生態環境督政問責制度體系構建研究

王政 楊曉婉 劉湘 華冰群 武文文

摘要：文章在闡述生態環境督政問責制度的概念、規范依據和現實背景的基礎上，分析指出生態環境督政問責最重要的功能是落實地方生態環境責任，是在加強生態文明建設的背景下自上而下主動進行的制度建設。對“同體性”生態環境督政問責和“異體性”生態環境督政問責需要解決的具體問題，包括督政問責的對象、督政形式、組織載體、問責事由及問責程序進行了深入分析。最后分析了生態環境督政問責制度完善的立法路徑。

關鍵詞：生態環境；督政問責；制度體系

生態環境督政問責是既包括通過考核、督查等方式發現地方黨委政府在生態文明建設中存在的問題，督促履責，也包括通過問責追責，形成壓力傳導的制度體系。行政問責的初衷主要是回應社會訴求，但生態環境督政問責最重要的功能是落實地方生態環境責任，是在加強生態文明建設的背景下自上而下主動進行的制度建設。

一、 生態環境督政問責的規范依據

生態環境督政問責建立的基礎在于地方生態環境主體責任，這一責任在規范上源于《憲法》、《環境保護法》等法律法規的規定。在法律規范上，我國環境立法特別是憲法并沒有采取明確確認環境權，進而由環境權生發出“客觀法”效力，進而產生國家生態環境保護義務的法律規范路徑。而是直接規定了國家生態環境保護義務，并明確為基本國策，以生態環境與經濟社會發展相協調確立為根本原則，從而使地方政府成為地方生態環境責任主體，為本行政區域的生態環境質量負責。同時，在《中國共產黨黨章》和“十八大報告”通過生態文明建設融入“五位一體”全方位建設的政策宣示，賦予了地方政府生態環境的主體責任的政治涵義。

二、 生態環境督政問責的現實背景

我國正處于工業化中后期和城鎮化加速發展的階段，由于高投入、高消耗、高污染的傳統發展方式沒有根本改變，中國在經濟快速增長的同時，也付出了很高的代價，生態環境不斷受到嚴重損害，這些問題的出現往往與黨政干部的失職、瀆職有著直接聯系。國家雖然早已建立起領導干部問責制度，但現行的問責制度還不夠完善。可持續發展理念和戰略的貫徹實施情況在干部政績考核中權重低、作用小，執行不嚴格。一些對生態環境損害負有責任的領導干部，沒有收到應有的追責。當前急需進行完整的制度體系建設，落實地方政府在生態環境方面的主體責任，督促黨委政府及相關部門積極履職，使生態環境保護與經濟社會發展相協調。

三、 生態環境督政問責制度體系基本構成

生態環境督政問責制度是一個包括“同體性”督政問責、“異體性”督政問責，及相關配套制度的制度體系。“同體性”督政問責是指上級黨委政府自上而下對下級黨委政府、相關職能部門及其工作人員履行生態環境保護主體責任的情況進行監督和責任追究。“異體性”督政問責是指黨委政府系統以外的人大、司法、媒體、公眾對黨委政府、相關職能部門及其工作人員履行生態環境保護主體責任的情況進行監督和責任追究。兩者的區分主要在于督政問責主體的不同。

在當前生態環境督政問責制度體系中，“同體性”督政問責是主要機制，而“異體性”督政問責是輔助機制。一方面，生態環境領域的行政事務專業性、技術性較強，“異體性”的外部監督難以深入細節，而“同體性”內部監督則可以深入生態環境行政流程的各個環節，更加熟悉行政裁量的范圍與幅度，對行政失效的問題與原因也更為熟悉，“同體性”督政問責因此具有高效、直接的優勢。另一方面，“同體性”督政問責在形式上主要是“對上負責”，“異體性”督政問責能夠因主體的獨立性而減少利益關系的牽制，符合民主政治的要求，能夠增強生態環境督政問責制度的公開性和監督力度，提高制度的公信力。

四、 “同體性”生態環境督政問責

1. 督政問責對象。從環境保護相關法律法規和黨內法規來講，地方各級黨委和政府對本地區生態環境負總責，職能部門要承擔相應的監管職責。從黨的路線方針政策和節約資源、保護環境的基本國策來講，各級黨委政府、相關職能部門及其工作人員都應按照要求主動將生態文明建設納入日常工作，使生態文明建設能融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。因此，要破除我國在生態環境保護領域一直存在認識誤區，即認為環境保護只是環保部門的事，資源保護只是相應的資源行政部門的事，或者生態環境只是政府的事，問責與黨委無關，使生態環境督政問責對黨委政府、相關職能部門及其工作人員進行全面覆蓋。

2. 督政形式。生態環境的督政形式主要有側重于過程控制的生態環境督查制度和側重于目標管理的生態環境績效考核。生態環境績效考核是確定結果需要追責后往前追溯決策和執行責任，而生態環境督查更強調及時發現決策和執行環節的錯誤并進行追責。兩種生態環境督政形式各有側重，構成了一個較為完整的控制體系。

（1）生態環境督查制度。生態環境督查是在生態環境治理領域開展的一種自上而下的“運動式治理”，目的是通過打破原有的科層制結構，扭轉地方重經濟建設輕生態環境的慣性思維，落實地方政府生態環境主體責任。

目前生態環境督查主要針對土地、污染等問題，還沒有實現對生態環境要素的全面覆蓋。生態、環境、資源三者之間是相互依存和相互影響的關系，以水為例，目前水環境質量差、水資源保障能力脆弱、水生態受損嚴重，解決這一系統性問題，不能只在減少污染物排放上做文章，還需要做“加法”，即節約用水提高用水效率，保障生態流量，系統性促進水質改善。而目前部分地區水資源不合理調度問題非常突出，在水電站、水庫、攔河閘壩運行調度過程中往往忽視下游流域生態流量需求，造成環境容量下降，嚴重影響了水生態環境。因此，改善水環境，需要統籌水污染治理、水資源管理和水生態保護，而生態環境督查也需要全面覆蓋相應的行政領域。

（2）生態環境績效考核。生態環境績效考核制度的核心是改變過去只注重經濟指標的做法，將生態環境績效納入政績考核。在制度體系上，生態環境績效考核制度包括專項考核和綜合考核。專項考核是在生態環境領域自上而下對專項生態環境保護的任務考核，如“實行最嚴格水資源管理制度考核”、“大氣污染防治行動計劃實施情況考核”等。綜合考核是指在生態環境領域有關專項考核的基礎上綜合開展的生態文明建設目標評價考核。依據《生態文明建設目標評價考核辦法》，對地方黨委和政府的生態文明建設目標評價考核分為年度評價和五年規劃期結束后的目標考核。

在生態環境績效考核中存在的問題主要是考核體系與指標的分散與凌亂，考核激勵不足。今后在設置考核體系和指標時，一要以明確政府及相關部門生態環境職責為基礎，整合不同考核體系和指標，二要突出實用性，即讓考核體系和指標與基層管理和執法緊密聯系，增強二者的相關性。同時，要加大部門之間在監測數據上的協調與共享，避免交叉重復，統一考核數據來源和數據要求，讓不同考核體系中針對同一管理和執法目標的考核指標相統一。要規范考核結果運用，明確考核結果公布時間、范圍、方式。充分發揮考核結果的激勵作用，在對考核優秀進行獎勵補助時，應減少對地方資金配套的要求，同時增強職能部門對資金使用的決定權。設計針對個人的經濟獎勵機制，特別是要激發基層管理和執法人員的積極性。

3. 組織載體。生態環境督政問責需要進行組織載體的創新，生態環境督政問責的組織創新可分為三方面：第一是地方應成立生態環境保護委員會，落實黨委政府的生態環境主體責任，同時對相關職能部門的履職情況形成常態監督；第二是完成環境監察監測垂直管理改革，實現環境保護主管部門的統一監管職責，通過環境監察專員制度的建立，落實新《環境保護法》第六十七條所規定的環境保護主管部門對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督職責；第三是根據生態環境整體性的特點，通過流域管理機構及區域協調機制，形成流域、區域不同行政單元的相互監督模式。通過組織載體創新，可以形成有利于落實地方政府主體責任的合理的生態環境行政管理體制和權責配置。

4. 問責事由與追責情形。

（1）責任清單。問責事由與追責情形的確定，首先要依據法定職責去判斷。在規范意義上明晰法定職責的一個辦法是完善責任清單制度。責任清單是從責任的角度對政府部門的職責進行直觀表述，通過明確部門職責，界定職責界限，加強生態環境公共服務，防止政府生態環境管理及執法缺位。相對于權力清單所著力解決的亂作為問題，責任清單主要解決部門不作為的問題。

生態環境包括各種氣、水、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物等各種自然因素，多樣的管理對象需要由多個監管部門共同監管，同一個管理對象往往也需要多個部門共同監管，這就造成了在責任清單制定中還存在一定“空隙”。比如在畜禽養殖污染防治中，《畜禽規模養殖污染防治條例》的適用范圍為規模化畜禽養殖場、養殖小區，面對未達到規模化標準的養殖戶污水糞便直排而污染環境的問題，環保部門認為沒有法律依據，不能給予行政處罰，大多轉到鄉鎮街道，鄉鎮街道同樣因無執法權而無法處理，只能通過說服教育去解決，難以取得良好效果。面對這種情況，一方面可以通過完善國家法律法規，厘清部門生態環境保護的法定職責，在國家立法周期長無法及時出臺的情況下，或者各地情況不同，無法統一立法時，可以通過地方立法或地方政府制定規范性文件，對生態環境保護中的“空隙”地帶，明確負責部門，確定主體責任。

同時，由于國家和地方立法的不斷完善及行政體制改革的需要，要對責任清單制度建立動態機制，及時調整公布。

（2）形成可操作的制度路徑和清晰的權力運行規則。責任清單制度雖然有助于明晰職能部門的職責，但還無法完全落實地方黨委政府的生態環境主體責任。一方面實定法上的行政職責并不能涵蓋黨內法規的要求，以及大量的中央方針政策的要求，另一方面實定法上對地方政府的職責要求規定較為較為原則化，由于制度的不成熟或立法的滯后，一般難以在責任清單中加以明確。

所以，追責依據除了依據責任清單之外，還需要從把握黨委政府及相關部門在生態環境保護方面的根本職責入手，梳理包括實定法、黨內法規、中央方針政策等在內的制度體系，形成可操作的制度路徑和清晰的權力運行規則。黨委政府及相關部門在生態環境方面的根本職責不能僅僅著眼于生態環境自身，因為生態環境問題的產生根源是經濟發展與生態環境保護不相協調，因此黨委政府及相關部門的根本職責是要保證經濟發展與生態環境保護協同發展，但這樣的原則表述過于概括，不具有良好的操作性。從規范性角度可以表述為“守住底線的發展和不斷改善生態環境質量”，這樣操作性更強，也具有一定的規范性。“守住底線的發展”可以從定性方面入手，整合主體功能區制度、國土空間用途管制制度、包括環境規劃在內的空間規劃體系、生態保護紅線制度，建立發展是否突破底線的判斷標準。例如設置了不符合主體功能區和生態紅線要求的產業和企業，違法了國土空間用途管制，就是沒有“守住底線的發展”，就需要追責。“不斷改善生態環境質量”可以從定量方面整合生態環境標準制度、生態環境監測制度、自然資源資產負債表制度，建立生態環境質量改善與否的判斷標準，不斷完善生態環境標準，完善生態環境監測網絡，推進自然資源資產負債表制度的實施，使生態環境質量的改善有準確的判斷標準，也使追責具有準確的裁量基準。

5. 問責程序與救濟。盡管“同體性”生態環境督政問責屬于行政內部程序，但同樣要遵守法治的要求，程序與救濟是生態環境督政問責準確性的保障。

由于缺乏明晰的判斷標準和裁量基準，目前生態環境問責中很少對問責的緣由，即問責事由與問責對象之職責的因果關系加以詳細論述。比如在2017年4月18日由重慶兩江志愿服務發展中心曝光了河北大城縣存在17萬平方米超級工業污水滲坑一事后，廊坊市紀委迅速啟動了問責程序，但在公布的問責決定中，只有問責對象承擔何種責任的最終決定，對問責對象履職情況與問責事由之間的因果關系缺乏詳細說理，問責決定過于簡單。對此，可以考慮在程序上引入聽證，在過程和決定中要認真分析具體決策形成過程以及執行情況，對問責理由及因果關系有詳細的說明，否則當事人無法心服口服，也無法使其他行政人員對行政職責與督政問責的邏輯關聯形成足夠的認知。同時，對被問責人員應充分保障其救濟申辯的權利，不能因長官意志與事件發展的輿論壓力而武斷或隨意問責。問責程序的完善同樣也保證了被問責人員復出時能減少爭議而獲得正當性。

五、 “異體性”生態環境督政問責

1. 權力機關督政問責。各級人民代表大會作為權力機關對生態環境進行督政問責是有明確的法律依據的，修訂后的《環境保護法》在第二十七條明確縣級以上人民政府應當接受同級人大對其生態環境保護工作的監督，并規定了監督的形式、內容和有關程序性工作。但在實踐中，除了審議政府工作報告中的生態環境內容，很多地方人大少有主動監督政府生態環境保護工作的。今后，人大除了應加強主動性的監督外，在涉及官員問責，特別是對負有領導責任并且經人大選舉產生的官員的責任確定上，應充分發揮人大的民主機制作用，加大人大對官員問責和復出的決定權重。

另一個地方人大對生態環境督政問責的作用可以顯著發揮的地方是在對法律實施情況的執法檢查上，特別是加強地方自身立法的監督實施工作。《立法法》修訂之后，“設區市”都擁有了生態環境方面的地方立法權，地方立法能更加切中地方生態環境問題的要害，立法的針對性強，地方人大應要求地方政府及相關部門定期提交地方立法的實施情況報告，發現問題，督促解決，更好地實現地方立法意圖。

2. 司法機關的督政問責。過去，司法機關基于司法權的被動性，主要著眼于糾紛發生后的解決，主動督政問責不夠。但在全國人大授權部分省、自治區、直轄市開展行政公益訴訟試點后，這一情況有了明顯變化，試點地區的人民檢察院主動對負有生態環境保護職責的部門提起了行政公益訴訟。行政公益訴訟主要針對職能部門不作為，特別是“弱作為”的情形，切實將壓力傳導到了職能部門。而且經法院判決確認的不履責或履責不完整，會加速行政系統內部對責任人員的問責。同時，司法機關運用法律解釋等法律適用技術能更權威的判定實務中涉及部門職責不清等類似疑難問題。

3. 新聞媒體、公眾的督政問責。新聞媒體、公眾雖然無法直接確定責任并問責，但新聞媒體和公眾在督政，發現問題方面能夠起到非常重要的作用，特別是自媒體時代，公眾與新聞媒體的界限在模糊，傳統媒體可以在“電視問政”等形式上創新，環保組織借助專業性優勢能夠提升督政的力度，媒體、環保組織、公眾的相互結合可以創造更多公眾參與的形式，給予督政問責持續不斷的壓力。

同時，公眾參與也是“同體性”督政問責與“異體性”督政問責相互銜接的橋梁，也是生態環境督政問責體系中每一種具體制度發揮作用的堅實基礎。

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基金項目：河北省社會科學基金資助項目（項目號：HB17FX011）。

作者簡介：王政（1977-），男，漢族，山西省太原市人，中國政法大學法學院博士生，河北環境工程學院教授，研究方向為行政法學、環境資源法學；楊曉婉（1987-），女，漢族，河北省秦皇島市人，河北環境工程學院講師，研究方向為環境資源法；劉湘（1965-），男，漢族，湖南省新寧縣人，河北環境工程學院教授，研究方向為環境資源法；華冰群（1968-），男，漢族，河北省邯鄲市人，河北省環境保護廳水環境管理處副處長，研究方向為環境資源法；武文文（1986-），女，漢族，河北省唐山市人，就職于河北省人民檢察院生態環境保護監察處，研究方向為環境資源法。

收稿日期：2018-01-27。