深圳市城市更新的拆遷補償機制研究

魏凌 葉劍平 張帆

摘要：在城市的轉型升級中，拆遷和補償是新常態下城市更新的難題。文章在借鑒國內外拆遷補償經驗的基礎上，深入分析深圳市城市更新中的拆遷補償問題，即合約交易成本較高、拆遷沖突容易造成項目停滯和特殊產權主體拆遷困難。從制定法律法規、設置管理機構、優化工作流程、完善利益保障、健全監督檢查等方面來構建城市更新的拆遷補償機制，提高城市更新中拆遷補償的科學性和合理性，推進城市更新項目實施，有效保障城市的發展需求。

關鍵詞：城市更新；拆遷補償；深圳市

一、 引言

拆遷補償是指因開展城市更新而失去土地使用權的權利和因拆除被拆遷人房屋的損失而給予的補償，城市拆遷的本質和最終落腳點是社會公眾的生存與幸福，關系到居民的切身利益；分配和交換引起的利益沖突，是城市房屋拆遷產生糾紛甚至爆發社會沖突的經濟根源。解決城市更新過程中的拆遷利益糾紛，有效推進城市更新項目實施，對城市更新拆遷補償標準及相應拆遷利益糾紛解決機制進行研究和設計極具必要性和緊迫性。本研究旨在研究國內外拆遷補償制度以及深圳拆遷補償案例的基礎上，嘗試提出構建城市更新拆遷補償機制的新思路，為破解城市更新過程中遭遇的困境提供理論依據和政策建議。

二、 城市更新的拆遷補償

城市更新辦法確定了城市更新流程，流程包括：開發商進入→政府立項→規劃編制→拆遷談判→開發建設。首先，拆除重建類的開發主體需經占建筑物總面積2/3以上且占總數量2/3以上的權利主體同意改造，方可向政府申請立項。其次，由開發主體提供單元規劃草案與拆遷補償方案，并進一步拿到100%的權利主體簽訂的拆遷協議才能夠正式納入城市更新計劃，后續的審批、確權、登記等工作則由政府主導完成，其中在更新專項計劃階段，政府與企業也存在建立合約的過程。在整個城市更新中，政府將更新單元、更新主體、更新后土地利用、更新補償、更新進度的詳細情況進行公示，使原產權所有者和社會了解項目后續如何開發。

嚴格的監管是利益平衡的保證，深圳市的城市更新主管部門對違紀違法行為實行監督管理。城市更新拆遷補償標準能有效解決拆遷過程中遇到的標準缺失問題，對于開發主體來講，標準的確定使其在與原權利人開展拆遷談判時具有充分的政策依據，而對于原權利人而言，標準的制定更有利于其維護自身合法權益。然而拆遷補償標準預期的作用能否得到充分發揮，關鍵還在于配套的制度保障措施是否得力。

深圳市的更新補償保障機制構建主要有以下三方面的原則和內容：建立協商程序，暢通和有效的利益表達渠道，健全社會救助援助體系。例如拆遷實施單位在拆遷現場設立舉報箱及監督電話，接受群眾監督和投訴，監督部門根據群眾投訴及具體情況可以直接查處相關違紀違法案件；促進平等交易。平等交易是進行有效協商、保護各方利益的前提，這就需要從法律規范層面對補償的基本面進行明確、清晰和權威的界定；尊重市場規則。拆遷補償的根本還在于各方利益能否取得平衡，深圳城市拆遷補償價值或補償標準、補償方式、補償金額、生產要素所有權買賣、土地出讓的招標拍賣行為等技術活動，都以市場為基礎加以展開。

三、 城市更新拆遷補償的問題

1. 達成合約需較高的交易成本。深圳市的城市更新制度建設雖然已經在全國處于前列，但拆遷合約達成仍然面臨較長的時間成本、經濟成本和制度成本。主要表現在，第一，城市更新實行“政府引導、市場運行”，強化了市場的主體地位，拆遷補償安置由拆遷雙方協商確定，不制定指導性補償標準，也不發布依據客觀成本和合理開發利潤測算的補償標準，而市場自發談判形成的補償標準缺乏強制性約束力，由于信息不透明，兩者報價可能很懸殊，開發主體提出較低的補償標準，而原權利人則由于不了解而漫天要價。一旦突破任何一方的底線，那么整個項目就只能僵持下來，項目難以推進，影響總體實施進度。第二，在流程方面，深圳市的城市更新辦法確定了城市更新流程，并通過全數決的形式（即100%簽訂補償協議才能確定實施主體）賦予了原業主對城市更新的否決權。從現有流程看出，深圳市城市更新是先進入再整合，當整合情況不理想，開發商往往只有采用逼遷或強拆的手段才能挽回損失。

2. 拆遷沖突造成項目停滯。深圳城市更新中易產生拆遷沖突的“關鍵事件”，由于更新改造項目拆遷面積大，在拆遷過程中往往會碰到一些“釘子戶”，關鍵沖突事件的發生需要花費大大超出市場價格的人力、物力、財力去協調解決。關鍵沖突事件的頻發大大增加了舊城拆遷的風險，而一旦拆遷沖突產生，整個改造項目將無法推進，造成項目停滯。部分城市更新拆遷補償案例的調查表明，“釘子戶”拒絕簽約拆遷，并非基于對補償的不滿，而是從開發主體進退兩難的弱點出發，采取“拖延戰術”來爭取更多的補償金，即出現投機行為；也有部分拒絕拆遷戶是由于文化、風俗等原因，對舊居難以割舍。這種無法控制的關鍵事件導致拆遷成本非線性急劇上升，也限制了多數房屋所有權人對其財產的處分權，難于解決。

3. 特殊產權主體拆遷困難。在舊城拆遷當中，出現了一些特殊的產權主體，在深圳最有代表性的是國有企業物業主體，這一類物業由于自身的“國有”色彩，一方面，這一類主體在拆遷過程中關注國有企業資產安全問題超過經濟利益，國有物業由于涉及到國有資產保值問題以及部分單位擔心承擔可能出現的國有資產流失的主題責任問題，因而難于用市場價格來引導其動遷行為。另一方面，這一類主體在整個項目拆遷補償過程中起著至關重要的示范和引導作用，國有物業拆遷如若解決不好將會強化其他業主抗拒拆遷的行為。這種特殊產權主體的拆遷補償談判往往會陷入“不好談”甚至“沒法談”的情況。

四、 城市更新拆遷補償的對策

當前，在城市更新拆遷過程中，迫切需要解決的難題主要表現在拆遷利益糾紛（“釘子戶”問題）、國有企業物業處置、開發主體進入和退出機制等方面。構建我國城市更新拆遷補償機制，應該從以下幾個方面入手：

1. 制定法律法規。

（1）合理界定城市更新中的“公共利益”。通過人大常委會列舉式立法和“一事一議”合理判斷城市更新項目對于實現城市規劃、優化配置資源、提高土地利用效能、改善群眾生活條件的效用，對具體項目給出是否屬于“公共利益”項目的決議；《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》已將“城市更新”納入“公共利益”范疇。依據此項規定對，當城市更新項目簽訂拆遷補償協議的業主比例達到一定比例，出現“釘子戶”問題漫天要價，且經協商無法達成一致時，可以援引“公共利益”支持大多數業主訴權，申請由司法機關作出裁決并依法實施強制執行，保障多數人利益的實現。具體比例，可以借鑒香港、臺灣地區的相關規定，如對于強拆規模，可明確規定，簽訂拆遷補償協議的業主比例必須達到95%以上，且最多不能超過5戶等。

（2）制定《城市更新土地強制售賣條例》。基于對法律制度價值、《物權法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等上位法精神的解讀，建議制定《城市更新土地強制售賣條例》，“多數份數擁有人”可以申請由法律機構通過公開拍賣的方式強制售賣整個物業，進而獲取物業所有權，進行更新開發，為城市更新消除法律障礙。當然，在拍賣過程中少數份數擁有人同樣有權競投該物業，以保證其權益得到雙重保障。

申請強制售賣時，申請人應已擁有該更新單元不少于一定比例的不可分割數。比例的確定可借鑒新加坡經驗，依據房屋使用年限，建立動態幅度比例，房屋使用年限越長，所要達到簽訂補償協議的比例越低，具體比例設置如表1所示。

（3）制定《國有企業物業價值評估認定辦法》。在評估國有物業價值時需充分考慮國有物業的未來增值收益空間，最大程度實現國有資產的保值增值效益，減少因國有資產流失風險帶來的拆遷談判“不好談”甚至“沒法談”的情況。具體來看，開發主體可以依據“自主開發”、“合作開發”、“直接貨幣補償”三種處理模式，向國有企業物業權利人提供各種模式的經濟效益測算方案，由權利人根據風險和收益配比情況進行權衡利弊，選擇最適合的補償方式。

2. 設置管理機構。

（1）創新實施主體，成立股份合作機構。創新實施主體類型，成立股份合作機構，如共同出售委員會、住宅合作社等。城市更新可在占建筑面積2/3以上且占總人數2/3以上業主同意拆除重建之后，由街道辦聯合開發主體以及同意改造的業主成立住宅合作社，組建的住宅合作社作為拆除重建項目的前期主體，全權負責拆遷補償協調工作。

（2）針對國有物業拆遷，成立城市更新國有資產管理機構。針對政府部門（國有企業）物業拆遷中出現的“不好談”，甚至“沒法談”的情況，建議由深圳市財委和國資委聯合成立城市更新國有物業管理機構，全權負責監督城市更新國有物業價值認定和轉讓處置工作。一方面，對國有物業的價值進行合理性認定，另一方面，由該機構督促相關政府部門（國有企業）委派代表及時參與拆遷補償談判，避免出現相互推諉、害怕擔責而避開談判的情況。

3. 優化設計工作流程。

（1）優化城市更新工作流程，完善開發主體進入、退出機制。深圳市的城市更新辦法確定了城市更新流程，但在實際操作中，大部分項目基本上是按如下流程進行推進的：開發商進入→政府立項→規劃編制→拆遷談判→開發建設。從現有流程看出，深圳市城市更新是先進入再整合，當整合情況不理想，出現“釘子戶”漫天要價拒絕簽訂協議時，開發商往往由于前期投入資金量大而處于進退兩難的境地，只有采用逼遷或強拆的手段，才能挽回損失。根據深圳市城市更新特點，對原有更新流程可作出如下優化處理：由政府組織或原業主自己申請，征詢改造區域居民意愿，需占建筑總面積2/3以上且占總人數2/3以上業主同意拆除重建，并提供身份證及房產證復印機以便申報；政府牽頭成立股份合作機構，組織公開選擇項目前期開發主體，在整個公選過程中充分聽取民意，最終的招投標結果必須反映大多數民意訴求；開發主體編制更新單元規劃草案和擬定拆遷補償方案，并據此與原權利人展開拆遷補償談判，開展第二輪更新改造征詢；民意整合成功，則前期開發主體既可以參與后續項目改造，申報成為實施主體，也可以將項目開發權轉讓給符合資質要求的其它開發主體；民意整合失敗，則項目終止。

（2）引入第三方機構開展城市更新全過程評價。從國內外一些城市的情況來看，城市更新初期規劃就開始保證公眾實際參與的權利，社會評估貫穿在更新改造方案和實施的全過程之中，并進行后效評估。建議深圳市組織相關機構開展《城市更新社會評價體系研究》，建立城市更新項目的綜合評價體系，根據綜合評價的結果進行科學決策。具體操作中，可委托第三方專業機構對城市更新項目全過程進行社會評價，包括事前評價（評價項目必要性、可行性等）、事中評價（評價城市更新項目的具體實施情況）、事后評價（主要評價項目完成后的居民滿意度、社會影響及效果等）。

4. 創新拆遷補償的管理主體和補償方式。應積極創新城市更新補償的管理主體和補償方式，在管理主體方面，可以成立股份合作機構、共同出售委員會、住宅合作社等多種主體。針對政府部門（國有企業）也可以成立城市更新國有物業管理機構，全權負責監督城市更新國有物業價值認定和轉讓處置工作。一方面，對國有物業的價值進行合理性認定，另一方面，督促相關政府部門（國有企業）委派代表及時參與拆遷補償談判，避免出現相互推諉、害怕擔責而避開談判的情況。

多種補償方式增加了原產權主體的選擇空間，例如對于國有企業權利人，在評估國有物業價值時應重點考慮最大程度實現國有資產的保值增值效益，減少因國有資產流失風險帶來的拆遷談判“不好談”甚至“沒法談”的情況。開發主體可以依據“自主開發”、“合作開發”、“直接貨幣補償”等處理模式，向國有企業物業權利人提供各種模式的經濟效益測算方案，由權利人根據風險和收益配比情況進行權衡利弊，選擇最適合的補償方式。

5. 完善利益保障機制。城市更新拆遷補償標準能有效解決拆遷過程中遇到的標準缺失問題，對于開發主體來講，標準的確定使其在與原權利人開展拆遷談判時具有充分的政策依據，而對于原權利人而言，標準的制定更有利于其維護自身合法權益。然而拆遷補償標準預期的作用能否得到充分發揮，關鍵還在于配套的制度保障措施是否得力。

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作者簡介：葉劍平（1961-），男，漢族，福建省沙縣人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為土地政策與制度、房地產經營管理、住房政策、土地與城鎮化；魏凌（1971-），女，漢族，湖北省荊州市人，深圳市規劃和國土資源委員會宣傳主任，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為土地政策與制度、房地產經營管理、住房政策、土地利用和管理；張帆（1986-），女，漢族，河北省保定市人，北京化工大學公共管理系講師，中國社會科學院社會報站戰略研究院博士后，研究方向為公共政策。

收稿日期：2018-01-10。