我國區域財政農業支出非均衡性與優化

李文軍

(廣西師范大學法學院，廣西桂林 541004)

公共服務均等化是區域協調發展的主要內容，也是促進區域協調發展的基本途徑，財政農業均等化作為其中的重要組成部分，其相關研究已成為學術界關注的焦點問題[1]。中國共產黨第十八次全國代表大會報告指出：“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。”中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議進一步指出：“健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制……推進城鄉基本公共服務均等化。”2017年中央“一號文件”同樣指出：“改革財政支農投入機制。堅持把農業農村作為財政支出的優先保障領域，確保農業農村投入適度增加，著力優化投入結構，創新使用方式，提升支農效能”。

國內學術界關于財政農業支出的研究主要集中在4個方面：(1)財政農業支出的增長效應，認為農業支出對農業經濟增長有溢出直接效應[2-3]；(2)探討財政農業支出的最優規模到底為多少，如丁文恩等認為擴大公共財政覆蓋農村的范圍，建立財政農業投入資金穩定增長機制，是財政農業投入政策的關鍵所在[4-5]；(3)探討財政農業支出的經濟社會效應[6-8]，包括農業支出對農民收入增長的影響以及財政支農支出的減貧效應等主題，財政農業支出無論是對農民收入還是糧食產量均有正的促進作用，同時有利于減少貧困，經濟社會效應明顯；(4)財政農業的差距問題[9]，時樂樂等通過對新疆財政支農投入進行研究發現，南北疆區域差異呈現北高南低的分布格局[9]。

雖然學者對財政農業支出方面的研究比較豐富，但是也存在一定的缺陷或不足。首先，對于區域的劃分，有的學者將我國分為東部、中部、西部三大區域進行研究，或者對某一區域財政農業進行研究，筆者認為，將我國劃分為東、中、西、東北四大區域進行研究，更加合理；其次，在財政農業支出的數據方面，存在數據不夠健全、數據老化的問題，例如黃嘉俐等的研究只利用了2006年的數據[10]，數據明顯老化和不完整，不能反映財政農業支出的全貌，本研究采用的是我國1996—2015年20年的數據，數據更加完整；再次，對于區域財政農業支出是否存在收斂性還未有定論，如果未收斂，差距來自哪里，到底是區域內差距造成的還是區域間差距造成的，還是共同造成的，還須要進一步探討。基于以上問題，本研究運用泰爾指數及其分解公式以及收斂性分析方法，采用1996—2015年數據，分析我國四大區域財政農業支出的演變過程，描述財政農業支出的非均衡分布特征，最后提出優化對策。

1 區域財政農業支出非均衡性分析

1.1 政府間財政農業支出事權安排分析

由表1可知，1996—2015年，我國財政農業支出由 510.07 億元增長到17 380.49億元，20年來增長迅速，約增長了33.07倍，年均增長率達到20.4%，高于同期我國年均財政支出增長率(17.7%)，財政農業支出得到了財力保障。1996—2015年中央政府財政農業支出由58.61億元增長到738.78億元，20年增長了11.61倍，年均增長率為14.3%，中央財政農業支出占財政農業支出比例除2001年較高外，基本上呈現下降趨勢，由1996年的11.5%下降到2015年的 4.3%，總體來看，中央支出比例較低。與中央政府相比，財政農業支出中地方政府占據了大部分，1996—2015年地方政府財政農業支出由451.46億元增長到16 641.71億元，地方政府財政農業支出比例整體呈現上升趨勢， 由1996年的88.5%上升到2015年的95.7%。總體來看，地方政府承擔了財政農業支出的主要責任，財政農業支出呈現出明顯的地方化傾向[11]。

表1 政府財政農業支出事權安排

注：數據來源《中國統計年鑒》(1997—2016年)。表2至表5同。

1.2 區域財政農業支出總量分析

根據國家統計局2011年6月13號的劃分辦法，為科學反映我國不同區域的社會經濟發展狀況，為黨中央、國務院制定區域發展政策提供依據，根據《中共中央、國務院關于促進中部地區崛起的若干意見》《國務院發布關于西部大開發若干政策措施的實施意見》以及中國共產黨第十八次全國代表大會精神，將我國的經濟區域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區。東部地區包括北京、天津、上海、河北、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、海南等省(市)；中部地區包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西等省份；西部地區包括新疆、內蒙古、西藏、青海、甘肅、陜西、寧夏、四川、云南、重慶、貴州、廣西等省(市、自治區)；東北地區包括遼寧、吉林、黑龍江等省份。

由表2可知，從分區域支出總量來看，除2004年西部財政農業支出占四大區域財政農業支出比例最大外，1996—2007年的其他年份四大區域財政農業支出均表現為東部>西部>中部>東北，2008—2015年表現為西部>東部>中部>東北。東部地區財政農業支出由1996年的162.60億元增長到2015年5 690.82億元，年均增長率達到20.6%，高于國家財政農業支出的增長率；中部地區由1996年的 93.63 億元增長到2015年的3 613.94億元，年均增長率為21.2%；西部地區由1996年的145.49億元增長到2015年的5 800.79億元，年均增長率達到21.4%，是四大區域年均增長率最高的區域；東北地區由1996年的49.74億元增長到2015年的 1 536.16億元，年均增長率僅僅為19.8%，在四大區域中年均增長率最低。

從各區域財政農業支出占財政農業總支出的比例來看，東部地區20年來財政農業支出占財政農業總支出的比例平均值為34.98%，總體呈下降趨勢，由1996年的36.02%下降到2015年的34.20%，最高值為2003年的40.66%；中部地區20年來財政農業支出占財政農業總支出的比例平均值為20.82%，由1996年的20.74%下降到2001年的15.95%，比例為20年來最低，2002年后比例不斷上升，到2009年達到最高值，為24.27%，此后不斷下降，到2015年降為21.72%，20年來比例較穩定；西部地區20年的平均值為33.45%，略低于東部地區，整體由1996年的32.23%上升到2004年最高值的37.70%，此后慢慢回落，到2015年降為34.86%，高于東部地區；東北地區20年來財政農業支出占財政農業總支出的比例平均值為10.75%，總體呈下降趨勢，由1996年的 11.02% 下降到2015年的9.23%，最高值出現在2001年，為13.05%，最低值為2014年的9.10%。東部、中部、西部、東北的變動率分別為28.39%、52.16%、25.75%、43.41%，其中中部地區和東北地區變動率較大，雖然國務院實施了中部崛起計劃和振興東北老工業基地戰略，但是這2個區域的支出比例卻整體呈下降趨勢。

1.3 區域人均財政農業支出分析

由表3可知，從人均財政農業支出來看，我國四大區域間的差距比較明顯。1996—2015年東部地區由39.40元增長到1 083.50元，20年增長了26.50倍，在四大區域中增長倍數最小，年均增長率為 19.1%；西部地區由1996年的40.4元增長到1 504.1元，20年增長了36.23倍，是四大區域中增長倍數最多的，年均增長率為21.0%；中部地區由1996年的26.9元增長到990.4元，20年增長了35.82倍，年均增長率為20.9%；東北地區由1996年的47.5元增長到2015年的 1 403.2元，20年增長了28.54倍，年均增長率為19.5%。

財政農業支出均值由1996年的36.8元增長到2015年的1 210.6元，20年增長了31.90倍，年均增長率為20.2%，東部和東北地區均低于此增長率。在四大區域中，東部地區前8年高于平均值，后12年低于平均值，而中部地區20年來均低于平均值，處于弱勢地位；西部地區和東北地區均高于平均值，因此區域間人均財政農業支出差距比較明顯。

1.4 區域財政農業支出力度分析

本研究利用公式財政農業支出力度=各區域財政農業支出/各區域財政總支出×100%來計算各區域財政農業支出力度。該指標能夠反映各區域財政農業支出在財政支出中所占的比例和受到的重視程度，如果支出力度越大，說明區域政府的重視程度越大，反之，越小。本研究選取部分年份進行比較，由表4可知，除2009年外，支出力度表現為西部最高，東部最低，東北和中部居中的態勢。西部地區由1996年的10.34%下降到2002年的 8.09%，達到最低值，此后有一定的升降，到2015年為 13.35%，此時西部地區成為支持力度最高的區域，一方面與西部地區農業人口較多有關，另一方面與中央對西部地區的轉移支付有關；東北地區由1996年的7.43%下降到2006年的 6.78%，此后不斷上升，2015年為13.10%；中部地區由1996年的8.40%下降到2000年的6.25%，達到最低值， 此后有一定的升降，到2015年為11.38%，20年上升了2.98百分點；東部地區1996年支出力度為6.26%，此后不斷下降到2006年的5.06%，達到最低值，此后有一定的升降，到2015年為8.97%，20年來變化不大。總體來看，20年來我國四大區域財政農業支出力度呈現出較大的區域差異。

表2 四大區域財政農業支出

表3 區域人均財政農業支出

2 區域財政農業支出差距的分解

本研究采用泰爾指數(Theil index)來分析農業的區域差異。泰爾指數最早由由荷蘭經濟學家泰爾(Theil)于1967年提出，開始主要用于測算國家之間的收入差距，后來被應用到農業、工程等領域，應用范圍不斷擴大。泰爾指數可以衡量1組經濟指標在不同時間、區域和層次范圍內的差異[12]。泰爾指數具有在子樣本之間分解的特性，利用這一特性，可以將地區整體差異分解成不同地區內部的差異和地區之間的差異。本研究選擇以人口比重為權重，采用泰爾指數來計算1996—2015年年間區域財政農業支出差距構成，其計算公式為

表4 區域財政農業支出力度

(1)

式中：Hi為第i區域財政農業支出占總財政農業支出比例；Pi為第i區域人口數占總人口數的比例；Ti是未加權的組內泰爾指數，其計算公式為

(2)

式中：hi是第i區域的財政農業支出；hij為第i區域中第j省的財政農業支出；pi是第i區域的人口數；pij為第i區域第j省的人口數。

運用泰爾指數可以衡量區域間的財政農業支出差距和區域內財政農業支出差距分別對總差異的貢獻，即：區域間貢獻率=區域間差異/總差異×100%；區域內貢獻率=區域內差異/總差異×100%。通過式(1)、式(2)可以計算出1996—2015年的T總值、區域內T值、區域間T值，以及各自的貢獻率，如表5所示。

從表5可以看出，1996—2015年泰爾指數的變化整體呈先上升后下降的趨勢，由1996年的0.296 7不斷上升到2002年的0.360 1，2003年后不斷下降，到2015年降為0.201 7，20年來區域差距縮小了32%，財政農業支出區域均等化程度不斷提高；財政農業支出區域差距由區域間差距和區域內差距共同造成，但是區域內差距是主要原因，其中1996年的差異貢獻率為 97.6%，到2015年貢獻率也達到96.3%，區域間差距貢獻率比較小。

表5 區域財政農業支出差距分解

由圖1可知，東部地區泰爾指數由1996年的0.010 3下降到2015年的-0.016 4，由正值變為負值，說明東部地區處于弱勢地位；中部地區泰爾指數一直為負數，由1996年的 -0.028 2 上升到2015年的-0.018 9，雖然一直處于弱勢地位，但是均等化程度得到一定提升；西部地區由1996年 0.012 9 上升到2015年的0.032 8，說明其財政農業支出比例大于人口比例，優勢地位進一步加強；東北地區1996年為 0.012 2，此后波動變化，2015年為0.010 0，略低于1996年水平，但變化不大，同樣處于有利地位。

3 區域財政農業支出收斂性分析

眾多學者在研究區域經濟增長收斂性時常用δ收斂與β收斂等2種檢驗方法，其中δ收斂用于考察各區域某經濟變量偏離整體平均值的差異及其不平衡的動態過程；β收斂主要考察各區域經濟變量收斂的速度及特征。因此，本研究綜合應用這2種方法考察我國區域財政農業支出的收斂情況。

3.1 δ收斂情況

δ收斂的計算公式為

(3)

由表6看出，1996—2003年區域財政農業支出CV值整體呈上升趨勢，由1996年的0.454 4上升到2003年的 0.522 0，2003—2010年CV值整體略有下降，2010年為 0.412 5，此后整體呈上升趨勢，2015年為0.485 0，20年來CV值上升了6.7%，因此財政農業支出沒有表現出δ收斂，這對縮小財政農業支出差距來說是一個不好的信號。

3.2 β收斂分析

δ收斂不能說明財政農業支出水平較低區域的財政農業增長速度是否快于水平高的地區， 因此用β收斂分析來進一步檢驗，而在β收斂檢驗前須對變量進行如下回歸分析：

表6 1996—2015年財政農業支出CV值

(4)

式中：cit與cit-1分別代表各省某一年以及上一年財政農業支出水平，如果cit存在β收斂的話，那么式(4)的回歸結果β值將顯著小于零。由表7可知，β值雖然為負值，但沒有通過顯著性檢驗，表明財政農業支出β收斂不明顯，因此今后的財政農業支出更應該向中西部落后地區傾斜，不斷促進我國農業的均等化。

表7 區域財政農業支出β-收斂檢驗回歸

4 研究結論與優化對策

4.1 研究結論

1996年以來，財政農業支出呈現出明顯的地方化傾向，區域財政農業支出表現出明顯的區域差距，在支出總量上前12年表現為東部>西部>中部>東北，后8年表現為西部>東部>中部>東北的趨勢，東北地區支出比例下降明顯，中部地區支出比例較穩定。從人均財政農業支出來看，西部和東北地區高于均值，東部地區后12年低于平均值，而中部地區均低于平均值，處于不利地位。除2009年外，支出力度表現為西部最高，東部最低，東北和中部居中的態勢，2015年西部地區的支出力度最大，為13.35%，東部地區支出力度最小，為8.97%，區域間支出力度差距明顯。從區域差距的分解來看，泰爾指數整體呈先上升后下降趨勢，且2015年的數據小于1996年，說明區域財政農業支出差距20年來呈縮小趨勢；區域差距主要由區域內差距造成；東部地區泰爾指數由正轉負，處于不利地位；中部地區20年來泰爾指數一直為負值，說明處于劣勢地位；西部地區泰爾指數增大，說明其優勢地位進一步鞏固；東北地區泰爾指數為正值，相對處于優勢地位。從收斂性來看，財政農業支出未表現出δ收斂與β收斂。

4.2 優化對策

4.2.1 強化農業投入的政府責任，不斷提高財政農業支出水平 近年來，國家財政支農規模不斷擴大，2016年達到 18 587.36億元，但目前我國的財政農業支出投入規模仍未達到理想狀態，2016年財政農業支出占農業生產總值的比例為29.1%，而日本、以色列等國高達45%～95%[13]。因此，在我國現有財政農業支出規模下如何調整好支出結構，把有限的財政資金投入到農村公共服務上，并發揮最大效用，顯得尤為必要。因此，必須強化財政農業投入的政府責任，充分發揮政府在農業資源配置過程中的宏觀調控作用，逐步扭轉農業資源配置空間非均衡態勢。

4.2.2 優化事權劃分，不斷提高中央政府財政農業規模 由于農業生產的特殊性，其自身抵御風險的能力比較弱，但它是任何一個國家不可或缺的產業，也是一個社會效益明顯的基礎性產業。因此，在經濟社會發展的過程中，各國中央財政均重視對農業的投入。要合理確立中央政府農業投資的增長速度。根據《中華人民共和國農業法》規定，國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。這是國家對農業財政性資金增長的最低要求，在滿足這一要求的前提下，鑒于農業的特殊性，其中的財政性投資增長速度應高于同期財政支農總投入的增長速度和財政用于國家總投資的增長速度[14]。

4.2.3 優化財政農業轉移支付制度，加大對種糧大省的投入 區域內差距是財政農業支出差距的主要原因，因此，國家財政在轉移支付方面，須著重關注區域中財政能力較弱的省份，彌補各區域中落后地區的財政缺口；另外，須要進一步規范轉移支付制度，根據政府努力程度、農業人口數、耕地數量等指標來確定財政農業轉移支付，加大對東北、中部等種糧大省的投入力度。

4.2.4 通過PPP模式，鼓勵社會資本加大對財政農業的投入 中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議指出：“鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。”根據財政部公布數據，2016年我國公私合作(public-private-partnership，簡稱PPP)落地項目投資額達到2.2萬億元，因此，鼓勵社會資本投資農業領域大有可為。一方面須要正確處理政府與民間部門的關系，只有在平等的法律地位和契約框架下規范政府部門與民間部門的平等合作關系，才能確保民間資本能夠獲得合理的經濟效益，這就須要建立民間資本進入和退出機制、利益平衡機制、風險分擔機制、行業競爭機制、磋商機制和信息披露機制[15]；另一方面，政府須要采用財政、金融等政策對參與農業投入的民間資本予以扶持，不斷發展壯大民間組織，實現政府、民間組織、農民的多贏局面。

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