新時代的政府信用評價研究：一個全新視角的綜述與展望

吳晶妹 崔萌 孔德超

摘要：近年來，政府信用的問題受到越來越多的關注。以價值觀層面更加注重公平正義，科學技術層面信息技術高速變革為特征的新時代，為重新研究并認識政府信用提供了客觀條件。文章以wu's三維信用論為視角，提出了一個廣義的政府信用概念；在對傳統政府信用評價研究、政務誠信評價研究和政府信任評價研究梳理的基礎上，提出將傳統意義上的政府信用、政務誠信和政府信任作為評價廣義政府信用的三個維度，以此對政府信用進行全方位研究。文章所述的廣義政府信用概念實現了兩個方面的創新：一是克服了傳統政府信用評價集中于財政負債狀況的不足，使得政府信用評價內涵更加豐富與公平；二是為未來基于新興信息技術的政務誠信與政府信任評價提供了理論框架。

關鍵詞：政府信用評價；三維信用論；政府信用治理

一、 引言

隨著信用經濟的加速發展，信用一詞逐漸成為媒體、大眾以及學術研究的焦點；關于政府信用的研究也越來越受到關注。那么什么是政府信用呢？對這個問題的解答，本質上即是對政府信用展開研究的邏輯起點。目前來看，關于政府信用的內涵，學者們還未形成一致意見；學者們基于各自的學術背景與研究需要，從不同的角度出發，對政府信用的內涵進行了探討。比較有代表性的有：吳晶妹（2005）認為政府守信即政府維護和遵守政府信用，維護誠實守信形象、遵守經濟慣例及債權債務關系，貫徹執行各項政策、簡言之，就是政府踐約并及時履行承諾；反之則為政府失信；張鳴（2013）認為政府信用表現為責任感和能力，由能力、善心、誠信三大因素構成。

目前除了對政府信用的研究，與政府信用相關領域的研究主要集中在政務誠信、政府信任等方面。通過文獻梳理發現，政務誠信領域的研究集中于思想政治、哲學等學科、政府信任研究多集中于社會學、新聞傳播學等學科，而政府信用研究集中于經濟學領域；研究處于相對孤立的狀態，缺乏探討三者關系的研究，沒有形成研究合力。吳晶妹（2016）認為：從信用資本的角度定義政務誠信：政務誠信本質上是一種獲得公眾信任的資本；政務誠信可以表現在三個方面：基本素質、信用水平以及踐約能力和結果；此定義首次從三個維度詮釋了政務誠信；這實際上也是對上述三者關系的率先探討。

二、 WU's 三維信用論簡介

WU's 三維信用論是以誠信度（Integrity）、合規度（Compliance）和踐約度（Performance）三個維度對評價主體的信用進行度量。三個維度之間存在著相互影響與轉化的邏輯關系。WU's 三維信用理論率先將道德精神活動、社會活動以及經濟活動三個維度中的信用信息綜合起來進行評價，對日常生活中人們認識模糊的理念與概念做出明確具體的機理描述和定義；也對全面評價信用給出了一個具體的理論框架，具有重大指導意義。

三、 廣義的政府信用的涵義——基于WU's 三維信用論的視角

1. 廣義政府信用。吳晶妹教授《三維信用論》率先從三維角度定義政務誠信，吳晶妹（2016）指出：“政務誠信是政府獲得社會公眾信任的資本；政務誠信表現在三個方面：政府的基本素質、在社會管理中的自身信用水平以及在經濟活動中承諾踐約的能力與結果”；從三維視角來看政府信用與吳晶妹（2016）的政務誠信定義有著相同的內涵，僅為表述不同。政府信用可表述為：政府信用是政府獲得社會公眾信任的資本。政府信用表現在三個方面：政府的基本素質、在社會管理中的自身信用水平以及在經濟活動中承諾踐約的能力與結果。

基本素質即政府獲取公眾信任的基礎資本，可概括為誠信度，可以表現為政務誠信。在社會管理中的自身信用水平，可概括為合規度，可以表現為政府信任。在經濟活動中承諾踐約的能力與結果，可概括為踐約度，可以表現為傳統意義上的政府信用。

2. 廣義政府信用的理論意義。在傳統的政府信用評價中，由于政府信息的不對稱以及不易獲取，評價政府信用時能夠獲得的信用信息非常有限，因此政府信用評價也多依賴于易于收集的經濟數據，并以歷史經濟數據作為評價政府信用的主要方法。隨著社會發展和科學技術的進步，尤其是大數據、區塊鏈等信息技術的革新式發展，現代社會生產生活方式發生了巨大改變，數據挖掘等技術的發展也使得從更為廣泛領域研究政府信用成為可能。例如InVenture公司嘗試了對信用評價中誠信度的信息挖掘；InVenture公司運用自主研發手機客戶端，通過收集日常行為數據，運用數據挖掘與分析技術得出了一項令人驚訝的發現：在信用度的評價中，如果和親朋好友經常保持聯系，信用主體還款的可能性比一般情況下高4%；生活習慣較為規律的信用主體，其還款可能性提高6%；如果能夠和超過58個人保持一定聯系，及時還款可能性也將提高。

吳晶妹（2009）認為公共行政管理活動中政府守信主要表現為：政府紅頭文件承諾的兌現以及政策實施的一致性；換屆以及交接后政策延續；改變承諾應該經過公正透明的的程序，合理、合法得進行；政府主要負責人公開承諾的及時實現；經濟活動中不超越行政職責進行承諾與擔保；不支持做假；不做假；有錯即改。而現階段對政府信用的評價囿于經濟數據的分析，顯然現有的此類信用評價方法對政府信用的評價是不全面的。

以價值觀層面更加注重公平正義，科學技術層面信息技術高速變革為特征的新時代，為重新研究并認識政府信用提供了客觀條件。在新的技術發展條件下，有必要對政府信用的其他維度：政務誠信、政府信任進行評價。廣義政府信用為全方位評價政府信用提供了一個理論框架，具有理論指導意義。

四、 政府信用評價研究述評

本文基于廣義政府信用的視角，分別對政府信用評價、政務誠信評價與政府信任評價三方面的已有研究成果進行了梳理；在對比分析的基礎上，提出研究總結。

1. 政府信用評價方面。目前學者對政府信用評價的研究較多，比較有代表性的有：李長江（2003）通過結構與功能的角度，認為政府信用的評價應該包括兩項指標，分別為政府資質與政府行為；并給出了兩個方面具體的指標內容，同時借鑒西肖爾模型論證了一個政府信用評價的理論模型。陳潮升（2006）從政府信用的內涵出發，認為政府信用評價指標應該包括五項，分別為依法行政的執行程度、公共參與決策等的民主化程度、政策執行的穩定程度、執行公務時表現出的道德水準以及政府的服務程度。李楊（2007）認為對地方政府信用評估應包含公信度、經濟發展情況、社會穩定的能力三個類別的內容。溫來成（2016）在借鑒已有研究成果的基礎上，提出信用評價體系應該包含經濟發展、財政、債務指標、體制環境四類指標。須要指出的是與政務誠信評價和政府信任評價的研究主體多集中于高校、科研院所不同；在政府信用評價中，商業研究機構亦積極參與，市面上能夠看到多家商業機構提供的政府信用評價報告，限于篇幅不一一列舉；總體上商業研究機構的政府信用研究更多以政府信用排名與專題報告的形式進行。

2. 政務誠信評價方面。目前學者對政務誠信評價集中于理論指標的探討，有的學者從政務誠信實現過程的角度來進行政務誠信的評價，例如李芬芬（2014）借鑒政務誠信行為實現的心、言、行環節，認為政務誠信的評價應具備理念、制度、執行三個評價標準；同時分析了模糊綜合評價法在此類問題中應用的可行性。李愛華（2012）通過分析政府誠信評價的主體及客體，認為政府誠信評價指標體系應該包括民意、能力以及效率三個指標。也有學者運用組織績效評價理論來進行分析，例如張思浜（2016）通過關鍵績效指標法認為政務誠信的指標體系包括三方面：政府價值取向及形象、執行能力，執行效果。總體來看，政務誠信評價方面的研究還不夠充分，同時實踐中也缺少政務誠信評價報告之類的應用型研究。

3. 政府信任評價方面。目前學者對政府信任評價的研究較少，多數側重于政府信任的影響因素與影響機制方面，研究方法主要集中在基于數據的實證，比較有代表性的有：陳虹（2015）以上海市高校學生群體為研究對象，采用問卷調查方法，發現對公共事件的關注程度與政府信任呈顯著正相關；公共事件中政府的緩報瞞報評價與公共對政府信任評價呈現出顯著負相關。陳思霞（2016）通過 WVS數據實證認為：政府應根據宏觀經濟形勢靈活運用干預手段，重點干預環節應該集中在對社會收入分配機制的優化、對城鄉公共服務的均等化；與此同時構建公開、透明的制度體系，大力培養信息監督媒介，可以增進群眾對政府信任的評價。賈寧遠（2016）探索了政府信任的三個評價標準：政府本身、公眾的期待以及社會環境。總體來看，政府信任評價的研究在三者中最為不充分，目前還未形成較為一致的評價標準，也缺乏相關的應用型研究報告。

綜上所述，目前有關政府信用的研究存在三個特點：一是缺乏探討政務誠信評價、政府信任評價、政府信用評價三者關系的研究，例如對三者之間影響機理，影響效果的研究，同時研究也沒有形成合力；二是政府信用評價研究方面，由于數據可得性以及部分商業層面的原因，成為研究的熱點領域，而政務誠信評價研究與政府信任評價研究相對來講稍顯不足。三是在政府信用評價領域，無論是科研院所還是商業機構的研究，在指標選取中經濟指標都占據絕大多數；這也符合改革開放至今以經濟發展為主要任務的需要。然而經濟指標高低并不能全面衡量政府信用；一個經濟發展水平較高的地方政府但是存在者嚴重官僚氣息與一個切實為人民服務但經濟水平發展稍微滯后的地方政府，到底誰的政府信用更高，是一個值得探討與商榷的問題。

公平正義的呼聲在新時代越發強烈，十九大報告指出了我國社會主要矛盾的轉化，未來將更加兼顧平衡發展。吳晶妹（2017）認為信用建設的根本就是公平與信任，基于現實考量，信用監管應該以服務為立足點，建立一套良性的公平與信任制度。Cathy O'Nel（2016）認為指標選取公平是評價模型優劣的標準之一，如果模型僅僅關注某一方面的指標，將產生模型意義上的偏見，指標的傾向性將會影響到其它受評者的利益。從此種意義上來說，一個優秀的模型或者指標體系，必須是盡可能全面公正的。

因此政府信用的內涵需要包括政務誠信、政府信任等反應公平正義的內容。通過本文界定的廣義政府信用概念，在未來政府信用評價的過程中，不僅可以減輕，在政府信用評價過程中過多關注經濟指標的不公平現象，也為未來對政務誠信、政府信任的評價提供了理論框架。通過對廣義政府信用的討論，本文認為一個優良的政府信用評價模型能夠為社會傳達這樣一種信息：經濟發展水平提高固然很好；同樣，腳踏實地為人民服務同樣可以提升政府信用水平；這樣的模型符合時代需求；也是未來評價模型發展的方向。

五、 新時代的政府信用評價研究展望

1. 新時代黨和國家更加重視政務誠信的建設。近年來黨和國家高度重視政務誠信建設；十八大報告提出：“加強政務誠信”；《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》提出：“政務誠信是社會信用體系建設的關鍵”；《關于加強政務誠信建設的指導意見》提出：“以政務誠信引領社會誠信”；體現了黨和國家對政務誠信建設的重視；在這樣的背景下，政務誠信評價研究將會成為未來研究的焦點與熱點。

2. 廣義的政府信用評價更加符合時代需求，將會成為未來研究的熱點。2014年習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中指出：“當前，所謂‘為官不易、‘為官不為問題引起社會關注”。“為官不為”即政務不作為；從信用管理學的視角來看，此類行為是一種新型失信行為。根據《現代信用學》中對政府守信的定義以及對信用構成的界定，本文認為政務不作為是指政府承諾并有能力履行而最終沒有履行的政務行為；此類行為也是政府失信的一種表現形式。如何評價這種行為，僅僅依靠傳統的政府信用評價顯然是不夠的；以廣義的政府信用評價為視角，如前所述，政務誠信維度可表述為政府信用的基本素質，主要涉及政府誠信行為的精神修養、意愿強度、能力和行為等方面，體現的是政府信用的價值取向；“政務不作為”，即沒有踏踏實實為人民服務，屬于政務誠信維度的負向指標；因此，通過廣義的政府信用評價，能夠將政府信用行為的各個主要方面進行全面的綜合系統評價，符合新時代的需要，也將會成為未來學術研究的熱點。

3. 在廣義政府信用評價研究的基礎上進一步深入推進政府信用的治理與研究。《做焦裕祿式的縣委書記》一書中記錄了習近平總書記在蘭考縣委常委擴大會議上的講話，其中提到塔西佗陷阱。塔西佗陷阱是古羅馬人塔西佗（歷史學家）總結提出的論斷，主要意思可以概括為：政府一旦失去公信力，政府無論做什么，即使是正確的，無論說什么，即使是合適的，社會群眾都不會再給予信任，并可能給予負面評價。塔西佗陷阱從反面說明了公信力對于政府的重大意義。相對于政府信用，公信力可以認為是政府信用在政治領域的表現，其根本仍為政府信用。根據Wu's信用資本理論，政府信用本質上可以視為是一種信用資本。那么政府如何管理好自身的信用資本，實現善治，是政府追求的目標。廣義政府信用評價理念也為政府信用治理提供了思路：通過政務誠信、政府信任、政府信用三個方面系統對政府信用進行治理，最終實現善治目標——實現公共利益最大化與人民滿意。那么具體如何更好實現政府信用的治理將是未來研究中急需解決的問題。

4. 依靠大數據、區塊鏈等新興信息技術研究政務誠信與政府信任評價問題將是未來研究的重點與難點。新時代信息技術高速變革，尤其是以大數據技術、區塊鏈技術為代表的新興信息技術的發展為我們提供了評價政務誠信、政府信任的可能方法。例如可以通過大數據技術構建政務誠信信息平臺，對日常政務行為數據進行及時準確的記錄與管理，執行失信懲戒以及守信激勵，并根據數據信息，高效快速樹立政務誠信標桿單位與個人，及時進行表彰，并開展宣傳學習工作。未來通過深入推進電子政務等政務基礎設施的建設，政府信息化水平將獲得進一步提升，同時伴隨著新興的信息技術的發展與推廣應用，政務誠信評價、政府信任評價與政府信用評價將會最終形成廣義政府信用評價與治理的合力。

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作者簡介：吳晶妹（1964-），女，漢族，北京市人，中國人民大學財政金融學院教授、博士生導師，研究方向為信用管理；崔萌（1986-），男，漢族，河南省南陽市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為信用管理；孔德超（1979-），男，漢族，河南省信陽市人，中國人民大學財政金融學院博士后，研究方向為信用管理。

收稿日期：2018-01-08。