現代化下的江蘇旅游公共服務多元化供給改革

顏廷利　張越劍

摘要：在現代化條件下，人們的旅游活動呈現出常態化和休閑化等特點，也要求更加廣泛、全面和大規模的旅游公共服務，而傳統模式下的旅游公共服務無法滿足這些要求。筆者結合江蘇的實際，從引入競爭機制、界定市場與政府界限和探索多元化具體形式等方面提出了現代化下江蘇旅游公共服務多元化供給的改革路徑選擇。

關鍵詞：現代化；旅游公共服務；多元化

作為經濟發達省份，江蘇率先在全國提出了基本實現現代化的發展目標，即到2020年全省基本實現現代化，總體達到中等發達國家水平，蘇南等有條件的地區力爭到2015年率先實現現代化。正如江蘇省發布的《江蘇基本實現現代化指標體系（2013年修訂，試行）》中對現代化的指標設定一樣，現代化應該是全方位的現代化，絕不僅僅是經濟發展的現代化，更應該是人民生活和社會發展的現代化。現代化的人民生活就應該如已經進入后工業化時代的歐美及澳大利亞等國家一樣，人們普遍將休閑（包括旅游）作為日常生活的重要組成部分，工作不僅是為了積累財富，也是為親近自然等提供條件，他們非常重視工作之余的休閑活動，追求體驗的質量。進入現代化后，作為人們日常生活重要組成部分的旅游休閑活動，將呈現出與之前旅游休閑活動的巨大不同，當然也會對旅游公共服務提出一些嶄新的要求。

一、現代化對旅游公共服務的新要求

現代化的實現，不僅將提高人們的生活水平，而且也將改變人們的生活方式和生活習慣，生活方式和生活習慣的改變必然也會導致人們對旅游休閑的態度及旅游出行方式的改變。如歐美等發達國家，他們的居民就將旅游休閑作為日常生活的重要組成部分，而且是必不可少的組成部分心現代化條件下，人們將會重新定義工作與旅游休閑的關系，重新認識人的全面自由發展與社會發展的關系，對“以人為本”的社會發展理念有更加深入的認識。結合現代化條件下人們的旅游新常態，將會對旅游公共服務提出以下新要求。

（一）普及化出游要求更大規模的旅游公共服務供給

隨著社會的發展進步，旅游早已不是少數貴族和統治階級的特權了，已成了絕大多數人都可以參與的大眾性活動。相信現代化實現之后，旅游必將成為人人可參與的活動，成為人們日常生活必不可少的組成部分，在全社會得以人人普及。改革開放以來，尤其是進入新世紀的十幾年來，我國的旅游事業取得了巨大的發展成就，僅以我國居民的旅游來看，到2015年我國國內游突破40億人次、出境游也達1.2億人次，雙雙位居世界第一。我們清楚地知道即使如此大的國內游和出境游規模，也仍然遠沒有達到人人參與的程度。可以想見，現代化實現后，旅游將在全社會得以普及，屆時的旅游又將會達到多么龐大的規模，

既然是人人得以普及參與的旅游活動，現代化的旅游總體規模一定遠比現在的規模更大，甚至要比現在的規模高出幾個量級。旅游業原本就是需求決定供給的行業，如此龐大的出游規模，必然會要求旅游業及全社會提供更多的諸如旅游公共交通服務、旅游公共信息服務、旅游救助服務、旅游消費者權益保護服務和旅游志愿服務等旅游公共服務。

（二）休閑化的旅游要求常態化的旅游公共服務

現代化條件下，不僅人人可以參與旅游活動，旅游更成為人們日常生活必不可少的組成部分，而且旅游還將向休閑化方向發展。一方面，得益于社會生產力的發展和技術的進步，現代化社會的人們將從更多的工作領域被解放出來，有更加充裕的時間用于放松休閑：另一方面，社會更加進步了，相應的法律規范也完善了，帶薪休假等制度也得以落實，人們將會更加自由地安排自己越來越多的閑暇時間，不僅是用于旅游觀光，更多地是用于度假、深度體驗等休閑活動。

休閑與現在的觀光等形式的旅游活動最大的區別就在于，旅游是一種暫時性的活動，是旅游者必須要離開自己的常住地才能開展的活動：而休閑則是一種常態化的活動，也不一定非得要離開自己的常住地就可以開展，所以休閑的內涵范圍更加廣泛，更符合現代化人們的生活方式。現代化下人們的旅游活動更多地以休閑化的方式得以實現，勢必要求旅游公共服務的常態化供給，而不能再像為了迎接某些大型旅游節事活動一樣只是一種暫時性的存在了。

（三）個性化的散客出游要求更加廣泛全面的旅游公共服務

與傳統的跟團游相比，散客游這種形式具有靈活、自由、更符合個人需求等特點，所以越來越受旅游者的歡迎。現代化條件下，人們的出游機會更多，而且會更加個性化，必然會有更多的人們選擇散客這種個性化的形式出游。雖然散客游更能滿足旅游者個性化的需要，而且自由靈活，但正是由于其自由靈活的特點，一方面導致了散客會比團隊游客更多地與目的地居民及經營人員直接接觸，產生沖突或者自身權益受到侵害的幾率也會增加：另一方面，因為沒有旅游從業人員的帶領及引導，散客更多地獨立活動，遭遇意外及突發情況的幾率也相應增加，所以要應對現代化條件下更加個性化的散客出游，還必須建立更加廣泛全面的旅游公共服務，如旅游應急救援服務、旅游咨詢服務及旅游消費者權益保障服務等，以備隨時能夠響應散客旅游者的任何相關需求。

二、傳統模式下的旅游公共服務供給與現代化要求的差距

公共服務的概念來源于公共物品，而根據公共物品理論，公共物品的供給應該由政府制度安排：公共服務作為公共物品的一種特殊形式，具有非競爭性和非排他性，一直以來都是由公共部門和準公共部門來提供的：旅游公共服務作為一種介于純公共物品和私人物品之問的準公共物品，本應該不必由政府包攬，而實行市場方式提供，既能減輕政府負擔，又能大幅提高旅游公共服務的供給效率。

因為我國的市場經濟體制建立較晚，之前按照計劃經濟體制的安排，旅游公共服務是由政府獨家壟斷提供的，甚至沒有專門的旅游公共服務，而是將旅游交通、旅游信息等作為政府的政治接待任務存在的。在旅游業剛起步、旅游規模比較小的特殊階段，政府獨家提供旅游公共服務是完全能夠滿足旅游事業接待需求的，而且也是符合當時的時代背景的。但是隨著改革開放的不斷推進和我國旅游業的日益發展，傳統的旅游公共服務供給模式已遠遠不能滿足市場需要了。傳統模式下的旅游公共服務，由于是政府獨家壟斷，缺乏必要的市場競爭，導致供應總體數量偏少、種類不齊全和效率低下，無法滿足市場上日益增加的需求，與現代化對旅游公共服務提出的大規模、常態化和廣泛全面的需求相比，差距更是明顯。

（一）傳統模式下的旅游公共服務供給總量偏少，無法滿足現代化的大規模需求

傳統模式下的旅游公共服務供給由政府獨家提供，且是在旅游發展規模較小的情況下開展的，受當時整個經濟社會發展水平的影響，必然供給總量偏少，僅僅能夠滿足當時那種小規模的旅游發展需要。改革開放以后，經濟社會發展步入快車道，旅游也進入大眾化發展階段，現代化后旅游活動將進一步普及到每一位公民，屆時人人普及化的旅游活動對旅游公共服務將會提出更大規模的需求，而在政府進一步簡政放權的改革趨勢下，政府獨家提供的旅游公共服務將無法滿足市場需求。

（二）傳統模式下非常態化的旅游公共服務供給無法滿足現代化的常態化需求

傳統模式下由政府獨家提供的旅游公共服務具有行政主導的色彩，往往是根據某地的旅游發展需要在特定時間段集中提供，而在平時則沒有相關服務的提供；這種提供方式，符合旅游發展初級階段淡旺季差異明顯的特點。而現代化條件下人們的旅游活動由“觀光時代”進入“休閑時代”，休閑最大的特點就是常態化，淡旺季差異日趨縮小，直至沒有淡旺季之分，仍按傳統模式進行旅游公共服務的供給，必然與現代化下的常態化需求不相符。

（三）傳統模式下的旅游公共服務供給種類不全，無法滿足現代化的個性化需求

在旅游發展的起步階段，少數人的旅游需求簡單一致、幾無差異，由政府獨家集中提供少數幾種旅游公共服務，能很好地發揮政府集中力量辦大事的優勢，是符合時代發展要求的。而在旅游發展到大眾化的當下，及現代化后的普及階段，人們的旅游需求呈現出巨大的差異性，越來越關注旅游者的個性化需求，要求有種類齊全的旅游公共服務供旅游者挑選，而傳統模式下種類不全的旅游公共服務將無法滿足旅游者的個性化需求。

（四）傳統模式下的旅游公共服務供給效率低下

根據市場經濟學理論，只有在競爭的情況下，社會資源才能夠實現優化配置，也才能夠提高生產效率，而傳統模式下的旅游公共服務供給方式確是由政府獨家壟斷，由于缺乏必要的競爭，政府無需考慮投入產出比，也不需要考慮市場需求的變化趨勢和消費者的需求偏好等因素，必然會導致旅游公共服務供給方面存在諸如資源浪費、技術工藝陳舊和效率低下等問題。

三、江蘇旅游公共服務多元化供給改革路徑選擇

根據新公共管理學的觀點，公共部門和私營部門之間不存在本質的區別，而私營部門的管理水平要比公共部門先進、優越得多，可以借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則等來“重塑政府”，從而提高政府部門的工作效率和管理水平。在公共服務方面，應該將公共服務的生產和提供區分開來，把市場競爭機制引入到公共服務領域，通過公私部門的充分競爭，提高公共服務的供給效率及水平。原來政府獨家供給旅游公共服務的體制已無法滿足現在及未來現代化旅游發展的需要，必須根據“小政府、大社會”的要求，將市場競爭引入到旅游公共服務領域，合理劃分政府、社會及私營部門的職責范圍，各司其職、互相協作、共同配合，形成旅游公共服務多元化供給格局。

江蘇率先提出了現代化的發展目標，在政府重塑和公共服務供給機制改革方面也理應走在全國前列。根據現代化對旅游公共服務的具體要求，結合傳統模式下的旅游公共服務供給與現代化需求之間存在著數量偏少、效率低下、種類不全及難以滿足常態化需求等不足，江蘇應率先在旅游公共服務的多元化供給改革方面進行多種路徑的探索與創新，以期為其他省市提供經驗借鑒。

（一）引入競爭機制，吸引社會力量的廣泛參與

實行旅游公共服務的多元化供給改革，就是在能夠實行市場化的領域如旅游公共信息服務方面，引入市場競爭機制，充分發揮競爭機制在微觀運營和資源配置方面的作用，提高旅游公共服務的質量和供給效率：在不能夠進行市場化的領域如旅游消費者權益保護系統方面，則要繼續維護政府的權威。

在能夠進行市場化的領域，廣泛吸引社會力量參與，彌補政府獨家提供而存在的數量偏少、質量有待提高和效率低下等不足。通過市場競爭，形成企業、政府、民間團體等社會機構共同參與、有序競爭的局面。社會力量的廣泛參與，必然導致各市場主體為競得旅游公共服務生產者資格，而不斷提高生產技術水平、降低成本：通過各市場主體積極性和創造性的激發，也直接促進了旅游公共服務質量和效率的提升。廣泛吸引社會力量的參與，除了引入市場競爭機制，還需要政府進一步簡政放權，并加大政策宣傳和引導的力度，制定社會力量進入旅游公共服務生產的政策優惠和制度保障，從根本上保障社會力量的進入，實現旅游公共服務供給的多元化。

（二）合理界定政府和市場的界限，實現優勢互補

作為調節社會發展的兩只手，政府和市場都不是萬能的，都有各自發揮作用的領域，也有其失靈的領域：政府主要在制定政策、規劃全局等宏觀方面作用明顯：而市場機制則在市場主體之間自動配置資源及市場主體的微觀運營等方面具有優勢。

進行旅游公共服務的多元化供給改革，需要政府和市場各自在優勢領域發揮作用，互相協作配合共同促進多元化改革的進程：而不是像以往那樣由政府既管宏觀管理又管微觀運營，最終卻落得“管了不該管的、該管的又沒管好”的尷尬局面，造成了政府和市場在社會事務的管理中存在著錯位、缺位及越位等一系列問題。隨著社會發展和“服務型政府”建設的推進，人們對政府的職責和角色定位也有了越來越清晰的認識，市場經濟中政府不能既當運動員又當裁判員，而應該專職做好“裁判員”工作，為各市場主體進行市場競爭制定好規則制度，讓市場主體這些“運動員”充分競爭：而且近幾屆政府也一直在大力推進政府改革，倡導“小政府、大社會”積極推進“服務型政府”的建設，應該以此為契機加快政府改革的進程。

進行旅游公共服務供給的多元化改革，并不意味著政府責任的減輕，而是政府管理重心的轉移：政府適當放權，從繁瑣的社會事務中解放出來，專門負責對旅游行業的發展進行方向指引、規則制定和質量監管等方面，以保證旅游公共服務的公益性。用新公共管理的話來說，就是政府主要是掌舵而不是劃槳，現在進行旅游公共服務供給的多元化改革，就是要充分發揮政府政策制定、服務監管、組織協調和競爭管理的“掌舵”作用，將一部分政府無力做、也做不好的旅游公共服務的生產交給市場去解決。旅游公共服務供給多元化改革形勢下，企業、個人、組織機構等市場主體有了參與旅游公共服務生產的機會，各市場主體之間通過競爭取得旅游公共服務的生產資格，在旅游公共服務的生產過程中遵循價格機制和等價交換等市場規則，通過競爭的引入，發揮了市場機制在微觀運營及資源配置方面的優勢，彌補了政府失靈。進行旅游公共服務供給的多元化改革，不是搞一刀切，而應該區別對待，像旅游信息提供、旅游交通等基礎性旅游公共服務和市場性旅游公共服務，需要市場機制作用的充分發揮：而涉及到旅游經營的公平和旅游市場秩序的維護等管理性旅游公共服務，如旅游行政公益服務等則是政府發揮作用的領域，這樣才能實現市場“劃槳”和政府“掌舵”的完美結合。

（三）積極探索旅游公共服務多元化供給的具體形式

政府獨家供給旅游公共服務已經無法滿足現代化的需求，社會第三部門有旅游公共服務生產的意愿和能力，但當前我國的第三部門數量較少導致其服務能力有限：企業等私人機構的逐利性決定了他們不會無償提供旅游公共服務。進行旅游公共服務供給的多元化改革，需要結合旅游公共服務的具體實際，探索多種旅游公共服務多元化供給的具體形式：在旅游行政公益服務等完全公益性的領域，應堅持以政府為主，通過增加財政等不斷完善：在旅游信息服務、旅游交通服務等可以成為市場性產品、能形成價格的領域進行市場化改革，通過市場競爭，探索旅游公共服務多元化供給的具體路徑，如公私合作、契約承租、民營化和使用者付費等一系列國外及我國其他行業實踐過的具體做法，可以結合江蘇的實際情況加以借鑒運用。

1.公私合作：激活民營企業、轉換政府角色

公私合作能以最有效的方式，以盡可能少的成本投入為公眾提供高質量的公共服務。通過公私合作，從民間籌集資金以減輕政府部門存在的資金壓力，同時又將政府從繁雜的具體事務中解放出來，成為公共服務的監管者而不再是生產者，實現了決策與執行的分離M：而民間資金等私營機構的逐利性迫使他們必須通過高質量的公共服務來贏得社會公眾的認可，也間接保證了公共服務的質量。

旅游公共服務中，如旅游公共信息服務平臺和旅游公共交通設施等投入大、公益性強的基礎設施項目（如江蘇省智慧旅游平臺等）建設，尤其適用公私合作的形式，如我國高速公路建設中曾采用過的BOT（Build-Opemte-1hnsfer）模式，就完全可以借鑒到旅游公共服務的供給中來。在建設運營過程中，需充分發揮政府的監管作用，以保證旅游公共信息服務平臺和旅游公共交通設施的公益性和公平性。

2.適度民營化：充分發揮第三部門的作用

西方國家將非政府組織或非營利組織稱作“第三部門”，這些部門或組織的活動領域集中在衛生保健、社會服務、文化教育、休閑、宗教和公益等方面。“第三部門”具有非營利性、享有稅收優惠、以提供公共服務為目的、運營資金非來自于顧客和商業化運營等特點，所以發展迅速并對社會發展起了重要作用。民營化是指政府以出讓股份的方式將原有國有企業的所有權轉給私營部門，或是鼓勵和支持私營部門或第三部門進入公共服務領域。

借鑒國外“第三部門”的經驗，鼓勵其參與到旅游公共服務供給的多元化改革中來，如在旅游應急救助服務中就可以引入民間救援機構，但在以往的多次旅游救援中我們卻很少聽到我國民間機構的聲音。目前在我國從事商業救援的主要是外資企業，國內企業極少，也缺乏相應的法律法規支持和與政府的配合機制。像旅游應急救助等公共服務，應鼓勵“第三部門”或民間機構的進入，發揮社會救援機構的作用，一方面降低政府的救援成本，另一方面也形成政府救援與民間救援的相互配合，增強全社會旅游應急救援服務能力，為所有可能遭遇突發事件的游客提供安全保障。

3.使用者付費：避免旅游公共服務的供給浪費

使用者付費是通過付費把價格機制引入到公共服務領域，從而避免免費提供公共服務導致的對資源的不合理配置和浪費現象，使市場機制的作用在公共服務領域得以發揮，政府財政危機也得以緩和。使用者付費主要通過三種形式實現：一是提供公共服務的政府或私營部門向消費者收費：二是政府雇傭或付費給其他政府以提供公共服務：三是政府付費給提供公共服務的非政府部門。使用者付費的關鍵是適量付費，付多少費取決于消費多少公共服務，即多消費多付費、不消費不付費。

使用者付費制度適用于旅游公共服務中的旅游交通、食宿等服務，通過使用者付費補償服務成本，緩解政府壓力，并且也可以通過付費，為旅游目的地的環境優化和資源保護積累所需資金。如南京、揚州等地的旅游集散中心就是通過使用者付費方式建立運營的，當然也有的地方會給予一定的補貼。

4.憑單制：激發旅游公共服務多元化供給的活力

憑單制是將市場機制引入公共服務的另一種制度安排，與使用者付費不同的是，憑單制是對特定消費群體進行補貼，讓享受補貼的消費者持特定優惠券或卡等在市場上自由選擇物品及服務，如江蘇很多地方針對特定群體發行的一卡通或旅游優惠券等都是對特定消費者的補貼。

憑單制通過給消費者自由選擇的權利，巧妙地將競爭機制引入到公共服務中，旅游者持憑單在旅游公共服務供給者中進行選擇，旅游公共服務供給者則拿“憑單”到政府相關部門兌換現金，這樣就在旅游公共服務的供給者之間形成了競爭，從而能夠保證旅游公共服務較高的質量及水平。