職業院校混合所有制辦學現實困境、改革路徑及現代治理研究

周桂瑾 俞 林 顧惠明

黨的十五大提出，社會主義公有制經濟既包括國有經濟和集體經濟，同時也包括混合所有制經濟所涉及的國有和集體經濟部分。黨的十八屆三中全會又進一步拓展延伸了混合所有制經濟的內涵，提出混合所有制是涵蓋國有、集體及非公有資本等在內相互交叉、融合持股的一種新型所有制形式。隨著混合所有制內涵的不斷豐富和發展，該概念被應用到職業教育領域。2014年，國務院發布了《關于加快發展現代職業教育的決定》，其中明確提出要積極探索混合所有制職業院校，鼓勵社會力量以資本、技術、管理、知識等形式參與職業教育辦學，并同時享受相應的權利。其后，教育部出臺的《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》也指出鼓勵社會力量參與高職院校辦學[1]。由此可以發現，混合所有制不僅在經濟領域發展前景光明，在其他領域包括職業教育領域也得到了較好的應用。但職業教育領域混合所有制發展過程中，也出現了體制機制等方面的瓶頸問題，需要進一步厘清職業教育混合所有制辦學的相關問題，以期為國家更深層次推進職業教育混合所有制辦學改革提供相應的理論支撐。

一、職業院校混合所有制辦學面臨的現實困境

混合所有制職業院校作為一種新型的辦學模式[2]，在職業院校各相關利益主體高度不確定的情況下，是一種體制機制改革的創新過程。在此過程中，勢必會遇到各種各樣的困難，對職業教育領域更好地發展混合所有制有較強的制約作用，故需要加以明晰，才能有針對性地采取措施。

（一）職業院校混合所有制多元主體的疑惑與抵觸

對于地方政府而言，職業教育混合所有制辦學改革是一次全新的嘗試，地方政府希望通過進行混合所有制改革調動社會力量的辦學積極性，希望通過改革引導社會力量對職業教育進行實質性投資，這樣不僅可以增加職業教育的辦學資金來源，還能從某種程度上減輕地方政府的財政負擔。但地方政府又會從另一個側面進行思考，如果進行混合所有制改革，社會資本的注入是否會影響職業院校國有資本的性質，是否會導致職業院校國有資本變質，進而削弱或者喪失地方政府對職業院校的掌控，影響公辦職業院校教育的公益屬性和教育屬性；對于混合所有制辦學改革的探索主體，職業院校往往會擔心因外部環境而導致的極度不確定情況，開展混合所有制改革，會喪失地方政府對學校在財政撥款、項目申報、職工福利等方面的支持，擔心自身的管理權削弱，從而對多元主體混合所有制改革存有疑惑和抵觸。而對于民辦職業院校而言，也會擔心由于進行混合所有制改革，原有的資本如果與國有資本混合，而被國有資本稀釋，進而喪失原有的話語權，故也不敢輕舉妄動；對于社會力量而言，投資職業院校進行辦學，勢必會考慮經濟利益，而鑒于職業教育的公益屬性和教育屬性，其收益情況比較微薄，因而也對參與混合所有制改革存有疑惑和抵觸。

（二）職業院校混合所有制辦學所涉法律法規的缺失與沖突

目前，我國在教育尤其在職業教育方面，已經出臺了相關的法律法規，如《教育法》《職業教育法》《民辦教育促進法》等[3]，但這些文件對于職業教育推行混合所有制辦學改革均沒有相應的表述，從而使得無論是行政機構還是職業院校的研究者，在探究混合所有制改革時，都沒有相應的法律依據。此外，有關企業方面的法律法規《公司法》《合同法》也沒有對其參與職業教育混合所有制作相應的表述。由此可見，現有的相關法律法規顯然與推行職業教育混合所有制辦學改革還不相適應，如公辦職業院校吸納社會資本參與辦學后，就會與當前適用于公辦職業院校的相關法律法規不相適應，而對于民辦職業院校而言，會由于社會其他力量參與辦學，使得其因有國有資本的參與，又不符合《民辦教育促進法》的相關要求。由此，無論是公辦職業院校，還是民辦職業院校，都會處于兩難境地。當前，彌補法律方面的缺失、化解法律方面的沖突和矛盾成為當前職業院校混合所有制辦學改革面臨的關鍵。

（三）職業院校混合所有制辦學所涉產權方面的問題

職業院校混合所有制辦學勢必會涉及產權的交易和保護問題[4]。從職業院校角度思考，首先牽涉的就是產權的評估，由于實施混合所有制，就必須在混合之前對多元主體的可以轉化為產權的各方面要素進行評估，在推進混合所有制辦學進程中，由于允許知識、技術、資本、管理等其他要素參與辦學，勢必會使得產權的評估復雜程度進一步加大，更難以明晰產權的歸屬和份額。另外，既然涉及多元主體，就會涉及產權的混合，在混合過程中就會出現產權流通、變更和交易等行為，由于我國目前針對職業教育方面的準入制度、交易規則及競爭秩序規則等尚不健全，使得產權混合過程中出現交易不暢、保護不易等情況，加大了產權融合的困難。從社會力量角度思考，投資者勢必會考慮自身投資要素產權問題，而我國法律法規對于社會力量參與辦學的權益保護、股權分配等都沒有嚴格的界定，使投資者的風險增大。

二、職業院校混合所有制辦學的改革路徑選擇與作用機理特征

（一）職業院校混合所有制辦學的改革路徑選擇

當前，職業院校混合所有制辦學主要以公辦職業院校引入社會力量為主，其混合模式主要有學校層面的大混合和二級學院層面的小混合，這是職業院校不斷提升辦學活力和質量的新驅動。職業院校混合所有制辦學的改革路徑主要可以分為四步走，即“混合方式選擇——法律框架構建——運行模式確定——產權合理流轉”。首先，從職業院校混合所有制辦學的混合方式選擇來看，各職業院校要從學校發展的戰略高度出發，對合作對象及其出資方式、產權結構等進行理性的選擇，在此基礎上優化設計，并最終實施混合所有制辦學。合作對象選擇時一般以行業影響力大、資本雄厚、合作意愿強烈、管理理念先進的企業為主，然后再從學校戰略角度選擇合適的出資方式，一般選擇愿意為職業院校提供資金、設備、技術等的企業。雙方或多方通過友好協商，確定合適的產權組織結構，以確保各方利益的有效達成。其次，從職業院校混合所有制辦學法律框架構建來看，法律框架的構建主要以各方意義的實現為基本前提，遵循國家有關法律法規，通過協議、合同或章程的形式將各方的權利和義務進行明確，以此來確保各方利益。再次，職業院校混合所有制辦學運行模式的確定來看，在這個階段主要應關注混合所有制職業院校治理架構以及治理機制的設計。為了更好地實現各方利益，要建立混合所有制職業院校的商業運行模式和管理機制，建立董事會領導下的校長負責制治理架構，從校長層（總經理）到中層職能部門管理者的選擇都要按董事會運行模式開展。在治理架構確定的基礎上，為了合理滿足各方的利益訴求，有必要構建經濟高效的商業運行模式，并為商業模式的運行構建合理合法的機制，以更好地實現各方權益。最后，從職業院校混合所有制產權交易規程的確定來看，董事會要健全產權交易的合理流動渠道，包括增資、轉讓甚至退股等，以合約的形式予以固化，這樣既能確保職業院校資本的權益，同時又能滿足社會力量資本利益最大化的愿景。

（二）職業院校混合所有制辦學的作用機理特征

1.職業院校混合所有制辦學要體現多元主體

多元主體特征是職業院校混合所有制辦學改革的前提保障，職業院校混合所有制是鼓勵社會力量參與辦學的結果，是各種不同屬性資本并存的一種所有制形式，要充分體現各種資本相互融合、有機發展、共同受益的優勢，通過引入社會資本，將資本、知識、技術、管理等要素通過股權結構分配予以明確，進而形成政府、行業企業、職業院校等共贏的局面，締結利益共同體。政府、行業企業、職業院校要相互包容、相互支持，并能充分意識到彼此的重要性，突破各方自身利益思維，真正實現職業教育混合所有制多元化主體辦學。

2.職業院校混合所有制辦學要確保產權結構明晰

職業院校要推進混合所有制辦學，明晰的產權結構是基礎。職業教育領域，多元主體通過各自的優勢資源參與職業教育辦學，由此需要對多元主體投資要素進行股權分配，構建合理的產權交易、產權變更等體系。根據經濟學領域的相關觀點，產權是所有制改革的核心和本質，在職業教育領域只有構建了歸屬確定、權責清晰、流轉通暢的現代產權制度，才能確保混合所有制職業教育改革的正常運行。職業院校混合所有制辦學最根本的特征是產權結構的混合，因此要構建涵蓋國有資本、集體資本及其他資本在內的產權結構，并輔以合理的制度設計。因此，無論對于政府、職業院校，還是社會力量，想要使混合所有制辦學順利開展，必須要根植于合理的產權結構和制度安排，否則混合所有制職業教育辦學就難以確保質量，甚至可能導致各方之間產生矛盾。

3.職業院校混合所有制辦學要彰顯資本關聯

職業院校要推進混合所有制辦學，多元主體各方要彰顯資本關聯，這是推動職業教育混合所有制辦學的驅動力。混合所有制辦學過程，其實就是對共有資本與社會資本相互之間利益關系重新調整和分配的過程，通過調整使之有序化。多年來，無論是政府還是職業院校，都對校企合作異常關注，但絕大多數校企合作都依賴于學校教師的人脈，缺乏相應的制度性安排，導致整體效果較差。原因主要是行業企業不愿意參與職業教育辦學，不愿意投入相應的資本舉辦職業教育，從而沒有能夠與政府、職業院校形成有效的資本聯動紐帶。資本聯動紐帶是多元主體形成“利益共同體”的最有效形式，只有通過各方資本的融合，各方才會關注資本的收益情況，從而花很多精力用于職業教育辦學，以保證利益。國家倡導職業教育推進混合所有制，就是要引導多元主體構建起以產權、利益為紐帶的關系，使各方的產權相互滲透，形成利益共同體。

三、構建“校企發展命運共同體”促進職業教育混合所有制辦學

（一）“校企發展命運共同體”構建

職業教育實施混合所有制改革，就是想讓職業院校、學生、行業企業和家長能夠從改革中享受紅利，得到實惠，且紅利的獲取應當貫穿于職業教育的全過程。為此，就需要政府、職業院校、行業企業等通過以資本為紐帶，以產權分配、股權結構為指導，構建多元主體的“校企發展命運共同體”[5]，以各利益主體間的深層資本關系為紐帶，以利益獲取為目標，來激發職業教育混合所有制辦學的活力，充分調動多元主體參與職業教育混合所有制辦學的積極性和主動性。在命運共同體構建過程中，董事會要想方設法從總量上擴大改革的紅利，即使分配的比例保持不變，也能讓各利益相關主體都能從中實現收益，真正通過產教深度融合實現聚合效應，確保職業院校混合所有制辦學質量和辦學效率，見圖1。

圖1 職業院校多元主體混合所有制“校企發展命運共同體”示意圖

（二）職業院校混合所有制“校企發展命運共同體”共同治理的實現

職業院校開展混合所有制辦學后，其關鍵在于混合的學校治理問題，盡管我們提出了“校企發展命運共同體”治理思路，但要切實達到預期目標，還需要從以下兩方面開展工作：

1.混合所有制參與主體應共同參與，并進一步明確辦學目標

職業院校混合所有制辦學主體達成協議后，應重點關注混合后的治理問題，并以實現辦學目標為治理的方向。混合所有制辦學應以提升人才培養質量為主要目標，而不是為了各主體的經濟利益最大化，這樣才能確保混合所有制職業院校適應激烈的市場環境，為社會培養合格的技術技能人才。要做到這一點，混合所有制各主體應當堅持以教學為中心，結合市場需求進行專業設置和專業建設，并將其納入學校發展規劃中。在職業院校混合所有制辦學過程中，為了實現校企發展共同體的預期目標，走向校企共同治理，需要參與混合所有制的各利益相關主體能積極參與學校的各項管理活動，且共同參與治理也是混合所有制職業院校達到治理主體多元化的內在驅動，只有各個主體積極參與治理，才能更好地達成辦學目標的要求。

2.混合所有制職業院校應優化治理結構，完善治理機制

職業院校混合所有制辦學想要實現辦學目標，就需要參與混合所有制職業院校運行的各利益相關主體積極參與學校治理，且須構建合理的治理結構框架。課題組在研究過程中，提出運行董事會領導下的校長負責制進行混合所有制辦學治理。首先要求混合所有制職業院校要進一步明確董事會的人員組成結構，包括學校運行的校內校外各利益相關主體，學校內部包括校長、學生、教師等代表，學校外部包括政府、企業、行業及其他股東等代表，這些主體中學校、企業、學生、教師等是核心主體，混合所有制職業院校的運行結果對于他們而言非常重要，關系到他們的切身利益，因此這幾方面主體應當占較大比重。在明確治理結構的基礎上，需要有效處理好董事會與校長間的權力制衡關系，這一點對于混合所有制職業院校的運行至關重要。與企業運行相似，董事會是決策層，校長是決策執行者，同時也是學校的真正操作運行者，因此，要能更好地發揮董事會領導下的校長負責制的作用，校長應當是董事會主要成員之一，董事會在進行決策時，應當充分與校長進行溝通，這樣才能有助于校長在學校實際管理過程中，切實貫徹落實董事會的決策方案，并加以較好地實施。混合所有制職業院校還應當為學校的健康發展構建完善的監控體系，學校可以通過設置教工代表大會、監事會等組織，監督學校的正常運行，確保各利益主體的目標實現。混合所有制職業院校還可以通過股權改革，充分調動股東們的積極性。還應當加強對校長的監督，以防止腐敗現象的發生，要構建相應的預防機制，構建完善的監督體系，確保校長及其他重要股東能合理合法地運用權力，確保學校正常運行。