐年提高。資金來源上看，政府、企業、個人以及社會組織等多元主體紛紛投入到養老機構發展中來。政府的社會服務事業費、專項經費、彩票公益金投入養老服務發展的資金不斷增加。各類企業與資本，包括央企、險資、外資等紛紛投入到養老服務市場中來;國外許多養老服務機構、養老服務培訓機構也都紛紛開始進入中國市場;金融機構支持養老服務市場發展的趨勢也更加明顯。此外，一些社會組織、事業單位甚至個人也紛紛開始投資建設、運營養老機構。從地域分布來看，中東部地區養老服務機構數量較多，民辦養老機構呈現東部多于西部的地域分布特征。從城鄉分布來看，養老服務機構總體上是“城市少，農村多”，但民辦養老機構則是“城市多，農村少”。從服務類型來看，主要有以日常生活照料服務為主、護理康復服務為主、臨終照護為主以及綜合性的服務兼有這四種類型。從服務內容來看，主要包括生活照料、膳食服務、醫療保健、康復護理以及文化娛樂活動等。

二、我國養老機構存在的問題

盡管我國養老機構發展較快，但一些問題還比較突出。

（一）養老機構發展政策法規不完善。為了促進養老機構的發展，國家和地方出臺實施了一些相關政策文件，如涉及養老機構的設立許可辦法、管理辦法，機構發展的土地、資金、人才、設施、標準、改革等戰略規劃和具體政策措施等。另外，在相關保障制度方面，很多地方實行了高齡服務補貼、養老服務補貼、長期護理保險、養老服務機構保險等制度。但制約養老機構發展的關鍵政策尚未突破，主要表現在土地、融資、連鎖經營、風險分擔等方面。對于養老機構服務糾紛的責任認定和責任認定后的有效賠付，目前也缺乏相應的法律規定。此外，財稅優惠政策零散，缺乏專門立法規范。在政策法規執行方面，由于部門分割導致政策協調性差;由于相關內容的操作性不強，部分扶持政策原則性規定多，具體可操作性條款少，對責任部門的職責界定模糊不清，也導致了相關規定難以落實。

（二）服務設施配備不足，適老性設計滯后。根據養老機構的服務內容，我國養老機構中除了老年人的居室之外，大都設有醫療、文化娛樂設施、室外活動場地等。但各種養老機構服務設施條件參差不齊，符合國家建設部《老年建筑規范設計手冊》的要求的養老機構很少，相對于老年人入住養老機構最需配套的醫療與康復設施來講，目前養老機構的配置比例還較低。原因在于：一是設計創新不足，“一張圖紙打天下”，沒有考慮到建筑設計的本土化;二是設計時過于注重外在形象，而忽視了老年人的實際需求;三是內部設施設計不合理，不符合實際需求。比如，有的老舊養老機構沒有電梯，地面缺少防滑設計，廁所、樓梯轉交處沒有扶手設計等。

（三）養老機構供不應求，但資源利用率不高。盡管養老機構的床位數增長較快，但仍存在床位數缺口巨大與養老機構入住率不高的雙重矛盾，按照養老機構的床位數占老年人口總數5%以上的國際通行標準，存在床位數缺口巨大的問題。但是，數據顯示，養老機構平均空置率達到48%。造成這種矛盾的主要原因：一是有入住需求的老年人擔心服務質量并不一定會選擇機構養老;二是養老機構的不平衡發展。公辦養老機構相對來說，服務質量較好，但床位數量有限。私人辦養老機構呈現兩極化發展，一端是服務質量高，但是收費水平高;另一端是雖然價格便宜，但是軟硬件基礎設施和服務質量較差，老年人不愿入住。需求量最大的中檔養老機構所占份額較低，呈現兩頭大、中間小的“啞鈴形”狀態，大量中等收入老年人的機構養老服務需求得不到滿足。供給需求對接困難，也是養老機構發展亟待解決的問題。

（四）養老服務人才隊伍建設滯后，專業人才缺乏。養老機構工作人員一般由管理人員、醫護人員、護理人員和后勤人員等組成。據調查，民辦養老機構的人員配置比例大致為“管理人員∶醫護人員∶護理人員∶后勤人員=3∶2∶9∶3”。其中，護理人員的比例約占全部人員的一半以上。護理員隊伍總體素質偏低，服務隊伍主要以中老年女性為主，大部分護理人員沒有經驗，而且多數以下崗女工為主，在專業知識方面就十分匱乏，整體年齡偏大，文化水平偏低，而且在人性化服務上并沒有經過專業的培訓，只是會單一地進行生活護理，還存在流動性大等問題。從整體上看，養老機構的人員也存在專業人才匱乏，特別是醫療、護理、心理、營養、社會工作等方面的專業人才匱乏等問題。

三、發展我國養老機構的法律對策

（一）建立健全養老機構管理方面的立法。建立健全養老機構的分類管理制度，一是要盡快明確公辦養老機構的定位與服務對象標準，對于可享受政府購買的公辦養老機構服務的人員范圍，要有明確的標準。應建立全國統一的老年人入住養老機構評估標準，從經濟、身體健康狀況等方面界定政府購買服務的對象，以及公辦養老機構和民辦養老機構的不同功能定位和服務對象;二是要盡快建立健全養老機構分類標準和第三方評估機制，根據不同類型養老機構的入住對象和服務內容需求等，將養老機構劃分為自理型養老機構、助養型養老機構、養護型養老機構三類，根據不同養老機構的服務范圍，確定不同的監管標準。同時，要大力發展城鄉中小型和小微型養老機構，重點發展養護型養老機構。新建城區要按規定把養老機構作為配套設施進行建設，老舊城區要新建、租賃、資源整合等多措并舉。政府投資建設的養老機構，應以養護型養老機構為主，農村敬老院要向農村養老護理服務中心轉型發展。

（二）完善與養老機構發展相適應的財政金融立法。一是制定規范有效的財政補貼法規。分級分類對所有養老機構給予一次性開辦補貼和一定的營運補貼，對公辦養老機構要提供適度的財政撥款，鼓勵其嚴格按照市場化原則運行;二是制定專項投資扶持養老機構的法規。大部分養老機構屬于公益性、福利性的社會項目，基本沒有其他經濟產出，常常需要投資資金，可規定在鼓勵金融機構為各類養老機構提供信貸支持的同時，在財政預算中單立專項貸款擔保基金，用于解決養老機構資金周轉困難時向銀行貸款的擔保。特別要對優質民營養老機構提供足夠的財政融資保障，促使其提高服務質量和擴大規模，成為提供養老服務的主力軍;三是通過優化貸款審批流程、拓寬信貸抵押擔保物范圍等途徑，如試驗發行養老服務債券、貼息貸款等，來滿足養老機構的信貸需求。

（三）完善有利于養老機構健康發展的稅收立法。應當建立針對養老機構的稅收登記制度和免稅獨立認證制度。一是為了避免營利性養老機構濫用稅收減免政策，應借鑒美國、法國等多數國家的做法，對養老機構的免稅資格進行獨立認證，實現對其進行免稅的目的;二是擴大對養老機構的稅收優惠范圍。目前，對養老機構的增值稅減免程度較低，其他一些稅種也未納入減免范圍，隨之帶來的高成本已成為制約我國養老機構發展的主要因素。應該借鑒美國的經驗，對養老機構實行大范圍的特定免稅政策，其服務所得的各項收入均不繳稅，從事養老服務時所購買的商品，也不需要繳納價外的消費稅;三是嚴格區分養老機構的營利性活動和非營利性活動，細化稅收減免管理。可以借鑒美國的做法，對養老機構從事福利性、公益性的活動，免征個稅;對養老機構的營利性收入給予明確的界定，對其從事非公益性的營利活動，視同企業的生產、經營活動進行征稅。

（四）加大對養老機構人才重點扶持的立法。針對養老機構人才短缺的狀況，可借鑒“免費培養師范生”經驗，在教育法規中將養老服務專業人才培養列入國家職業教育重點目錄，設立“免費養老服務員的培養專項基金”，鼓勵高校開設養老服務專業。支持實施以養老服務人才培養、人才激勵、人才扶持、隊伍優化等為主要內容的養老服務隊伍建設工程，逐漸壯大養老服務機構專業人才。建立養老服務志愿者登記注冊制度，建立養老服務志愿者人才庫，推動養老服務社會化的參與度。在職業補貼、職稱評定、職業資格認證等方面，提高養老服務人員的待遇標準，拓寬其職業發展空間，提高其社會地位。根據養老機構對醫學人才的特殊需求，對養老機構建立衛生室、醫療點等舉措，降低準入門檻，簡化手續，鼓勵和支持普及型的醫學人才進入服務養老機構。

（五）加強對養老機構安全監管與風險管理的立法。健全養老機構行業準入、退出、監管機制和社會評議、公示制度，定期、不定期地對養老機構的人員、設施、服務、管理、信譽等情況進行綜合評價，并向社會公布檢查評估結果，確保養老機構的功能落實到位。另外，要加強行業內監管力度。養老機構行業主管部門要聯合衛生、公安、消防、社會工作等其他部門不定期組織開展專項檢查活動。同時，要建立第三方評估機制，由專家、社會工作者、志愿者等人員組成的第三方評估隊伍，對養老服務機構進行檢查評估，并向社會公布評估結果。

（六）完善養老機構自身建設與服務水平的立法。一是規定養老機構的新建、改建和擴建要提供符合老年人需求的設施、設備及用具，按照相關建設標準進行科學規劃與設計、建筑與裝修;二是規定養老機構要提高服務管理的理念，使老年人能夠以主人翁的姿態參與到養老機構的管理、服務和自身建設中，營造人性、溫馨的養老機構文化;三是規定建立養老服務人員培訓制度，加強養老服務人員的專業化素養，提高服務人員的工作水平。

（七）健全完善老年人法治宣傳、法律服務、法律援助工作措施。各級相關部門應該借助報紙、電視、電臺、網絡等媒介及時公布、解釋和宣傳有關鼓勵養老機構建設的法規，定期在養老機構通過提供法律咨詢、散發宣傳品、舉辦法律知識競賽等多種形式，開展豐富多樣的老年人法治宣傳教育活動，注重把老年人法治宣傳教育融入健康養生、文體活動等日常生活中，推動老年人法治文化產品創作，引導老年人學習法律知識，依法維護自身合法權益。推動律師事務所、公證處、基層法律服務所與養老機構簽訂法律服務協議，委派專職律師、公證員、基層法律服務工作者，免費為老年人提供法律服務。開辟法律援助“綠色通道”，降低老年人法律援助的門檻，不斷優化服務方式，對老年人申請法律援助實行優先受理、優先審查、優先指派，并快速辦理。對80歲以上高齡、患病、失能等行動不便的老年人一律實行電話和網上預約、上門服務，使養老機構能夠幫助老年人就地、就近、及時得到有效的法律幫助。

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