國有企業基建工程審計中常見問題及對策

夏鵬 徐宏

近年來，隨著國有企業全面推進深化改革，產業升級、經濟結構調整步伐明顯加快，隨之而來的是對基礎建設投資力度不斷加大，工程建設項目明顯增多。基建工程一般建設周期比較長，在建設過程中需要使用大量的人力、物力和財力，而且具有較強的專業性、復雜性，因此給了施工單位可乘之機，工程項目投資浪費、工程質量低劣以及權錢交易的腐敗行為也伴隨而來。為了規范建設資金的管理、促進資金的合理使用、遏制建設領域的浪費現象甚至腐敗問題，多數單位都開始重視基建工程審計，以提高工程建設效益，防范廉潔風險。本文作者結合自己在國有企業的審計工作實踐，針對基本建設工程審計中常見的問題及原因，提出自己的見解和對策。

一、基建工程審計的內涵

基建審計是基本建設經濟監督活動的一種重要形式。它是審計機關或社會、內部審計組織依據國家有關方法、政策和有關法規運用現代審計技術方法對建設單位投資過程，包括決策、設計、招投標、施工、竣工結決算進行審計監督，做出客觀正的評價并出具審計報告，以維護投資主體、建設單位、施工等單位的合法權益，促進加強管理和廉政建設，提高投資效益的經濟監督活動。基建工程審計往往采取全程跟蹤審計的方法對建設項目的前期準備、施工建設、竣工驗收過程進行全方位的審計，通過對工程項目事前、事中、事后的監督和控制，實現糾錯和預防的效果，規范工程建設投資有效控制和防范投資項目的風險，保證投資的效益，發揮實現投資項目的預期目標的作用。然而在實際的基建工程審計中往往會出現一些問題，本文就基建工程審計中常見的問題及原因進行了分析，提出了自己的見解和解決對策。

二、基建工程審計中常見的問題

（一）招投標階段

主要表現為：一是對投標單位資質預審計把關不嚴，對施工單位資質能力、工作業績、企業信譽等情況的考察不充分，將不符合條件的施工企業入圍，其中不乏有意為之，使內部人、關系人中標。二是設置特殊條件，將絕大多數施工單位排除在外，最終采取競價方式或定點采購方式確定施工單位，規避公開招標或邀請招標。三是未建立專家庫，施工單位考察、入圍單位確定、開標評標、合同簽訂等關鍵環節，隨機選取或有意取非專業人員組成專業工作組開展相關工作，從而影響中標結果。四是采取“低進高出”的方式中標，即通過超低報價贏得中標，然后想通過辦理大量簽證，簽訂補充協議等方式，提高合同最終決算價格。五是工程建設項目審批手續不完整，以項目緊急由先開工后補手續。五是招標文件內容不完整，招標文件條款不明確，甚至有的條款表述前后矛盾或存在傾向性條款、特殊條款，導致簽訂合同和結算時出現扯皮，甚至發生不應有的索賠。

（二）合同簽訂階段

主要表現為：一是不少工程經招標確定了中標價后卻在合同中約定工程完工后按實結算，中標價對工程沒有起到任何約束控制作用，招標僅僅起到確定施工單位的作用。二是不按照工程實際簽訂合同。每個工程都有自己的特點，但目前很多建設單位與施工單位簽訂合同大多采用國家有關部門推薦的合同示范文本，其中的部分條款不能滿足單位工程合同管理的需要，機械地照搬照抄，致使所簽訂的合同在執行中很容易出現偏差。還有的合同在約定施工材料時僅規定了品牌，但沒有詳列規格型號，導致后期驗收、結算出現爭議。

（三）工程實施階段

主要表現為：一是施工中隨意變更工程建設內容，辦理大量簽證，變更簽證內容虛假水分過大。一些單位對變更簽證管理松散，沒有嚴格的審批流程，缺之有效的監督機制，往往由建設單位項目經理或部門負責人簽發即可生效，導致少數建設單位工程管理人員與施工單位、監理單位、設計單位串通，通過簽證搞權錢交易，虛列項目、多簽工程量、高簽工程單價的現象屢見不鮮。二是簽證不能及時辦理，時效性不強。有時施工單位或建設單位項目經理意識有意無意地拖延簽證時間，等到工程結算時補辦簽證或發生糾紛時再辦簽證，屆時建設單位和審計機構根本無法對簽證內容的真實性和合理性進行準確的核實驗證，失去了簽證的實效性，為施工單位虛報、高報簽證提供了可乘之機。三是簽證內容重復。有的同工程部位發生多次變更簽證，甚至出現辦理完簽證還沒有施工就又發生了新的變更簽證，有的工程報價中已經涵蓋的內容，又被施工單位進行簽證，還有因人員變動大或各個專業之間的交叉作業，同一內容出現不同人員多次簽證，重復辦理簽證，提高結算價格。四是隱蔽工程偷工減料。由于隱蔽工程在工程竣工后不易觀測，在實際工作中經常會出現施工企業偷工減料，從而達到提高造價的目的。

（四）竣工結算階段

主要表現為：一是建設單位和施工單位不按國家建設工程定額的規定編制和辦理結算采取一口價、大包干、最高限價等辦法辦理結算，致使工程造價不真實，工程質量無法保證。二是高套定額、錯套或利用定額不完善提高造價。有的工程項目為跨年度工程，施工單位在結算時以定額高的年度為全部工程計價依據，有的工程不按本地區、本行業定額，而高套其他定額；有的工程不執行定額規定的計算原則。如施工挖的是三類土卻套四類土，施工時實際是車運土卻套人工運土，實際礦渣墊層卻套碎石墊層；還有市場的不斷變化，新型材料不斷產生，以其輕便、美觀、耐用等優點而代替老型材料，而定額一時跟不上，造成無定額依據可遵循，施工企業趁機高額計算提高造價。如屋面PVC塑料管、抗滲混凝土墻、塑鋼門窗等。三是虛設和虛增費用。工程技術人員、工地代表、建設單位工程部門以及工程監理部門對工程過程管理不嚴格，特別是對隱蔽工程驗收記錄不完整，致使結算時無法準確計算工程量，重復計算、多計費用等手段高估工程造價。如沒有使用大型機械和特殊機械卻計提有關費用，不需要搶時間進度的工程而計提夜間施工增加費用等。

三、問題原因分析

（1）部分建設單位工程項目管理薄弱，難以做到全程監管。由于多數工程建設項目具有一定的專業性，有的工程期限很長，不少建設單位并沒有配備足夠專業的工程管理人員，或者工程規模較小時并沒有聘請專業監理單對工程施工過程進行有效監督，還有的建設單位工程管理人員配置較少，當遇到工程任務多，就很難做到全程監管，對一些重大工程簽證變更、隱蔽工程驗收等關鍵關節，也未通知審計部門人員參與，為施工單位舞弊、偷工減料、提高工程價格有機可乘。

（2）工程管理人員素質層次不齊，甚至徇私舞弊。因建設單位基建管理人員素質層次不齊，有的不了解基本建設的專業常識，在基建項目監管過程中不能發揮應有的監督作用容易被施工單位蒙騙過關。還有的工程管理人員的職業道德、品行差，或是責任心不強對工程質量、事關工程造價的各種簽證似管非管，或是從中撈取好處，因私利授人以柄不能堅持原則，對施工單位的舞弊行為睜一眼閉一眼。

（3）內部審計力量薄弱，審計監督作用發揮不夠。內部審計人員配備不足，審計力量薄弱，參與跟蹤審計的人員不足、知知識結構不完善，對于工程建設中出現的諸多問題不能及時、準確的了解和把握，未能真正滲入建設全過程，實現全程跟蹤審計，導致很多基建工程審計變為事后審計。同時基建工程審計并沒有統一的標準的方法，不同審計人員對同一問題有不同的認識，這就使得有的審計評價與實際脫節，一定程度上也讓施工單位不法行為有了可乘之機。

四、強化國有企業基建工程審計的幾點對策

（1）建立科學規范有效的內部工程審計管理制度。結合建設單位的實際情況，建立科學、規范、有效的內部工程建設項目審計管理制度，對工程跟蹤審計、結算審計、專項審計等作出明確規定，使工程審計做到有章可循、有據可依。制度建設中，要盡量明確基建工程審計范圍和內容，明確審計監督程序和要求，如隱蔽工程，變更簽證要求等，不給施工單位和項目管理人員形成舞弊的空間。內部審計只有嚴格按照審計規范開展工作才能保證審計工作的客觀公正，才能降低審計風險，提高審計質量，使審計公正健康有序地開展。同時要對工程建設管理制度執行情況進行監督檢查，從發現的問題中反思工程審計存在不足和改進方向。

（2）加強工程建設跟蹤審計監督。工程審計的最終目的是為了保證項目資金的有效利用，保證工程質量，維護投資主體和建設單位權益。而要想實現對工程項目的有效審計監督，重在工程前期和施工過程監督，即在施工單位入圍單位確定、招投標環節就需要加強介入，拒絕將資質能力低，信譽差或將“關系人”引入，為項目建設埋下隱患。作為國有企業內部審計部門，要加大前期審計監督介入力度，根據單位內部審計力量以及本單位的實際，對一些重大建設項目進行全過程跟蹤審計，重點關注施工單位考察、招標評標人員的構成是否合理，有無相應的能力水平，是否從專家庫中隨機抽取，是否由一個部門或一個人完成；招標文件是否明確具體，有無前后矛盾或傾向性條款，有無經過有關部門和單位領導的審核；評標過程是否符合規定程序，評標人員在開標過程中有無發表傾向性意見。在項目施工過程中，要重點關注變更簽證，防止施工單位搞虛假簽證，提高決算金額。根據筆者的工作經驗，建設單位可制定工程簽證管理辦法，明確工程變更簽證審批流程，必要時內部審計部門應參與簽證審核，可有效防止施工單位任意辦理變更簽證。在工程驗收階段，應重點關注隱蔽工程驗收環節，施工單位應留有相關的圖片或視頻資料，必要時審計人員應參與驗收，最大限度地防止工程舞弊行為。在工程結算階段，要重點關注合同類型，關注簽證部分，核實所套定額是否正確，嚴把材料差價關，查對工程量數據，堅決防止虛報、多報、重報工程量和提高單價的行為。

（3）更新審計方法確保審計質量。總體而言，當前國有企業中的審計人員配置相對薄弱，審計人員少、專業知識不強是普遍存在的共性問題，如何使審計工作在單位建設中發揮更大的作用，審計部門應適應形勢需要不斷更新審計手段和方法努力提高審計工作質量和水平。一方面要結合基建工程的特點創新思路與手段，打破傳統的手抄筆錄的落后審計方式，引入審計信息系統以及專業的審計軟件，提高審計工作效率。另一方面，要推進內外結合的審計模式，即工程規模小、涉及專業簡單的工程項目由建設單位內部審計部門實施審計，大型工程可引入外部專業審計機構開展審計，內外有效結合，取長補短，從而提高工程審計效率和質量。再一方面要突出工程審計咨詢服務職能。國有企業內部審計機構，有別于政府機關審計部門，除了監督、評價職能外，內部審計部門應加強發揮咨詢服務職能，加強對項目管理部門進行指導。內部審計部門要定期對工程審計進行總結，對審計中發現的問題進行分類匯總，深入分析原因，積極提出解決對策，通過審計建議書、管理建議等多種形式，向工程管理部門提出改進意見，督促工程管理部門及時糾正不足，防范工程風險，規范工程管理，同時也有利于提高內部審計工作地位，創造更好的審計工作環境。

（4）提升內部工程審計人員素質能力。工程審計是一個專業技術要求很強的職業，同時也是不斷面對新法規、新知知識、新技能的行業。因此，提高工程審計人員的專業素質和能力，是做好基建工程審計的基礎和前提。一方面要加強基建工程審計知識學習，特別是工程造價知識學習，及時了解各地方和有個部門發布的建材價格信息和定額標準。另一方面要加強總結思考，加強同行之間的溝通交流，及時掌握基建工程建設和工程審計中存在的新問題、新情況，不斷地改進審計方式方法，提升工程審計質量和效率。再一方面，建設單位內部審計部門應當由單位主要領導直接領導，加大對內部審計部門支持，可獨立制定審計人員薪酬、考核、晉升制度，積極為審計人員創造條件，以提高審計的獨立性、客觀性和公正性。