梁平區土地儲備現狀、問題及對策研究

邱雪茹

摘要：建立土地儲備制度是土地制度改革的一個創新，本文在分析梁平區土地儲備的現狀、面臨的形勢和存在的問題的基礎上，提出了梁平土地儲備制度發展的思路及具體建議。

關鍵詞：土地儲備；現狀；問題；對策；研究

中圖分類號：F301.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）006-0-01

一、梁平土地儲備現狀

縣城雙桂湖和福德片區已開展征地拆遷8200畝，其中雙桂湖片區3100畝、福德片區5100畝；辦理土地儲備證2797畝；開展融資9.14億元，其中到位資金6.14億元，預計2017年11月底前重慶銀行可到位資金3億元。截止9月末，縣土地整治儲備中心資產總額已達22.893億元，負債6.093億元，凈資產16.80億元，資產負債率26.6%。

二、面臨的形勢和存在的問題

（一）城鄉建設用地規模將受到嚴格控制

《節約集約利用土地規定》（第61號令）《關于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發【2014】119號），文件要求：實行城鄉建設用地總量控制制度，強化縣市城鄉建設用地規模剛性約束，遏制土地過度開發和建設用地低效利用。土地利用嚴格遵循嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的總要求，建設用地總量將會得到嚴格控制。10月18 日市國土房管局召開節約集約利用土地視頻會議決定，對供地率達不到60%的區縣將暫停建設用地審批。

（二）銀行將停止土地儲備貸款

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）規定：對地方政府債務建立“借、用、還”相統一的管理機制。政府舉債只能是省、自治區、直轄市政府舉借，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。意見明確表示剝離融資平臺的政府融資功能，融資平臺不能新增政府債務。2015年1月1日起，停止土地儲備貸款，土地儲備項目融資一律通過發行地方政府土地儲備專項債券方式籌措，鼓勵社會資本參與土地儲備。

（三）房地產新政催生房地產市場趨暖

2014年9月中國人民銀行和銀監會聯合印發了《關于進一步做好住房金融服務工作的通知》，對個人住房貸款由“認房不認貸”轉變為“認貸不認房”，國家鼓勵金融機構多種渠道籌集信貸資金，支持房地產開發企業在銀行間債券市場發行債務融資工具，支持開展房地產投資信托基金（REITs）試點。11月21日，央行突然宣布，金融機構人民幣貸款和存款基準利率雙雙下調，其中一年期貸款基準利率下調0.4個百分點至5.6%；一年期存款基準利率下調0.25個百分點至2.75%。其他各檔次貸款和存款基準利率相應調整，并對基準利率期限檔次作適當簡并，5年期存貸款利率均不再單列。在房地產新政的影響下，房地產市場將走出疲軟陰影。

（四）整治成本居高不下，利息負擔壓力增大

以雙桂湖片區為例，建設用地占比60.2%。經測算，總投資24.64億元、平均96萬元/畝（含預計地票30萬元），全口徑利息9.6萬元/畝·年左右；尚不包含公園、綠地建設費用。按照現行的融資成本10%左右，每10億元貸款到第五年，僅利息一項就需支付5億元左右。開發后的建設用地每年應分攤利息約10萬元/畝。

三、工作對策

（一）允許依法取得土地整治收入

允許地產集團取得經營收益，除成本返還外、應允許按土地征收成本的8%、城市房屋征收成本的8%、土地整治成本的4%提取土地儲備管理費，依法取得土地整治收入，按規定提取“土地整治儲備發展專項資金”，以緩解土地融資中的項目資本金壓力和利息負擔壓力。讓新機構成為經營實體，實現“借、用、還”一體化，防止其成為單純的支付工具。

（二）做好土地儲備專項債券發行準備工作

自2015年1月1日起，土地儲備項目融資一律通過發行地方政府土地儲備專項債券方式籌措，銀行將停止土地儲備貸款，土地儲備資金來源主渠道為土地儲備專項債券。積極做好貸款余額的核實工作，按規定處理存量貸款，做好專項債券發行的相關準備工作。

（三）探索采取ppp模式開展土地整治

按照《重慶市人民政府關于印發重慶市PPP投融資模式改革實施方案的通知》（渝府發〔2014〕38號）和市政府有關文件精神，為了適應政府債務管理方式新變化，允許土地儲備采取ppp模式開展，鼓勵社會資本參與土地儲備。因此，土地一級整治主體應具有相應的財務能力、投融資能力，可以是國企、民企、公私合營的聯合體，或者是儲備機構的全資子公司或與金融機構、基金公司等其他社會投資人成立的項目公司。整治方式宜采取土地“整治-移交”方式實施。基本思路是：一是以招投標方式確定中標人。招標人為土地一級整治項目的土地儲備機構，負責整治項目實施方案和招標文件的編制，科學測算征地拆遷資金需求和計劃，督促中標人按合同履約。中標人是征收拆遷安置補償費（稅）墊資主體和整治工程實施主體，取得土地一級整治權利后，在土地儲備機構未將土地一級整治PPP項目土地抵押融資的前提下，中標人可將土地一級整治PPP項目土地作為抵押物向金融機構融資。二是合理確定年化收益率。建立政府、土地儲備機構以及市場主體共同參與整治的機制，按各主體權益依法享有各自收益。土地一級整治項目年化收益率上限（包含財務利息和營業稅、契稅等稅務成本）根據金融形勢、社會資金成本水平逐年確定，具體由土地儲備機構商國土房管部門、發改委、財政局、城鄉建委、審計局、人民銀行、銀監局、金融辦等部門提出意見，報政府審定。項目年化收益率應滿足投資人的合理回報。土地一級整治項目招標時，招標文件應以縣政府確定的年化收益率為上限，投標人中標后，以中標的年化收益率確定回報。三是建立風險共擔機制。中標人依法承擔項目實施的金融風險、市場風險及違約責任；土地儲備機構按項目的實際進度明確資金需求量和計劃、防止出現財務成本不可控風險；政府應科學研判土地市場和房地產市場走向，有序推進征收拆遷補償安置和土地供應，實現土地收支平衡。土地儲備機構要根據項目規模、地塊區位、征地（收）拆遷難易程度等因素合理確定整治時間、各個階段需要投入的資金量、土地出讓時序、資金回款，達到環環相扣、高效運轉，根據項目進展情況和資金狀況適時融資，既要避免因資金供應不足影響項目推進，也要避免因資金閑置加大成本。