我國財政社會保障支出地區差異分析

宛亞琴

摘 要：1994年分稅制改革以來，中國的社會保障制度建設逐步建立并完善，但財政社會保障支出地區差異化，造成了社會保障未能發揮其應有的調節地區間收入分配不平等的再分配功能，地區之間公共服務的差異明顯。本文將通過對2008-2016年的財政社會保障支出的分析，了解地區差異現狀，提出完善財政社會保障轉移支付制度，以促進財政社會保障支出地區差異的縮小。

關鍵詞：財政社會保障支出 地區差異 轉移支付制度

一、引言

自1994年分稅制改革以來，我國社會保障制度逐步建設和不斷發展，取得了顯著的成就。但是，就如同經濟發展差異化，各地區的社會保障水平也存在差距。財政投入是社會保障的主要資金來源，因此，我國社會保障的地區差異主要反映在地區社會保障支出的差異上。財政社會保障支出，從廣義上來講是指各級政府公共支出中用于社會保障制度的支出，包括財政公共支出中的社會保障與就業支出、醫療衛生支出、財政對社會保障制度的補助支出、中央財政對全國社會保障基金的劃撥等。狹義上來講，是指我國政府財政預算科目中的社會保障支出，即社會保障與就業支出，包括社會保險基金補助支出、行政事業單位離退休支出、就業補助支出、城市居民最低生活保障支出、農村最低生活保障支出、自然災害生活救助支出等子項目。本文將從狹義的財政社會保障支出出發，以2008-2016年數據為依據，分析財政社會保障支出地區差異的現狀和變化趨勢，并提出縮小差距的政策建議。

二、財政社會保障支出現狀分析

（一）選取的指標

本文在分析財政社會保障支出的地區差異時主要選取了財政社會保障支出總量指標、財政社會保障支出水平指標、財政社會保障支出的財政負擔指標以及人均財政社會保障指標。其中：財政社會保障支出總量指標主要是指財政社會保障支出的總額；財政社會保障支出財政負擔指標主要分析各個地區社會保障支出財政負擔輕重的差異，以各地區財政社會保障支出占其一般預算支出的比重來衡量；財政社會保障支出水平指標主要是以財政社會保障支出占GDP的比重來衡量。一般比重越高，說明該地區的社會保障財政支出水平高；人均財政社會保障支出指標即各個地區財政社會保障支出總量的人均值，剔除了人口因素影響，更能體現各個地區的財政社會保障支出差距。

（二）總量分析

從下表可見，總量上來看，2016年各地區的財政社會保障支出差異比較大，其中財政社會保障支出平均值為667.77億元，支出最多的是四川，為1320.17億元；支出最少的是寧夏，只有164.24億元。兩者相差1155.93億元，8.04倍。從標準差和變異系數來看，數值均比較大，可見各地區之間的波動比較大，地區差異較為明顯。就財政社會保障支出的財政負擔而言，各地區之間的差異不是很顯著。2016年財政社會保障支出占一般預算支出的比重平均值為13.32%，其中最大值是遼寧省，為25.02%；最小值為福建省，僅占8.16%。兩者相差16.86%，即3.07倍。從標準偏差和變異系數來看，各地區之間的波動較小。從財政社會保障支出水平來看，財政社會保障支出平均水平為3.98%，其中最大的是西藏，占其GDP的18.11%，最小的是江蘇省，僅占其GDP的1.16%，兩者相差了15.60倍。但就其標準差來看波動不大，可變異系數卻不小，說明財政社會保障支出水平地區差異明顯。從人均社會保障支出看，各地區人均財政社會保障支出為1936元/人，其中最大值為西藏，最小值為福建省，兩者相差了5397元/人，6.99倍。從標準差看，數值較小，波動不大。但是變異系數數值較大，離散程度顯著。綜上所述，2016年我國財政社會保障支出地區差異還比較大，財政對社會保障的支出力度有待加強

（三）趨勢分析

根據2009-2017年的《中國統計年鑒》，對2008-2016年財政社會保障支出的總額、財政社會保障支出水平和人均社會保障支出進行趨勢分析，結果如左下圖所示：

2008-2016年我國各地區財政社會保障支出的最大值、最小值、平均值以及極差呈現明顯的上升趨勢，而極值倍呈現波動下降的趨勢。總體上來看2008-2016年我國各地區財政社會保障支出總額上的絕對差異不斷擴大，相對差異逐漸縮小。從波動和離散程度上看，標準差逐漸在擴大，變異系數在50%左右波動變化。這就說明從財政社會保障支出數額上看，雖然各地區之間差距還較大，但是呈現縮小的趨勢。就絕對指標極差和標準差來衡量，2008-2016年地區之間的人均社會保障支出極差呈現出緩慢增長的趨勢，由2008年的1297元/人緩慢上升至5397元/人。而標準差緩慢上升，變異系數波動變化小，表明2008-2016年我國各地區人均財政社會保障支出差異基本穩定，但是差異沒有明顯的緩解。

而2008-2016年財政社會保障支出財政負擔最大值、最小值、極差和極值倍呈“W”型變化，平均值呈“U”型變化，均在2013-2016年迅速上升。這表明各地區財政社會保障支出財政負擔變化較大，且近幾年差距逐漸擴大。從財政社會保障支出的水平來看，近幾年差距也在擴大。2008-2016年財政社會保障支出占GDP的平均比重和最小比重呈現緩慢上升的趨勢。而其最大值呈現“W”型變化，并在2016年達到近十年最高水平。

綜上所述，各地區的財政社會保障支出、財政社會保障支出水平的差異都呈現出縮小的趨勢，人均社會保障支出的地區差異基本穩定，但是各個指標反映的財政社會保障支出的絕對差異還是較大，應該予以持續的關注。

三、對策分析

據統計，財政社會保障支出中央政府只負擔5%，而剩余的95%由地方政府負擔。一般情況下，地方社會保障支出很大程度取決于地方的經濟發展水平和財政收入，經濟越發達、人均財政收入越高的地區其人均財政社會保障支出也越多。

因此，要實現地區社會保障公共服務均等化，促進地區協調發展，首先要深化財稅體制改革，合理劃分中央政府與地方政府在社會保障制度上的財權和事責。中央和地方按照事權劃分相應承擔支出責任。提高中央政府對社會保障制度的支持力度，適度加強中央事權和支出責任，將部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。其次，要堅持協調發展的理念，促進地區經濟的協調均衡發展，加大中央政府對中西部經濟落后地區的扶持力度，加強區域合作，促進共同發展，增加地方財力。

要建立健全財政社會保障的轉移支付制度。地方政府的社會保障財政支出存在較大的差異，而轉移支付也存在較大的差異，在這里采用一般預算支出減去一般預算收入進行計算，由于地方不能發債，一般是中央代發，所以支出大于收入的部分基本上為上級補助，里面包含了稅返一般性轉移支付和專項轉移支付的總和。完善一般性轉移支付增長機制，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉移支付。加大中央政府的轉移支付力度，尤其要提高對地方社會保障事業的專項轉移支付水平。在經濟發展水平相對來說不高的地區，例如較為偏遠的中西部農村， 中央政府可以增加其所需資金的支持， 減輕地方政府的壓力， 更加穩定地保證其社會保障體系的建設和發展；反之在經濟水平較為發達的農村，中央財政可以適當地減少社保資金的支持， 由地方政府來承擔其所需的資金。這樣就有利于緩解并解決各地區社保體系發展不均衡的問題。

在協調發展和基本公共服務均等化的背景下，財政社會保障的支出地區差異是亟待解決的問題。在全面深化改革的浪潮下，應該深化財稅體制的改革，建立事權和支出責任相適應的制度，完善一般性轉移支付增長機制和規范、整合專項轉移支付項目，促進財政轉移支付制度的發展，實現基本公共服務均等化，實現社會保障制度的可持續發展。

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（作者單位：武漢大學社會保障研究中心）

責任編輯：康偉