中期財政規劃管理的財政收支預測研究

孫傳輝 王麗艷

摘要：實行中期財政規劃管理，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的要求。而準確的財政收支預測是其基礎和重要保證。文章闡釋了財政收支預測對中期財政規劃管理的重要作用，將財政收支預測的內容分為宏觀經濟預測、財政收入預測和財政支出預測三部分，分析了中期財政規劃管理中財政收支預測的現狀及存在的問題，提出針對性的政策建議。

關鍵詞：中期財政規劃；財政收支；預測

一、 引言

中期財政規劃是在年度預算基礎上，通過科學合理地預測未來三年經濟發展和財政收支變化情況，確定財政收支政策的相關改革方案，滾動編制三年預算，實現財政收支的跨年平衡，逐步實現中期預算。我國的中期財政規劃管理，是在充分借鑒發達國家幾十年實踐經驗基礎上，在經過河北省本級、河南焦作市、安徽蕪湖縣三級財政試點后，于2015年正式開始啟動，目前省、市、縣各級的中期財政規劃編制工作逐步推進，有序開展。在當前國內外經濟形勢復雜、我國經濟處于新常態的背景下，實行中期財政規劃管理，對于加強政府預算管理能力、促進財政的可持續發展具有重要意義。

目前，國內關于中期財政規劃管理的研究，主要集中在國際經驗借鑒總結、國內現狀及政策建議方面，鮮有專門研究財政收支預測的文章。本文從財政收支對于中期財政規劃管理的重要性入手，闡述了中期財政規劃管理中財政收支預測涵蓋的主要內容，分析當前中期財政規劃管理中財政收支預測的現狀及存在的問題，提出有針對性的政策建議。

二、 財政收支預測在中期財政規劃管理中的重要性

實施中期財政規劃，首要的步驟就是對未來3年的財政收支狀況進行科學合理的預判，之后以此預測為基礎，針對現有收支中存在的問題，制定收支政策改革方案。財政收支預測是中期財政規劃管理的基礎性工作，后續的預算編制和執行工作都是建立在科學的預測前提下?？茖W的收支預測，才能體現中期財政規劃管理的前瞻性，保證財政收支政策改革方案的順利實施，更好地實現國家和地區經濟社會發展的中期目標?？梢哉f，政府在財政收支預測方面的能力，關系到中期財政規劃能否實施成功，也直接影響到能否順利過渡到中期預算。

1. 科學預測財政收支，可增強中期財政規劃的指導性和可操作性。相比于年度預算，中期財政規劃涉及的預算周期更長、不確定因素更多，更難于準確把握國際國內經濟形勢、國家政策、財政收支狀況等變化，因此其財政收支預測難度更大。高質量的財政收支預測，是中期財政規劃制定的基礎，是準確有效地分析財政收支政策問題的前提和保障，可以為合理確定中期收支政策方案提供現實依據和指導。只有加強對預測工作的重視，才能科學規范地制定中期財政規劃，使其更具有指導性和可操作性。

2. 科學預測財政收支，可提高中期財政資金的使用效率?？茖W地開展中期財政收支預測，才能確定可支配的財政資源數量，使政府將其有限的預算資源分配到關鍵規劃上，繼而有效地提高中期財政資金使用過程中的效率。如果中期財政收入預測值的區間范圍偏離實際值較多，可能會導致前階段財政支出額過于寬裕，后期卻非常緊張；反之，可能會導致中期財政支出計劃過于緊張，使得部分支出被低效率擠壓，進而使政府公共服務職能無法切實發揮出來。如果中期財政支出預測范圍超出實際值，這種高估支出可能帶來后期支出的壓縮和討價還價；反之，低估支出又可能帶來的嚴重“超支”甚至突擊花錢現象。

3. 科學預測財政收支，有助于鑒別和防控中期財政規劃管理中的財政風險。中期財政規劃通過對未來3年財政收支狀況的預測，可以統籌配置財政資源，有效降低財政資源總量以及支出責任和義務的不確定性，有利于及時甄別、控制、防范及盡早化解財政風險。通過科學預測財政收支，可防止和規避一些年度預算的短視行為，克服年度預算執行中的“順周期”問題（即經濟衰退時實現收支平衡而導致經濟運行“雪上加霜”，經濟繁榮時實現收支平衡而導致“熱上加熱”），從長遠發展的角度，考察經濟發展、環境保護、民生等領域以及財政可持續發展所面臨的不確定性，并研究中期財政規劃中這些可能存在的不確定性因素的隱患及可能產生的后果，更加合理地掌握并防范政府赤字和債務規模，分析債務的各組成部分，防止或控制財政風險的積累，使得財政健康、穩定、可持續發展。

三、 中期財政規劃管理中財政收支預測的內容

具體而言，中期財政規劃管理框架下財政收支的預測內容包括：

1. 預測與分析宏觀經濟形勢。宏觀經濟預測是中期財政規劃管理中對財政收支進行預測的首要任務。它是根據國內外經濟發展形勢的變化，結合社會發展的狀況，分年度預測國家宏觀經濟形勢的大體走向，包括GDP、城鄉居民收入水平、CPI、城鎮失業率、進出口情況、利率、金融市場活躍度、消費者信心等關鍵數據。我國目前經濟發展處于新常態，經濟增長存在很多不確定因素，對經濟增速、宏觀調控政策的實施效果的預測有難度，因此應選擇科學合理的模型預測宏觀經濟形勢，進而才能以此為依據，預測未來財政收入規模。

2. 預測中期財政收入。中期財政收入的預測是基于以往財政年度內政府收支情況、當地物價變動幅度、實行的經濟政策等主要經濟變量的影響，并在考慮未來3年左右經濟發展趨勢、重大財稅政策等影響財政收入變動的相關變量走勢基礎之上，評估相關政策對經濟運行及財政收入的影響，運用預測的計量模型，測算下一規劃期內財政收入，包括稅收收入、非稅收入、資本收入、債務性收入、上級政府轉移支付等項目，分析得出滾動預算的未來3年的財政收入的變化趨勢及幅度。預測中期財政收入，要從經濟發展新常態和經濟結構調整出發，可以對各項收入類別進行專門的分類研究，建立財政收入與相關影響因素的計量模型，并對模型和相關數據進行實時跟蹤和動態調整，才有可能取得詳實可信的財政收入預測數據。

3. 預測中期財政支出。在中期財政支出預測過程中，要充分考慮國家當前或者今后實施的發展規劃及相關政策的開展情況，厘清規劃期內國家或者地方出臺的重大改革政策、實施的重點項目、優先發展的行業部門等的資金需求，得出主要支出項目的成本核算、績效目標及政策優先程度排序，以便科學安排支出規劃，有序安排財政支出。要預測中期財政規劃中確定的改革方案所需的財政支出規模，通過建立動態規劃的支出體系和嚴格的財政支出限額機制，使得中期財政支出計劃科學合理。

四、 我國中期財政規劃管理中財政收支預測的現狀及存在的問題

1. 財政收支預測模型缺乏，預測方法單一，缺乏創新。發達國家在中期財政框架的長期實踐過程中，經過不斷摸索，利用先進的預測方法，運用計量預測模型來對經濟增長、財政收支規模等進行預測，建立起相對科學的預測體系。而在我國中期財政規劃的財政收支預測中，由于影響財政收支的因素較多，收支對各因素的敏感程度不同，目前我國財政部門很少運用計量模型來預測財政收支，主要運用基數法進行預測，受人為因素影響較多，大多只是停留在靜態模型分析上，忽略了一些影響財政收支變動的重要影響因素，往往就數字分析數字，只看到表面現象，而沒有深層次分析背后的實質。具體表現在：財政收支預測結果對政府制定決策的參考價值不大；缺乏量化分析財政收支與經濟政策等相關因素的內在關系；對重點行業、部門的未來變化趨勢分析預測不夠。

2. 國際國內經濟形勢及政策的變化，加大了中期財政規劃中財政收支的預測難度。當前國際經濟形勢復雜多變，我國的經濟也處于增長速度換擋期、結構調整鎮痛期、刺激經濟政策產生負作用的消化期等多期疊加，隨著改革的不斷深化，體制機制的深層次矛盾顯現，政策調整和變化可能性大，況且由于中期財政規劃的時間相對較長，財政收支的準確預測不易做到。此外，我國政府主要依靠“中央定政策、地方來執行”的縱向治理方式，地方政府難以預期中央政策的調整，加大了地方財政收支預測的困難。首先，短期的調控性政策多，比如：提高社會保障最低標準、調整工資標準、優先發展的產業行業給予稅收優惠以及涉及民生事業的各項改革等，每項政策的落實都需要財政進行配合，會帶來財政收入的減少或者支出的增加。這些政策往往都是中央統一制定地方政府執行，是地方編制中期財政規劃時無法提前預期的。其次，各地方財政部門無法準確預計規劃期內中央財政給予的轉移支付總額，因此造成省級、市級中期財政規劃編制中財政收支預測的困難，這其中越低級別的政府越依賴于上級對其的轉移支付，其財政收支的預測也就越不容易。

3. 財政收支預測的基礎數據零散，亟待整合。中期財政規劃的財政收支預測，需要預測全國、各省經濟形勢，產業布局結構、居民個人行為、企業活動等變化，要以財政及各部門采集大量歷史數據為基礎。但在現實中，各類型數據比較分散，除了國家統計局收集的數據外，各部門掌握相關領域的數據，一方面收支預測所采集的數據部分來源于人工采集，數據的準確性大打折扣；另一方面數據來源于不同的業務系統和數據庫中，各個系統之間數據格式不同，缺乏統一標準，在不同系統中的數據可能有部分重復或存在“信息孤島”，數據的可用性和匹配性較差，甚至出現數據不完整或模糊信息，數據的整合工作任務繁重。基于這樣的數據所做出的分析，必然難以進行高質量的財政收支預測，繼而無法指導中期財政規劃的編制和實施。

4. 從事財政收支預測的工作人員業務能力有待提高。

很多發達國家的財政收支預測水平較高，他們設立專門機構，招聘專業從事財政收支預測工作的人員，為其中期財政規劃的實施奠定了良好的基礎。而我國目前缺乏專業的財政收支預測人員對中期財政規劃的預測工作進行深入細致的研究，只是由財政部門的預算編制人員以及預算單位的財務人員根據工作經驗及對政策的理解把握來進行，主觀隨意性較強。財政部門的預算編制人員對中長期財政政策、宏觀經濟的趨勢走向、財政收支等指標的預測分析能力總體不強，沒有統計專業知識，難以掌握預測模型及操作方法。部門中期財政規劃的收支預測，需要預算單位財務人員在熟悉財務知識之外，理解和把握本部門、本單位業務發展規劃和有關的重點政策，掌握一定的部門業務知識。

五、 政策建議

1. 建立和改進中期財政規劃財政收支預測模型。充分吸收國外的實踐經驗，運用先進的計量模型預測中期經濟和財政收支。通過經驗判斷、滾動分析和模型預測等方法，根據經濟和財政收支歷年統計資料，將各種影響因素考慮在內，例如宏觀經濟情況、人口發展情況以及地區差異，分析判斷中期財政收支結構、總量等發展趨勢，不斷提高預測的可靠性。預測所遵循的假設前提和使用方法要在文件中明確說明，方便上級和公眾查閱或了解。在中期財政規劃的編制過程中，要結合財政收支的歷史數據和趨勢，嚴格地設定模型并進行檢驗，通過歷史數據的豐富來加強對模型的修正，不能簡單地建立線性模型進行擬合。建議通過招投標等方式鼓勵財政部門與高校等科研機構的合作，也可采取向社會機構購買服務的方式，結合現有關于財政收支預測的研究成果，探索建立針對國家、省級財政、市級財政等不同層面的，適合我國國情的中期財政規劃財政收支預測模型，使得預測更加專業化和權威化，預測水平不斷提高。

2. 密切關注中期財政規劃中財政收支預測情況的走向。財政收支的當年及歷史數據是預測未來財政收支的重要依據，隨時更新宏觀經濟及財政收支數據是制定財政收支改革政策和預測財政收支的前提。在中期財政規劃管理預測財政收支的過程中，需要仔細對收支狀況進行跟蹤，及時對預測進行反饋，從而不斷檢驗和修正預測模型。各級部門應每年定期（月度或者季度等）對所有的宏觀經濟指標及財政收支進行預測修正；在財政年度結束時，要對財政預測是否成功進行評估，以對將來的預測結果進行改進；此外還要跟蹤評價收支項目，以加強績效管理。在使用“因果”模型進行預測時，對于預測結果和實際情況的差異，要分別找到原因：是對原因預測中的錯誤，是模型設定的錯誤（估計或預測本身的錯誤），還是由于政策的變化導致預測結果的變化（預測做出后發生的政策改變）。

3. 做好數據收集分析工作，推進信息化建設。中期財政規劃管理中財政收支的預測，需要做好對所需的基礎數據的收集和相關信息分析方法和技術的更新，進一步推進財政信息化建設，加強數據的收集、分析和處理能力。首先，要實現部門預算與中期財政規劃相關軟件的對接和適配，統一數據格式標準，消滅預算中的信息孤島，使得財政系統內部的數據可以共通共享，并通過數據的整合衍生出新的信息，發揮數據更大的使用價值。其次，建立共享數據庫，包括國家宏觀經濟政策、財政政策、部門專項政策（特別是民生等發展性支出領域的政策）的變化及影響、各類規劃情況等，從各種途徑采集信息，完善采集信息渠道，豐富數據資料來源的多樣性，并借此檢驗數據的準確性，使高質量的數據成為準確預測財政收支的技術支持。再次，整合財政基礎信息、財政收支運行數據以及宏觀經濟數據、各部門業務數據等，建立大數據處理中心，實現經濟數據、財政信息的統一儲存和管理，將有價值的、綜合性信息提供用來輔助業務管理與決策，提供編制中期財政規劃的數據支持。

4. 加強人員培訓，建立專業的財政收支預測隊伍。提高中期財政規劃財政支出預測的科學性與合理性，必須立足于我國的基本國情，切實加強專業化財政收支預測人員的隊伍建設。首先，我們要選擇熟悉財政業務、具備計算機和統計的專業知識、綜合素質高的人員，制定長的專業培訓計劃，逐步培養出一批專業化的財政收支預測人員；其次，應加強國際間的交流合作，特別是借鑒發達國家的財政收支預測方法和經驗，選派優秀的學者或財政專業人員進行交流訪問；再次，加強對政部門的預算編制人員以及預算單位財務人員的業務培訓和工作交流，對中期財政規劃編制方法、預測模型、統計工具、數據標準等收支預測知識進行培訓，提高預算編制水平；最后，收支預測總是處在不斷調整和逐步提高準確性的過程中，預測人員要注意從之前的預測實踐中總結經驗教訓。

5. 注重各部門、各級政府的分工和協調配合。中期財政規劃雖然由財政部門負責匯總編制，但是對中期財政收支的預測需要建立在各預算部門中期政策目標和收支預測準確性的基礎上，不僅需要預測全國經濟形勢、各省經濟形勢，還需要預測經濟結構、消費者行為反應、企業行為等方面的變化，并在此基礎上構建各種財政收支預測模型，這些工作僅僅依靠財政部門是很難完成的，因此需要政府與其他部門、各級財政部門之間通力合作才能完成。地方政府督促和協調相關部門做好中期財政規劃管理的財政收支預測工作；發展改革部門應做好宏觀經濟形勢的預測和研判工作，并及時通報宏觀經濟政策的情況；統計部門預測有關經濟數據并提供基礎數據資料；財政部門應協調相關部門，建立起良好的溝通渠道，加強信息的交互與共享；人大常委會預算工作委員會參與收支測算，并充分發揮其監督作用。各部門、各級政府加強管理，各環節有序銜接，使得預測工作有條不紊，順利開展。

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作者簡介：孫傳輝（1991—），男，漢族，江西省吉安市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為財政貨幣政策、財稅理論與政策；王麗艷（1989-）（通訊作者），女，漢族，湖南省婁底市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為公共經濟學、發展經濟學。

收稿日期：2018-01-08。