淺析清末地方外債（1900—1912）

摘 要：在清朝后期，財政的崩潰使“舉國外債”成為一種風尚。不止中央向外國借款，地方同樣如此。文章以《清朝續文獻通考》為中心，主要探討清末地方外債的原因、債務類型和影響。

關鍵詞：清末；地方外債；原因；債務類型；影響

對于外債的起源，劉秉麟先生在《近代中國外債史稿》中提到：“（1）一八四二年，中英江寧條約中規定償補鴉片原價六百萬……作為商欠，由中國官為之償還；（2）一八五六年中英亞洛號事件發生，福州地方官；（3）一八六0年對英國之賠款；（4）一八六一年清軍軍餉……（5）一八六二年福建巡撫先后向英法各國商人兩次借款；（6）一八六五年向英國借……（7）一八六七年左宗棠向上海商人借……（8）一八七四年沈葆楨向外商借款；”等八種說法，其中第二、第四第五、第七、第八種說法皆是以地方借款為外債起源。那么，根據《清朝續文獻通考》的記載，地方外債的起源來自于“六年（一八六七年），論左宗棠……于上海洋商借銀一百二十萬兩由關稅各項撥還等……。”

1 地方外債空前發展的原因

1906年（光緒三十二年）九月，清政府統一厘定官制，以戶部綜天下財賦，正名為度支部，原設的財政處并入。綜理全國財政和管理各省田賦、關稅、榷課、漕倉、公債、貨幣、銀行、會計事務。1908年（光緒三十四年），為行“預備立憲”，發布清理財政章程，派財政監察官駐各省，清理各省財政。“自后幸無大事，國力漸次……加鹽稅煙酒稅以及米糖等稅，名目繁苛，無所不至。而財用依然不足……”由此可以看出，清朝此時即使增加了許多的苛捐雜稅，收支也不平衡，財政赤字非常嚴重。那么，在這樣的背景下，地方外債流行起來。究其原因，主要有以下兩點。

第一，中央財政赤字嚴重，清政府將需要償還的洋款和支付的賠款分攤到地方，由各省按期匯聚償還，導致地方財政日益困難，只能借外債以還外債。自1840年鴉片戰爭失敗后，中國開始走上了賠款的道路。而當時的清政府在財政方面，平時國庫的收入只能維持本國國內的行政運轉，遇到戰爭賠款等，就只能各處籌借商款，但是由于地方腐敗吏治，籌措商款的辦法根本行不通，《民國財政史》中提到：“但因政治上之腐敗與貪官污吏之故，弊端百出，因而終止。”對內籌款行不通，那么就只能向外借款了。

第二，施行新政，地方開支日益增加，而中央財款不足以支撐。朝廷頒行“預備立憲”，籌備訓練新軍。訓練新軍，就必須增加軍費開銷，然中央并沒有錢拿出來以備軍餉，地方籌備新軍官員就只能向外借錢了。“直隸總督袁世凱欲開內債之端，創為新法，募四百八十萬，許債權者以種種權利，必欲集事而終不能成，不得已由正金銀行借三百萬以實其言，后鄂皖諸省亦有仿行成效……為收支不相償而擔荷此巨額外債見象之險”。

2 舉借外債類型

2.1 實業借款。清末的政府已經到了油盡燈枯的時候了，財政上更是如此，向外借款已經成為了政府和地方支撐財政的唯一方法，那么，每次借款都必須要有具體的名目。這個時候，以“振興實業”為理由的“實業借款”成為“流行”。政府以此為借口得到了美、法、英等國的大力借債。“度支部議奏：又度支部奏與北京花旗銀行會議，借款總數不逾美金五千萬元，年息五厘……擬定美英德法四國銀行借款合同二十一款，為畫一幣制及興辦擴充東三省實業事務之用，總數一千萬金鎊，利息五厘，折扣九五，還本以四十五年為期……”。而地方也巧立名目，各種實業借款層出不窮，下面我用一個簡單的表格[1]說明：

2.2 發展軍事及彌補虧空。當清政府沒有錢的時候，地方軍餉自然沒辦法發下來，而在這個封建王朝后期，地方勢力大力發展，他們養士兵的軍餉就是來自對外借款。再加上戰爭賠款需要地方承擔，地方財政壓力增加，而舉借外債來維持財政運轉就成為了這一時期的一大特點，同樣，用一個部分的表格來表現：

2.3 鐵路借款。清朝后期大力修筑鐵路，但是，清政府修筑鐵路不是中央統一修筑，而是將路段劃分到地方，由地方行政機構組織修筑，這就導致了地方鐵路借款的普遍出現，下面是個地方鐵路借款的一覽表：

地方借款類型層出不窮，如以“輕息”借款還“重息”借款，“又度支部奏議：江督（江南省及湖北省）請以輕息議借重息還清略稱，……惟有先將重息短期之洋款設法全還，并籌余款……”；還有地方官員為發展地方軍隊實力，壯大自身力量，購買先進軍備、槍械等，更有甚者為發展經濟，借款聘請洋師。因此，清朝末年的地方外債類型繁多，數不勝數。

3 地方外債的影響

對于地方外債的影響，因為地方在舉借外債的時候，都是以地方某種稅收或者其他作為抵押，這樣就損害了地方財政主權。我們先來看一下賈士毅先生在《民國財政史》（下冊）中所編的地方外債一覽表：

從上表我們可以看出，各省舉借外債大多是以厘金稅收作為抵押，這就大大損害了稅收自主權。而且，以稅收作為抵押，使本就不寬松的財政越來越緊張，當地方財政與中央財政越來越緊張時，“巧立名目”的苛捐雜稅就越來越多。而且，從外債名稱中我們還可以看到其中有因為還款而借款的名稱，也就是說，以債還債，利息滾利息，清政府陷入了一個永遠也還不清的局面。而各債權國正是通過這些債務，慢慢的將勢力滲透到清朝各地方，加深了中國半殖民地半封建社會的危機。

清末地方外債蓬勃發展，使國家財政陷入了一片混亂。然而，這種局面是當時的清王朝無可避免的。度支部奏請管理混亂局面：“奏清理財政以統一財權為先務……，一、外債流弊，言之疚心，若準各部各省自為商辦，是放任仍舊，益茲其患。請嗣后各部各省必不得已募借外債，需由臣部出名訂借，各部各省領用，不得徑向外國訂借……”，然而，這個奏折卻沒有起到任何作用，因為當時的清政府財政已面臨崩潰，皇權也日益衰落，相反，地方軍閥勢力崛起，中央對地方控制日弱，直到再也無法管控地方。這就是財政混亂引起的政治混亂，乃至于政權的消亡。

參考文獻

[1]劉秉麟.近代中國外債史稿[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，1962年.

[2]清朝續文獻通考，卷六十九，考八二六二

[3]同上，卷二十八，考八二四九

[4]楊蔭溥著.民國財政史[M].北京：中國財政經濟出版社， 1985.08.

[5]清朝續文獻通考，卷六十八，考八二五一

[6]同上，卷七十二，考八二九一

[7]中華人民共和國財政部，中國人民銀行總行.清代外債史資料[G]（1853-191上、中、下）.北京： 中國金融出版社，1988.

作者簡介

譚雪（1993-），女，重慶潼南人，西華師范大學在讀研究生，中國史（近現代史）研究方向。