精準扶貧、脫貧攻堅中旅游扶貧研究

公丕明 公丕宏

摘要：旅游扶貧不同于傳統“輸血”式扶貧，它使得貧困地區和貧困人口獲得持續發展的能力，推動貧困地區經濟發展，促進貧困人口脫貧致富，因此，構建完善的旅游扶貧機制框架具有重大意義。在旅游扶貧機制框架中，相關參與主體根據旅游扶貧的目標要求，通過精準識別、有效幫扶和動態管理，實現精準扶貧，進而形成旅游扶貧長效機制。為進一步完善旅游扶貧機制框架，發揮旅游扶貧作用，需要在旅游資源開發、旅游基礎設施建設、旅游資金籌集、旅游人才培養與引進以及旅游扶貧運行機制完善等方面采取重要舉措。

關鍵詞：旅游扶貧；減貧效應；脫貧攻堅；動態管理

在精準扶貧、脫貧攻堅中，產業扶貧的重要內容之一是旅游扶貧。旅游扶貧具有參與面廣、扶貧效果快、返貧率低等優勢特點，在短期內可以促進貧困人口實現脫貧致富，從長期來看則可以實現扶貧開發持續發展。因此，推進精準扶貧、脫貧攻堅，有必要對旅游扶貧進行研究，分析旅游扶貧的減貧效應、機制框架與重要舉措。

一、 旅游扶貧的減貧效應

1. 提高貧困人口收入水平。旅游業作為第三產業的重要支柱能夠有效提供就業機會和解決就業問題，是貧困人口離土不離鄉，實現剩余勞動力就業就地轉移的重要途徑。經驗數據顯示，每一個旅游就業崗位，將關聯產生四到五個相關就業崗位。同時，旅游開發可以促進農村第一、二、三產業深度融合，優化農村產業結構調整，轉變貧困地區傳統生產方式，推動傳統農業轉向現代農業，提高貧困人口收入水平，為貧困地區的經濟發展注入強大活力。

2. 改善貧困人口生活環境。貧困地區旅游項目的開發和規劃布局，促使交通狀況、教育設施、通信設施、醫療衛生設施等基礎設施進一步完善，提高了當地生活環境質量，為貧困人口脫貧致富奠定基礎。同時，旅游業作為服務業，可以改變參與者的職業性質，使得原有傳統生產生活方式大有改觀。在實現環境保護與貧困人口收入相關聯之后，貧困人口的經濟活動就由被動行為變成主動行為，增強了貧困人口的環境保護意識，為貧困人口提供了更好的生活環境。

3. 更新貧困人口思想觀念。貧困地區發展旅游業為當地貧困人口提供了與外界交流的機會，增進了貧困地區與發達地區物資、人才和文化等方面的交流，逐漸增加了信息資源的廣度和深度，促進了貧困人口思想觀念、行為方式和精神面貌改觀，提升貧困地區人口的素質和能力，同時也可增強貧困人口的市場經濟意識和開放意識，將貧困地區原本封閉的低水平循環變為開放的高水平循環，提高貧困地區文明程度，促進貧困地區經濟社會發展。

二、 旅游扶貧的機制框架

1. 旅游扶貧機制框架的內在機制。旅游扶貧是一個開放、動態的系統，各組成部分之間相互影響、相互聯系。旅游扶貧開發支撐因素、相關利益參與主體、精準識別、有效幫扶以及動態管理共同構成旅游扶貧的有機系統，這一系統的運行是動態、開放和反饋的過程。

旅游扶貧機制是建立在貧困人口、貧困地區以及當地旅游業基礎上的良性互動循環機制。基于旅游資源、旅游資金、人力資源等外部因素，相關參與主體根據旅游扶貧的目標要求，對發展方向、所采取策略和方針以及實施步驟做出決策。根據環境條件變化適時做出調整，提高旅游扶貧開發效率，并確保貧困人口能夠從旅游開發中持續獲得合理利益，促使旅游與扶貧之間形成良性互動和相互促進的循環機制。

2. 旅游扶貧機制框架的參與主體。旅游扶貧的實施過程是多元主體共同參與協作的過程。理順相關利益參與者之間的關系，明確相關主體的參與程度、內容和承擔的責任是順利推進旅游扶貧的必要保證。

第一，政府在旅游扶貧中發揮著主導作用，主要職責在于制定旅游開發政策，引導規范旅游扶貧參與主體的行為，加強旅游市場與扶貧過程監管，進行旅游扶貧績效考核等等，是旅游扶貧幫扶最重要的主體。

第二，旅游企業是貧困地區旅游資源的開發主體，負責旅游開發的運營管理，為貧困地區提供了資金、技術和先進管理經驗，提供旅游產品和服務，實現資源價值轉化，提高旅游資源配置效率。

第三，貧困人口是旅游扶貧幫扶最終作用對象。貧困人口參與旅游扶貧的能力、程度、方式以及獲益水平直接決定著旅游扶貧的成敗。需要通過各種形式開展教育培訓，使貧困人口積極參與旅游開發，并讓貧困人口從旅游開發中受益。

第四，旅游者作為旅游市場需求者，通過購買和消費旅游產品服務的形式參與旅游扶貧，因此，旅游產品開發的方向取決于旅游者的需求，進而貧困地區旅游發展狀況取決于旅游者對旅游產品和服務的滿意程度。

3. 旅游扶貧機制框架的支撐因素。支撐旅游扶貧機制順利運行的因素主要包括旅游資源、區位條件、基礎設施、旅游資金以及人力資源。這些因素是精準扶貧、脫貧攻堅中貧困地區旅游扶貧開發發揮反貧困作用的基礎和前提。

一是旅游資源。旅游資源是吸引旅游者前來觀光旅行的根本因素，貧困地區只有具備豐富特色的旅游資源，才可能有較大的旅游市場，才能通過旅游開發促進貧困人口脫貧致富。

二是區位條件。貧困地區進行旅游扶貧開發需要較大的旅游市場，而發達經濟區域正是旅游開發所依托的市場資源。此外，旅游者出行決策行為受到收入水平和閑暇時間的嚴格約束，因此，便捷地依托或在地理空間上靠近發達經濟區域是旅游扶貧開發的重要保障。

三是基礎設施。旅游扶貧開發所需基礎設施主要包括交通路網、水、電、氣、環衛、通信等公共設施以及商業、公寓、娛樂等服務配套設施。良好的基礎設施可以保證旅游者的可達性、便捷性和舒適度，提高旅游者滿意度。

四是旅游資金。旅游扶貧資金不足與旅游開發資金需求量大之間的矛盾嚴重制約著旅游開發反貧困作用的發揮。充足的旅游資金投入可以提高貧困地區旅游開發的層次和水平，促進貧困地區旅游開發實現轉型，進而提升旅游扶貧的效果。

五是人力資源。發展旅游業需要完整的旅游人才體系支撐，即包括旅游規劃、市場營銷、景區運營以及管理等方面人才。專業化旅游人才可以有效挖掘特色旅游資源，提高旅游產品的市場競爭力，從而促進貧困地區旅游業的發展。

4. 旅游扶貧機制的運行過程。旅游扶貧機制運行過程主要包括精準識別、有效幫扶和動態管理。

第一，旅游扶貧的精準識別是實現旅游精準扶貧效果的基礎。精準扶貧、脫貧攻堅中旅游扶貧精準識別主要包括對象、條件和項目的識別。首先，旅游扶貧對象識別。精確地從貧困人口中識別出那些愿意并且有能力參與旅游發展的貧困人口。其次，旅游扶貧條件識別。在開展旅游扶貧之前應進行嚴格的考察，確認資源優勢能否轉化為貧困人口的經濟效益，并論證其可行性。最后，旅游扶貧項目識別。根據不同發展條件，因地制宜選擇旅游扶貧項目，避免同質化競爭，提高旅游產品的市場競爭力。

第二，旅游扶貧有效幫扶主要涉及旅游精準扶貧過程中的幫扶主體、幫扶內容以及幫扶措施等問題。旅游扶貧有效幫扶在精準識別旅游扶貧條件、對象以及項目的基礎上，針對貧困人口參與旅游開發存在的障礙和旅游扶貧開發的制約因素，確定適宜科學的幫扶方式，實施合理有效的幫扶措施，提高貧困人口旅游扶貧的自我發展能力，保證貧困人口能夠有效參與旅游開發，以實現脫貧減貧目標。

第三，動態管理與考核是旅游扶貧的保障。旅游扶貧管理對象包括精準扶貧目標人群、旅游發展項目、旅游扶貧資金使用以及旅游扶貧效果等。同時，應該明確旅游扶貧動態管理與考核的目的、主體和機制等。對貧困戶信息進行高效管理，對貧困戶基本情況作詳細了解，識別認定精準扶貧的目標人群，建檔立卡，確保幫扶到真正需要幫扶的貧困戶。對旅游扶貧資金的管理，確保旅游扶貧全過程在陽光下運行，治理旅游扶貧資金“跑冒滴漏”、應付未付等問題。對精準扶貧主體進行精準考核，建立獎懲機制，做到賞罰分明。對精準扶貧效果進行考核，建立有進有出考核機制，優化扶貧資源配置，加快減貧脫貧步伐。此外，還應考核貧困人口滿意度以及游客滿意度、環境保護程度和文化保護程度等。

三、 旅游扶貧的路徑選擇

1. 注重旅游開發與生態環境保護協調。良好生態環境是發展旅游業的重要支撐。在保護環境的前提下進行特色資源的有序開發和利用，實現貧困地區旅游業的可持續發展。

第一，科學制訂旅游規劃，進行合理有序開發。貧困地區發展旅游業應堅持開發與保護相結合原則，應進行合理布局、規劃設計，對旅游線路、空間布局、景點設計、社會服務等應做到因地制宜、突出特性，有效防止不合理的旅游資源開發與建設活動對生態環境造成負面影響。

第二，加大環保宣傳教育力度，增強生態環境保護意識。首先，應對貧困地區旅游開發者和管理者進行思想引導，增強開發主體的社會責任感和環保意識。其次，對旅游者加以規范和引導，降低旅游行為給環境帶來的危害。再次，增強貧困人口的環境保護意識，明確貧困人口保護環境的職責和義務。

第三，完善環境保護機制，規范旅游參與者行為。一方面政府部門要完善旅游開發的相關法律、法規和條例，對旅游開發中造成生態環境破壞的違法違規行為進行嚴格處罰，將旅游開發的外部負效應降到最低。另一方面建立健全科學合理的生態補償機制，實現生態環境資源的可持續利用。

2. 充分挖掘和提升本土文化內涵價值。文化內涵是貧困地區旅游發展的基礎因素之一，是貧困地區旅游發展吸引旅游者的關鍵點。因此，需要充分發揮本土文化在旅游扶貧開發中的重要作用。

一是要充分認識文化在旅游開發中的重要作用。加強對文化旅游資源的保護既需要政府部門完善相關法律法規，運用強制手段約束和規范旅游參與者行為，也需要當地貧困人口參與，培養其保護文化的責任感和使命感，使貧困人口成為本土文化的主動傳承者和保護者。

二是要協調好文化旅游資源開發利用和保護之間的關系。在歷史人文景觀旅游資源的開發中應努力保持民族民俗文化固有特色，以多種形式保護并傳承民族民俗傳統文化，避免本地固有民族民俗文化遭到破壞，充分挖掘貧困地區旅游的文化內涵。

三是要整合鄉村文化資源，打造特色品牌優勢。充分整合利用貧困地區濃郁的鄉村文化、獨特的民風民俗、鮮明的鄉村風貌、特色的鄉村產品和精彩的鄉村故事，塑造品牌，增強競爭優勢，實現旅游精準扶貧的可持續發展。

3. 加強旅游基礎設施和服務設施建設。基礎設施和服務設施是為社會生產和居民生活所提供公共服務的設施和設備，是旅游扶貧開發的重要條件。加強貧困地區旅游基礎設施和服務設施建設，可以有效提升貧困地區綜合服務水平和旅游服務能力。

第一，加強旅游基礎設施建設，增強綜合服務水平。政府及相關部門應加大對貧困地區農村基礎設施建設的投入，為旅游扶貧創造良好的投資條件，提供政策支持和保障措施，加強和完善旅游基礎設施建設，提高旅游目的地的可達性、便捷性和旅游者的舒適度。

第二，加強旅游服務設施建設，提升旅游服務能力。進一步完善景觀、餐飲、住宿、購物、安全、娛樂服務以及商業服務設施等硬件服務設施，提升旅游服務能力，為旅游者提供高質量的服務。

第三，完善旅游公共信息服務體系。貧困地區發展旅游業應加快旅游公共信息服務平臺建設，使得貧困地區旅游信息通過這一平臺廣泛傳播，為旅游者獲取相關旅游信息提供便利，促進貧困地區旅游發展設施進一步完善。

4. 拓寬旅游扶貧開發融資渠道。資金來源保障是旅游精準扶貧工作順利開展的關鍵。旅游精準扶貧單純依靠政府財政支持難以滿足需求，需要多方合作、廣泛參與、合力推進，吸引國內外社會資本參與到旅游扶貧中來，以提升旅游扶貧能力。

一方面，政府部門出臺系列優惠政策和措施，通過政策性金融機構對發展前景較好的貧困地區旅游開發企業直接給予支持。同時，吸引本地優勢企業投資旅游扶貧項目，建立以本地優勢企業投資為主體地位的企業投融資渠道。

另一方面，加快投融資體制改革，提高旅游投資的市場化程度。積極引導私募股權基金、創業投資基金，投資旅游扶貧開發項目，支持旅游企業利用債券和債務融資工具，開發旅游資產證券化產品。

5. 培育和引進旅游專業化人才。高質量旅游從業人員是高質量旅游產品生產和高品質旅游發展的必要條件。旅游扶貧開發在很大程度上取決于旅游人才隊伍的質量。因此，需要培育和引進旅游專業化人才。

一是要建立和完善高效旅游扶貧開發人才培養和培訓機制，提高貧困人口旅游從業能力和綜合素質。對旅游開發全過程涉及各個環節進行針對性培訓，加強對外交流合作，積極倡導各旅游企業加強對本企業員工業務培訓，建立健全內部培訓體系和機制，不斷優化現有人才體系。

二是要大力引進高素質的經營管理和技術人才。建立和完善引進、激勵、管理和使用旅游人才的機制，不斷優化旅游人才發展環境，搭建多層次校企合作平臺，加大地方院校對旅游人才的培養力度，使旅游人才在數量、素質和結構等方面滿足旅游發展的需要。

三是要充分利用外部科研資源，提高貧困地區旅游發展質量。充分利用貧困地區本地與周邊科研資源，聘請相關專家對貧困地區旅游建設管理、項目開發進行統籌規劃設計，確保貧困地區旅游開發方向精準，不斷提升貧困地區旅游品質。

6. 完善旅游扶貧的運行機制。只有構建科學合理、系統全面、實用有效的旅游扶貧機制，才能充分發揮各利益主體在扶貧中的積極協調作用，使旅游扶貧成果惠及每一貧困家庭。

一是要發揮政府主導作用，促使旅游扶貧統籌發展。明確各政府部門相應責任和角色定位，制定旅游精準扶貧發展規劃和相關政策，確定旅游扶貧定位、方式和范圍，提高工作的針對性和準確性，確保扶貧工作的精準實施。

二是要創新整合協調機制，提高旅游扶貧效率。圍繞政府部門主導作用、旅游企業的開發活動、旅游者的旅行活動、貧困人口的參與活動，整合協調相關部門的政策措施、各參與主體以及各類扶貧資源，促使相關參與主體在扶貧開發過程中相互合作，提高旅游扶貧開發效率。

三是要完善貧困人口參與機制，增強貧困人口參與能力。根據貧困人口的參與意愿、參與能力以及旅游開發狀況，其他相關參與主體應對貧困人口進行科學有效的聯動幫扶，增加貧困人口旅游扶貧參與機會，確保貧困人口能夠參與旅游扶貧開發。

四是要健全動態監測監督評價機制，確保旅游扶貧成效。建立科學合理的動態監督評價機制以及嚴格責任追究機制，對整個旅游扶貧開發全過程進行監測，并根據監督評價結果，對微觀主體的運行進行宏觀調控，保證各環節按照預定目標發展。

五是要構建完善科學的利益分配機制，確保各主體的基本利益訴求能夠得到滿足。根據旅游扶貧開發的目標要求，基于貧困人口的個體情況，給予貧困人口更多的機會和利益分配政策傾斜，確保貧困人口的利益訴求能夠得到持續不斷的滿足。

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基金項目：國家社科基金重大項目“習近平總書記扶貧開發戰略思想的理論創新和實踐創新研究”（項目號：2016MSJ054）。

作者簡介：公丕明（1987-），男，漢族，山東省蒙陰縣人，中央黨校研究生院經濟學博士生，研究方向為經濟增長；公丕宏（1982-），男，漢族，山東省蒙陰縣人，中央黨校研究生院經濟學博士生，研究方向為中國特色社會主義政治經濟學。

收稿日期：2018-01-06。