北京職業教育發展不平衡、不充分的主要表現與對策

侯興蜀 梁 燕

中國共產黨第十九次全國代表大會報告提出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”從全國來看，“體量大而不強、產教合而不深、體系不完善、吸引力較弱仍是當前職業教育面臨的主要問題。人民群眾和經濟社會對優質多層多樣職業教育的需要同職業教育發展不強不優不活之間的矛盾已成為新時代職業教育的主要矛盾。”[1]北京職業教育同樣面臨著這些問題。雖然近年來北京職業教育改革發展取得了明顯的成績，如探索綜合高中試點、開展貫通培養項目、引入胡格教育模式等，但同時，北京市職業教育發展在多個層面還存在著發展不平衡①根據《現代漢語詞典》（第5版），平衡有兩種釋義：一是指對立的各方面在數量或質量上相等或相抵；二是指幾個力同時作為在一個物體上，各個力互相抵消，物體保持相對靜止狀態、勻速直線運動狀態或繞軸勻速轉動狀態。本文中取第一種釋義。不平衡即意味著對立的各方面在數量或質量上不相等或不相抵。、不充分②根據《現代漢語詞典》（第5版），充分有兩種釋義：一是指足夠；二是指盡量。本文中取第一種釋義。不充分即不足夠。的問題，尚未完全適應區域經濟、技術、社會、人口發展的新形勢與新需求。

一、體系發展不充分

（一）主要表現

1.相對于產業高端化發展對高素質技術技能人才的較高需求，職業教育體系發展不充分是北京教育供給側存在的突出問題之一

北京高精尖產業發展對高素質技術技能人才有強烈需求，但供給不足。以電子信息行業為例。2017年對北京市大數據、物聯網和集成電路相關企業的調研結果顯示，電子信息行業對高職高專及以下學歷人員的需求約為40%，對本科及以上學歷人員的需求約為60%。而北京電子信息類高職高專畢業生只能滿足需求量的1/10，本科及以上學歷的人員只能滿足需求的1/3。未來人才缺口每年不會低于10萬人[2]。隨著智能制造、可穿戴設備、半導體和集成電路、新能源汽車等高精尖產業的發展，對高職高專人才的需求也將進一步擴大。

職業教育體系內部的層次結構不平衡。2017-2018學年度，北京市中等職業學校和高等職業（專科）學校分別為117所和25所；中等職業教育和高等職業教育在校生分別為92277人和77609人；中等職業教育和高等職業教育招生分別為24918人和25664人；中等職業學校和高等職業（專科）學校教職工總數分別為12600人和9185人，專任教師數分別為7634人和4823人。由此可見，當前北京職業教育仍以中等職業教育為主體，而高等職業教育相對不足，見表1。高等職業教育又以專科層次為主，缺乏專業學位教育和應用技術型本科教育，應用型大學、應用型專業還沒有形成規模優勢，也沒有和中高職專業規模化對接，同時專本銜接和本碩銜接的渠道也比較窄——專科畢業生升本科的比例約為15%。

表1 2017-2018學年北京市中等職業教育與高等職業教育主要指標對比

2.與對學歷教育的高投入相比，非學歷的職業培訓體系發展不充分，這將影響首都部分民生行業人才供給和城市安全正常運行

教育和培訓兩輪驅動的職業教育和培訓體系發展還不充分。多年來對非學歷的職業培訓體系發展沒有給予足夠關注，職業院校積累的大量專業教師和設施設備資源沒有充分發揮作用。2009-2014年，北京市職業學校年平均非學歷教育——資格證書培訓和崗位證書培訓——畢（結）業生數65306人，僅為學歷教育年平均畢（結）業生數的55.6%，見表2。但是，2015-2017年北京市中等職業教育非學歷教育畢（結）業生年平均50623人，超過了學歷教育畢（結）業生年平均44839人，也超過了前6年非學歷教育畢（結）業生的平均數39402人，見圖1。這可能是北京市職業教育規模調控政策的實施、戶籍學齡人口數量的持續減少與中等職業學校加大社會培訓力度三種因素疊加形成的結果。

表2 2009-2014年北京市職業學校非學歷和學歷教育畢（結）業生數（單位：人）

圖1 2015-2017年北京市中等職業教育畢（結）業生數（單位：人）

北京產業結構轉型升級急需在職人員和轉崗人員提升技術技能，而部分技能人才緊缺的民生行業需要在京進城務工人員通過職業培訓滿足崗位能力要求。以中初級安保人員為例，根據行業標準和行業發展規劃，為實現2020年全面普及初級保安培訓教育和新增初級保安100%崗前教育培訓，北京每年需補充約10萬基層保安員；為實現中級保安員中級教育培訓覆蓋面達到60%，每年需培訓6000人以上。盡管企業和從業人員希望參加繼續教育和職業培訓的意愿強烈，但安保職業培訓體系不健全，優惠政策不突出，職業教育資源有限，導致以民營企業為主體的安保行業投入職業教育的主動性、積極性不強[3]。

（二）成因分析

北京職業教育體系發展不充分主要受限于政教兩界對高等教育價值和類型的傳統認識以及這種觀念影響下的體制機制約束。在高等教育普及化的北京，以就業為導向的職業教育專科以上層次的進一步發展乃至獨立形成體系的必要性和合理性，長期以來受到高等教育界的質疑。加之首都高等教育資源過于豐富，政府也限制高等職業學校舉辦本科層次職業教育。普通本科特別是市屬本科學校因懼怕招生吸引力下降而向應用型本科轉型不力。職業教育利用資源優勢發展職業培訓不足，主要是因為參與培訓的教師難以獲得合理回報而缺乏積極性。雖然近年來教育行政部門有意推動職業院校擴大社會培訓，但財政部門、人事管理部門、紀律檢查部門對此卻有不同意見，不愿改革原有機制，難以出臺有效的配套政策。

（三）對策建議

重點發展高等職業教育。引導一批市屬普通本科高校轉型為應用技術型高校。開展專科與專業學位“3+4”銜接培養試驗、專科與應用技術本科“3+2”銜接培養。適應部分現代產業發展對人才規格的需求，探索高等職業學校舉辦四年制應用技術本科教育。2020年實現高等職業院校完全通過分類考試錄取學生，并逐步將通過專升本考試（測試）進入本科高校學習的學生比例從15%提高到25%。

優化中等職業教育資源配置。引導有條件、同質化的職業學校合并重組。支持中等職業學校并入專業關聯性強的高等職業學校。嚴格控制新設立中等職業學校。引導成人中專轉制為職業培訓機構。

完善職業培訓體系。制定財政補貼或稅收優惠政策，鼓勵職業院校開展保姆、保安、保潔員培訓，開展大中小學生職業體驗教育，面向本科和研究生開展就業與創業指導，舉辦新型職業農民培訓和農村技術人員再培訓，開設社區教育課程服務市民素質提升，選擇部分大型企業開展“成人高等職業教育學分銀行改革試點”。允許將培訓計入教師工作量，提高教師參與培訓的積極性。推進職業教育、網絡教育和繼續教育融合發展，探索基于終身教育理念下的課程體系、學習評價體系和學分管理體系建設。

調整優化專業結構。重點提升服務智能制造、現代交通、都市型現代農業、文化創意等產業的專業建設水平。重點支持養老服務、學前教育、護理、城市安全運行管理、傳統技藝傳承等人才緊缺領域專業建設。在不突破外地招生計劃總量的前提下，有保有壓，調控專業外地招生計劃結構，重點支持服務首都功能實現、現代產業發展和民生需求的專業發展。加快互聯網金融、新能源汽車、物聯網、節能環保等專業布局和建設。根據北京市新增產業的禁止和限制目錄，逐步淘汰或撤并一批不符合首都功能的專業，壓縮一批重復設置或市場供給可替代的傳統專業。以差別化財政撥款機制引導職業教育專業資源市場化配置，探索建立以專業為核心的撥款調控機制，引導高職院校調整優化專業結構，引導城區職業教育資源向外疏解。

二、區域間發展不平衡

（一）主要表現

北京市高等職業學校主要分布在昌平區、海淀區、石景山區、朝陽區、房山區、大興區。普通中專主要分布在昌平、海淀、朝陽、房山、大興、豐臺六個區。技工學校主要分布在豐臺、大興、房山、海淀、朝陽、順義六個區。11個區保留一所公辦職業高中，東城、西城、朝陽、大興、房山五個區還分別保留5、4、3、2、2所公辦職業高中。雖然北京職業院校空間布局總體上匹配首都城市空間結構——主要分布在中北部（昌平、順義、海淀）、中心城區（東城、西城）和南部（大興、豐臺、房山），但仍存在區域間的不平衡現象，比如城市副中心和中心城區職業院校數量相比較而言是“一少一多”，有待于有針對性地調整優化。與此同時，職業院校就近服務六大高端產業功能區、通州高端商務服務區、環球主題公園特色功能區、懷柔文化科技高端產業新區等重點功能區的能力還不足。此外，中心城區職業教育資源向城市副中心、郊區和河北省疏解與支援合作還處在起步和探索階段，協作發展、協同育人和精準幫扶機制需進一步深化。

（二）成因分析

區域發展不平衡問題之所以形成源于產業布局、學校空間地理等基礎因素和學校隸屬關系、投入體制慣性等制度性因素的疊加。因北京土地資源緊張和產教發展規劃不同步、不配套，職業院校難以隨著首都城市格局和產業布局的調整而及時調整到位。受條塊分割管理體制的影響，職業教育資源統籌和優化配置難度較大。

（三）對策建議

引導東城、西城、朝陽、豐臺等城區中等職業學校向城市副中心、高端產業功能區、產業發展新區和特色功能區疏解。支持其他有條件的職業院校通過搬遷、辦分校、聯合辦學等方式向五環外疏解。充分開發利用北京財貿職業學院（涿州校區）、北京經濟管理職業學院（固安校區）等現有五環外職業院校辦學資源，建設若干京津冀職業教育人才培養基地，向其重點投放招生計劃和經費，引導五環內職業院校向外疏解，推進京津冀職業教育合作發展。

三、人才培養質量保障條件不充分

（一）主要表現

1.人才培養模式、課程和教學模式改革不深入

職業院校整體教學改革的深度和廣度還不充分、不均衡。2016年開展的北京市中等職業學校和2017年開展的北京市高等職業學校大規模課堂教學調研活動顯示：不少課堂教學內容還滯后于企業技術，教學手段方法過于傳統，教學效果不佳，教學組織過程沒有體現以學生為中心，反映了人才培養方案這個“菜譜”還不適應兩方面的“口味”需求——企業人才需求標準和學生學習習慣需求。這兩輪調研工作推動了北京市“有趣、有用、有效”的“三有課堂”進入教師教學理念，但“三有課堂”標準還需要研制，職業院校課堂教學改革還需要大力推進。

2.師資隊伍建設還有很大提升空間

現有職業院校教師隊伍的“雙師型”特征還不明顯，還不能很好的支撐教學。同時，不同院校、不同專業教師的執教能力差異顯著，教師進行課程教學改革的動力不足，職業院校教學信息化大賽和技能大賽發揮的激勵作用尚不充分，全面激勵和考核機制還沒有建立起來。系統化培養與培訓職業院校教師的機制和方案還沒有形成。專門培養職業教育師資的院校在北京市還是空白。依托職業院校建設的師資培訓基地的培訓能力還不能完全滿足教師的學習需求。企業參與職業院校師資培訓的動力和機制也不完善。雖然創新團隊、教學名師、專業帶頭人、骨干教師等在師資隊伍建設方面發揮了一定作用，但現有職業院校教師隊伍仍缺少具有深厚行業背景和工匠精神的大師級領軍人才。

（二）成因分析

職業教育課程與教學改革得不到配套制度支持，成果難以固化，工作難以擴展。受人事制度（工人/干部身份）、經濟待遇、培養制度等限制，合格的新教師難以大量進入職業院校。職業教育質量保障影響因素較多，工作難度較大，持續時間較長，成績難以迅速體現，影響政府的投入熱情。

（三）對策建議

教師隊伍建設仍然需要加大力度。建立政府購買職業教育師資制度，引導本科院校與企業按北京職業教育新教師標準聯合培養合格師資。高標準建設一所職業教育師資培訓學校，形成職業院校教師定期培訓機制。設立北京市政府卓越教師津貼，吸引企業高水平人員任教職業院校。落實《北京市人民政府關于進一步加強職業培訓工作的意見》，加大職業院校高水平教師引進力度。

四、結語

職業教育的改革與發展是一個關系到民生的重大戰略問題，其實質上是政府領導經濟發展、促進社會公平、保持社會穩定和城市安全運行的一項政治使命。從經濟角度看，職業教育是提升經濟發展水平和產業素質的關鍵。從北京人力資源市場看，普通高校畢業生就業難和高技能人才短缺并存的矛盾凸顯了高等教育中職業教育成分的薄弱。從人的發展角度看，北京中等職業學校的學生大部分來自農村、經濟困難家庭或其他問題家庭。職業教育是面向人人的教育，是促進教育均衡的重要手段。保證首都的孩子特別是落榜生都有學上，讓他們都能成為社會的有用人才，這正是政府的責任，也是國際通行做法[4]。

未來北京職業教育要走“（體量）小而精（致、彩）”的特色發展之路。這意味著，要在基礎教育均衡化和高等教育普及化的北京教育結構圖中合理定位，要在服務北京“四個中心”戰略定位和京津冀協同發展上發揮獨特作用，要在全國“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”的探索中勇于走在前列，要形成體系化、融合化、精益化、特色化、國際化發展新局面，要盡可能消除發展不平衡、不充分的各種表現，要努力實現職業教育供給與學習者需求、產業發展要求的高度契合。