城市社區微治理的實踐困境及其破解

李婷婷

〔摘要〕 微治理的出現是居民自主探索創新社區服務和自我管理的成果，并在社區治理中取得了良好成效。但作為一種新興的治理形式，微治理主體的身份合法性有待明確，管理體制與工作機制有待完善；可持續性有待加強，對微治理的復制和推廣存在機械和過度現象。破解微治理實踐困境，需要完善社區居務監督委員會的管理體制和工作機制，更好地發揮其作用；轉變社區治理運行機制，促進政府管理與群眾自治的有效銜接和良性互動；擺正政府角色，在倡導和推廣微治理實踐的同時更加注重保護微治理的多樣性。

〔關鍵詞〕 微治理，社區治理，政府管理，居務監督委員會，居民自治

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）03-0088-09

城市社區建設是社會建設的重要內容，也是探索和推進社會管理創新的重要陣地。20世紀90年代初，我國明確提出社區建設及其理念和任務。政府期望通過自上而下推動城市社區建設來激活過往單位體制下蟄伏已久的社會自治力量。經過數年的嘗試與實踐，特別是2000年社區建設的正式展開和推進，社區制開始全面替代20世紀50年代以來的街居體制。從制度設計初衷來看，社區制的實施旨在突出以居委會為中心的社區自治組織的自我管理和服務，弱化甚至解決街居制下居委會的行政化問題。然而無論是設立社區工作站承接政府職能，還是在街道辦事處和居委會之間加設社區，多年來諸種制度創新后的基層實踐面對的尷尬情形卻是“我自巋然不動”的社區行政化和居民自治乏力。在此背景下，黨的十八屆五中全會提出加強和創新社會治理體制、推進社會治理精細化、構建全民共建共享的社會治理格局的目標導向，微治理隨之逐漸成為各地積極探索社會治理精細化的實現路徑。

一、城市社區微治理的創新實踐

某種意義上，微治理的出現是基層居民應對社區管理中的現實困境“不得已而為之”的結果，是居民自主探索創新社區服務和自我管理的試水，這種自我管理的良好效果得到了政府的重視和確認，并將其作為成功樣板逐漸推廣開來。

（一）微治理的實踐伊始及擴散。雖然本文著意于探討微治理在城市社區的探索，但這種治理樣式實際在農村社區和城市社區均有嘗試。從源頭上看，微治理在農村社區的實踐早于城市社區。追溯起來，早在1987年，廣東連州保安鎮熊屋村就已經開始嘗試在村民代表的基礎上組織成立村民理事會，與村干部共同管理村中公共事務 〔1 〕。此后，安徽、江西、廣西、山東、云南等省也陸續探索和推開了村民理事會的治理模式。特別是2013年8月，安徽省十二屆人大常委會第四次會議通過了修改后的《安徽省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》，在全國范圍內首次將村民理事會寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》實施辦法。該辦法第二十五條規定，“村民小組的村民可以自愿成立村民理事會，其成員由村民推選產生”，“村民理事會配合、協助村民委員會開展工作，村民委員會支持、指導村民理事會組織村民開展精神文明建設、興辦公益事業” 〔2 〕。城市社區的微治理則可追溯至武漢市江漢區滿春街小夾社區1998年起對“門棟自治”的探索和2003年起對“院落自治”的嘗試 〔3 〕。此后，成都、重慶、江西、河南、北京等地也試點實施了院落自治、樓棟自治等形式的社區微治理。2014年，廈門市海滄區的社區“微治理”項目獲評民政部“2013年度中國社區治理十大創新成果”。此后，“微治理”開始被媒體所關注。雖然從實踐來看，微治理業已經歷數十年的發展，但它在國內仍未普及，亦尚未引起學界足夠的重視，不過是近兩年才將其概念化（也有學人稱其為“微自治”或“微協商”）。

微治理，從表意上說是微觀治理的簡稱，指的是將社區劃分為更小單元來組織居民參與和自治、對慣常由村居委員會實施的社區治理進行垂直延伸和下沉，把治理實踐融入居民日常生活。微治理的出現是為了彌補村居作為初級治理單元所存在的不足。行政村和社區在處理具體的日常事務時，一方面受制于政府行政管理的干預，承擔了過多被指派而來的繁雜的行政性事務；另一方面，相對于幾個人的村委會或十幾個人的社區居委會，管理人數眾多、構成復雜、地域上也還是有相當大規模的村莊和社區仍是力有不逮。但基層社區中的日常事務又都與居民的利益直接相關，如果不能妥善處理，由此所造成的沖突將直接影響人們生活的和諧穩定。因此，基于個體現實的生活需求，居民開始嘗試通過自主協商、自我管理來更妥善和快速地解決基層的村居矛盾，微治理由此誕生。

（二）城市社區中微治理范式的基本特征。由于契合了社會管理創新與協商民主建設的時代關鍵詞，微治理在不斷成長和拓展其實踐形式和地域范圍，在一些地方甚至已漸成規模。雖具體式樣各有差異，但總的來說，微治理具有以下幾個基本特征：

1. 治理單元梯次式縱向下延。居民生活的更小單元——小區、樓道、門棟等成為微治理的基本依托單位，這是微治理最為突出的特征。微治理的出現主要是為了解決大型、超大型社區在醫療、教育、養老以及基本生活配套設施整體不足，政府便民服務點不夠，公共服務項目傳統而單一等導致的局部區域內的居民辦事不便、群眾政務服務、社會服務、生活服務等多元化服務需求得不到滿足的問題。

除了武漢市首先創制院落/居民小組和門棟為兩級微治理單元，各地也依據實際需求，在現有的社區結構之下，構建了一些更小的治理單元。例如，南京的微社區，主要是服務于一個或數個自然居住區居民的生活，不僅可以辦理或者代辦一些政務服務事項，可以提供超市、娛樂、教育、醫療等生活服務，還可以更為便利地發動居民參與社區治理。東莞則基于已有的網格化管理體系，將樓盤小區納入進來，建設成為一種重要的基本單元，構建了市-鎮（街道、園區）-村（社區）-網格（樓盤小區等）四級治理網絡。樓盤小區成為社會管理服務的末梢，將基層群眾自治的實踐落實到樓盤小區這一共同體內，對群眾自我管理、自我服務、自我教育和自我監督進行引導。上海市楊浦區在現有的“市-區（縣）-街道（鄉鎮）-居（村）委會”四級管理網絡中又向下延伸了“樓組”（樓道）這一治理單位。特別值得注意的是，這些新創制的末梢治理單元是由居民而不是居委會人員來擔任其成員的，僅從這一點來看，相較于“半科層化”和“懸浮”的居委會，微治理的基本單元更具有民間性和草根性。

2.治理主體橫向擴展并呈現多元化。社區治理的傳統主體是街道、社區、居委會、社區工作站和社區工作者，而微治理的實踐大大拓展了社區治理的主體范圍，居民道德評議會、社區同駐共建理事會、社企同駐共建理事會、社區企業社會責任聯合會等新興群眾組織 〔4 〕以及包括志愿者組織在內的社會公益組織、以各類興趣俱樂部為代表的社區社會組織、駐區企業、個體商戶等共同參與到社區建設和治理中來，相較于過去的治理模式，微治理主體的群眾性更為鮮明。

當然，這并不意味著傳統治理主體在微治理場域的淡出，微治理的蓬勃實踐離不開街道、社區“兩委”等傳統主體在其中發揮的作用。例如成都市成華區試點“小區（院落）+社團”小單元自治模式，構建起“1+1+X”的基層微治理體系，各街道在103個社區、1152個院落構建“居委會-社區專委會-院落社會組織”的自治體系，同時引導工會、共青團、婦聯等群團建立“同心多圓”樞紐化群團組織體系。上海市楊浦區五角場街道試點“兩委三會四議” （“兩委”即社區黨委和社區居民委員會，“三會”即社區黨建工作會、街道黨員代表會、社區代表會）聯動共治機制，這套機制的核心是發揮社區兩委特別是社區黨委在動員多元主體參與社區共治、統籌落實社區發展的重大決策和社區建設規劃中的積極引導作用。

3. 治理權力由社區賦予又經制度確權。治理權力的賦予機制對社區權力結構和資源供給方式有顯著影響。從抽象的理論層面看，社區建設和社區自治首先是源于制度安排對社區居民作為權力主體角色的授權，但從具體的操作層面看，不同于行政化施行的網格化管理等社會治理措施，微治理是由居民創制的，是居民在日常生活中為解決自身利益需求在慣例求助公安部門和居委會的幫助屢次無果的情況下，“不得已而為之”實施自我組織和管理，他們的自我管理是以更小的地理空間——居民生活的小區、樓道、門棟為單位的，因為在這種空間層次上的居民，日常生活中同質化的利益需求更明顯，人們參與和自決的水平才更高 〔3 〕。因此，從這個角度看，微治理單元的決策權和資源分配權是由社區而不是由政府賦予的。

雖然微治理是在居民中間自發運作和誕生的，但因為它的出現和成功運作，使街道和居委會認識到“居民自管”這種形式能夠在顯著減輕居委會的工作負擔和降低社區治理成本的同時提高社區治理績效，因而積極對其進行總結和推廣，指導其他尚未實施自我管理的門棟和樓道等成立自管會和具有實質意義的居民小組（相對于以前由居委會統一劃定、形式化的居民小組而言）。在這一過程中，項目制、社區公益組織孵化、政府購買公共服務、公益創投等正式的制度性資源開始流入并持續注入，為微治理的持續運行提供了支持和保證。因此，微治理是一個社區賦權又經制度確權的過程。

4. 治理形式以項目制為依托。微治理嘗試以“項目制”形式為依托，找準社區治理的切入點，提高社區治理的針對性、確保公共服務的提供效果。以泰州為例，社區微治理項目申報的主體是轄區內的所有城市社區，項目內容主要是城市社區特別是老舊小區實行整治，旨在通過項目運作來推動解決社區停車難、路況差、設施少、秩序亂等問題，營造良好的安居環境。社區微治理項目申報一般遵循以下程序：（1）社區居委會通過召開城鄉社區民情理事會、社區網格民情懇談會等形式，收集群眾反映最迫切、最強烈的實際問題，自下而上梳理出社區整治內容。（2）在綜合各方建議和需求的基礎上，社區黨支部委員會和社區居委會集體研究，提出項目建設初步方案，提交居民代表會議討論并票決，經半數以上居民代表同意后形成正式方案。（3）社區黨支部委員會將正式項目方案報送所在街道（鄉鎮）黨（工）委批準，同時填報《泰州市城市社區“微治理”項目申請表》，《申請表》經街道（鄉鎮）黨（工）委蓋章后上報至各區民政局。（4）由各區委組織部，各區財政局、民政局聯合對《申請表》和項目方案進行嚴格把關，擇優上報至市民政局，并提交《泰州市城市社區“微治理”項目報告書》。（5）市委組織部、市財政局、市民政局組成專家組，從各市（區）的申報項目中確定一批城市社區“微治理”重點項目，并聘請第三方社會組織全程跟蹤督查重點項目開展情況。此外，申報重點項目的社區要將項目方案和經費預算等在社區居務公開欄內進行公示（時間不得少于7天），公示完成后要嚴格按照項目方案組織實施。（6）年末在社區兩委述職述廉時，要報告重點項目完成情況；項目完成后，相關經費使用明細賬目須經居務監督委員會審核通過后及時在公開欄內進行公示，接受居民的監督和評議；市里也將組織重點項目的公開評比活動，并結合第三方社會組織日常跟蹤情況對完成情況較好的“微治理”重點項目給予獎補 〔5 〕。以項目制的方式來探索基層治理，其實質是強調以社區居民的真實需求為導向、以政府購買社區公共服務為主要實現形式來提高基層末梢治理的精準性程度和精細化水平。

5.治理機制實行黨領導下的多主體互助合作，治理中以“微事務”為核心工作。強調黨的領導特別是黨員在微治理中的榜樣作用是微治理工作運行機制的首要特點。這一方面體現在樓組長、居民小組成員多由黨員擔任，這些黨員在居民自主管理中充當主力軍；另一方面還體現在社區探索微治理創新時，十分強調社區黨組織建設和黨組織在其中的引領作用，如在成都肖家河街道推行的以院落黨組織、院落議事會和院落居民自治委員會為核心的“三駕馬車”式院落自治模式、和順社區構建的以社區黨建為核心的“1+N”社區“微治理”新模型以及雙流區公興街道的“大黨委”引導社區“微自治”模式，都特別強調了在微治理體系中，黨在服務社區群眾、推進社區融合、“兩新”黨建等工作中的核心作用。

多主體互助合作是微治理工作機制的第二個特點。微治理的實踐中逐漸形成了“小平臺、大參與”的工作格局。供社區居民討論和議事的“民智議事廳”、由駐社區單位及企業、轄區內知名人士、社會組織中推選人員成立起來的“社區共建理事會”“社企同駐公共服務平臺”等，都為社區建設和治理過程中的利益相關方進行聯系、協商、協同共治搭建了平臺，旨在促進各方理性對話、整合利用各方資源共同推進社區發展。這其中也有傳統治理主體的積極參與，如街道給社區提供“自治金”等專項撥款，旨在推進微治理的創新和實施 〔6 〕。

“微事務”是微治理的核心工作，這是微治理工作機制的第三個特點。從微治理的內涵看，與百姓生活息息相關的“小事”，諸如慰問孤寡、樓道衛生、綠地使用、社區內的亭臺修建，這些日常“小生活”是其主要工作對象。微治理實現了治理微觀化，真正把治理實踐融入居民生活中。

二、城市社區微治理的有限性與遭遇的挑戰

作為一種治理態度、治理意識和治理策略的微治理，在社會高度異質化的現實背景下，通過自主協商，實現對多元主體利益訴求的尊重和最大滿足，促進了社區的有效整合。這種差異化、精細化治理，雖然具有積極的實踐效果和顯而易見的價值，甚至有學者認為通過微治理可以“看到中國基層民主自治的未來發展方向”，但作為一種新興的治理形式，微治理仍存在有限性，在實踐和發展中遭遇了諸多挑戰。

（一）微治理主體的身份合法性有待明確，管理體制與工作機制有待完善。“微結構”可說是微治理的組織創新特色，相對于當前社區治理中“街—居”、社區黨委和社區居委會“兩委”的基本結構，微治理進行了更為微觀的結構創制，用新興的微觀組織載體承載其微觀治理的需要。

在微治理實踐中，不少城市普遍建立了社區居務監督委員會，原來的“社區兩委”也因此變為“社區三委”。以昆明市官渡區為例，2013年在全區范圍內組織選舉產生了第一屆居務監督委員會。按照每個居委會3名居務監督委員會成員的編制要求，全區80個居委會共選舉產生居務監督委員會委員236人，其中居務監督委員會主任有79人。居務監督委員會的工作職責主要有六項：黨務公開監督、居務公開監督、財務收支監督、集體“三資”管理、重要事項監督、效能作風監督。社區居務監督委員會的建立對推進社區居民自治，有效保障居民民主權利和促進社區和諧穩定起到了積極作用，但也暴露出諸多問題。這些問題主要源于其身份合法性不明確、管理體制與工作機制存在缺陷。

首先，社區居務監督委員會的身份合法性不明確。雖然官渡區委制定下發了《昆明市官渡區居務監督委員會工作規則（試行）》、區紀委、區監察局下發了《關于印發〈昆明市官渡區居務監督委員會工作規則（試行）〉的通知》，嘗試為居務監督委員會選舉和規范化建設提供依據，但實質上距離依“法”管理的程度還相去甚遠。《昆明市官渡區社區居務監督委員會工作規則（試行）》中雖然就居務監督委員會的產生方式、組織結構、職責范圍等進行了說明和規定，但非常簡單、不夠細致，在具體落實中其實少有街道或社區結合自身工作實際再對其細化、制定出具體的執行性制度。制度的不完善不僅加大了政策落實的難度，而且這直接關系到微治理的存在合理合法性和長遠健康發展——作為一個全新的基層工作機構，居務監督委員會建設難以得到部分街道領導、社區黨組織書記和居委會主任的重視，在經費、場所等方面也不能獲得相應的支持；有些社區兩委把居務監督委員會主任及其委員當作自己的工作人員，隨意給其安排職責之外的工作。

其次，社區居務監督委員會的管理體制與工作機制存在缺陷。一是領導體制不完善。官渡區委印發的《昆明市官渡區居務監督委員會工作規則（試行）》（官發〔2014〕35號）文件中明確指出，居務監督委員會是由居民會議或居民代表會議直接選舉產生并接受其委托，對社區“兩委”工作實施監督的社區常設監督機構，在街道黨工委、辦事處和區紀委派出紀工委的指導下，在社區黨組織的直接領導下，依法依規開展工作。在之后幾年的實踐中暴露出這樣的問題：有的社區領導不愿意接受監督，并采取各種手段規避監督；還有一些居務監督委員會成員，特別是居務監督委員會主任不愿與社區主要領導產生矛盾，因此不敢行使其監督權力，導致監督的缺失。二是隊伍建設亟待加強。居務監督委員會成員在年齡和文化結構上失衡。官渡區236名居務監督委員會成員中，初中及其以下文化程度81人，占34.32%， 55歲以上有36人，占15.26%。居務監督委員會成員尤其是主任相當大一部分是上屆社區“兩委”的落選干部，或由本屆黨總支書記、副書記兼任。總體上看，他們的文化程度偏低、年齡偏大、知識陳舊，如果僅僅監督一般事務，還基本可以勝任，但在應對專業性較強的工作時，專業知識則明顯欠缺，突出表現在懂法律、會計、審計、工程造價、招投標等專業知識的人員鳳毛麟角。三是對居務監督委員會工作的認識缺乏深度，監督檢查工作缺位。由于居務監督委員會在全區來說尚屬新生事物，居務監督委員會干部沒有認識基礎和經驗積累，大多對居務監督委員會的職責僅停留于字面的理解，簡單的認為居務監督委員會就是對社區干部的工作和居務進行監督，至于監督什么和如何監督等內容則不太清楚。社區干部和居民對居務監督委員會認識不深，不了解其職責和工作范圍，因此對居務委員會及其成員的監督檢查、考核等基本空白。四是居務監督委員會的業務能力和監督實效方面。居務監督委員會成員監督業務不熟。絕大部分居務監督委員會成員對規范性文件的學習不夠，相當一部分成員甚至連指導其工作開展的區委和區紀委的兩個文件都沒有見過，因此對自身的職能認識不清楚；他們的工作更多的是協助社區“兩委”辦理日常事務，偶有監督，主要還是停留在對社區財務支出、基礎設施建設以及參與一些重大事項決策監督，而在抓基層黨風廉政建設的一些具體工作如黨務公開、三資管理、社區黨員干部教育和作風監督、群眾信訪來訪受理方面基本空白。五是待遇和激勵制度不完善。按照文件規定，居務監督委員會主任、委員補貼全部納入區級財政預算。居務監督委員會主任工作補貼參照社區黨組織副書記、居委會副主任標準（城市社區2900元/月；村改居社區2200元/月），委員900元/月。運行中的實際情況表明，除個別社區外，區內居務監督委員會主任的補貼基本予以兌現；但只有坐班的、非兼職的委員才能夠領取每月900元的工作補貼。而由大學生村官、禁毒協管、兩保站站長等人員兼職的居務監督委員會委員共有34人，占委員總數的14.41%。這種現狀對這部分委員的工作積極性勢必造成了一定影響。

（二）微治理的可持續性有待加強。相較于原先的社區“兩委”，微治理中各種新式組織具備了相對獨立的自治性，直觀上看來，基本實現了行政權和社區自治的分離。然而，這種分離只能是暫時性的。隨著實踐的拓展，微治理將不可避免地面對國家治理統一性與社會治理多樣性之間的矛盾，如何在政府與社區間建立聯結（即便這種聯結是彈性的）是必須要思考的重要問題。

以成都某區為例，該區探索實施了將微治理與原有的網絡化管理聯結起來的“新工作路徑”。這一新工作路徑的主要內容有三個方面：一是對網格進行調整和細化，構建新的服務網絡。依據樓棟地理位置重新對網格片區進行劃分，對小網格進一步細化，健全樓棟長隊伍，形成“網格片區-網格-樓棟”三級網格服務體系，構建“橫到邊、縱到底、無縫隙、全覆蓋”組織網絡。二是對三級網格員定期開展業務技能培訓，提高服務意識和服務水平；通過發放便民服務聯系卡、宣傳手冊，懸掛宣傳橫幅，公示網格員信息等方式，提高群眾知曉率，引導居民參與、支持。三是設立“大聯動微治理”工作站，對轄區居民信息以“拉網式”進行采集、錄入和登記，實現人、房、物等基礎數據信息全掌握。網格化管理通過創設“網格”這一形式，將橫向上分散的和縱向上難以“落地”的各種行政資源都囊括進來，消除了國家權力下沉社區的障礙，在重構社區治理體制的背景下承擔了重大的政治和社會功能，協助政權實現對基層社區的控制 〔7 〕。

基于這種治理路徑，網格化管理在社區邊界不變的前提下，將“網格”劃分為更小的基層單位，將“樓棟”等微治理單元也編入網格，通過業務培訓等方式使其與下沉的行政資源在整合上更為容易，同時強調網格員主動發現問題，并經由信息系統上報等的管理措施，在增強街道和各派出機構權力的同時，通過自上而下的權力下沉進一步擴大了國家進行社會管理和控制的制度性網絡。吸納了微治理的“新”網格化管理體系囊括了社會公共服務傳遞和基層管理的兩重功能。該體系一方面肯定了微治理的社會公共服務角色，將其吸納入網格、成員以網格管理員的身份向社區尤其是有需要的人群提供必要的服務；另一方面，網格化管理也為微治理單元整合資源提供了網絡平臺，但微治理單元在這一過程中有可能被吸納到街區權力結構體系中，成為街道對社區進行網格化控制的新的一格。

通過對上述治理方式的分析，筆者認為，在治理目標上，網格化管理是以維穩為導向的，以提供社會服務的方式實現基層治理的穩定，具有強烈的管理意味；在治理方式上，網格化管理主要采取管控社會的傳統指令方式；在資源配置方式上，網格化管理依賴的是原先的基于行政權威配置資源的模式。這種治理形式極大地挖掘了基層社會治理所需的信息和各種資源，集合各級各類政府機構和各種社會組織在社會治理中的作用和功能，在犯罪預防與控制、社會組織培育、決策民主化等方面卓有成效，但其也因管理對象寬泛、治理成本過高、治理方式涉及隱私而屢受質疑，這種管理模式被認為增強了社會控制，使社區從空間、到組織、再到事務都呈現出濃厚的行政化色彩 〔8 〕。于是，在千方百計對居委會進行“去行政化”的同時，微治理單元又接過居委會的接力棒，成為了上級行政部門的另一條“得力”的“腿”。這其實與微治理的出發點是相左的。與網格化管理不同，微治理關注所在社區網絡的擴展和延伸，著重強調社區治理的上下結合而不是自上而下的控制。

網格化管理所施加的自上而下的剛性管理對于社區活力有著不容辯駁的侵蝕作用，這種整齊劃一的體系也擠壓了社區主體多元性的空間。長久來看，行政權力的擴張勢必侵占基層社會成長和發育的空間。在網格化管理下，樓棟長顯然不能回避社區治理體系的存在與影響，但無處不在的網格、自上而下的嚴格監控與微治理“以居民需求和共同意愿為本”的自治理念相去甚遠。在嚴格的網格化社區控制體系中，微治理的樓棟長成為社區和街道所需數字和數據的工具，為了應付上級的檢查，這些奔波在“廉潔文化建設”和黨建工作之中的社區自治主體將逐漸“去社會化”，被吸納入街區權力結構體系中的樓棟長，一旦不能協助政府處理好社區問題，他們在社區的影響力逐漸式微也是必然走向。

如何在保有實踐樣式多樣性的前提下解決與科層化權力部門的“對口”銜接問題？這曾經是基層自治組織與上級部門同構、最終“科層化”并逐步喪失自治性的桎梏所在。以樓棟長為代表的微治理主體與街道、居委會等街區治理主體之間權力關系的演化——二者之間是監督與被監督的合作關系還是管理與被管理的層級關系，將影響著社區自治的走向。如何避免微治理被現有體制形塑和修正從而喪失其原有價值、如何實現政府的行政管理與群眾自治的良性互動等問題都需要進行進一步的探索和思考。

（三）對微治理的復制和推廣存在機械和過度現象。中央關于社會治理的部署是宏觀性的，主要是給出方向性的指引，具體路徑還有賴于各地各部門的實踐探索和經驗積累。各地區、各部門就社會治理創新開展了諸多有益探索，但這些探索多具有局部性、試點性和零碎性特點。如果實踐經驗缺少普適性，可復制、可推廣的治理創新模式不多，就會導致整體社會治理的實踐呈現出明顯的不足。因此，總結各地嘗試的治理創新模式、提煉出能夠具有普遍價值的樣本和范例，展望我國的政治和社會發展走向，不僅具有實踐意義，也頗具理論價值。

居民自治的開展難于政府治理。在缺乏資源、缺乏手段的現實條件下，讓居民平等協商達成一致，比政府用強制性的行政方式難度大得多。微治理因此而彰顯了其價值，其不僅解決了居民積極參與的難題，而且這種參與還取得了實效。這種治理模式如果可復制、可推廣，就可以在更大的范圍內發揮社區自治的效用，從而解決更多的社會治理難題。因此，微治理是否具有復制性和可推廣性關系到其作為治理樣本的價值。

但同樣需要注意的是，過度強調對微治理的復制和推廣也蘊含著風險，即社區“碎化”風險和微治理的“形式化”風險。一方面，社區“碎化”風險源自于微治理與社區整體治理的張力與聯結程度。作為街區治理模式的延伸和創新，微治理著力于整合原子化的社區居民，培養其自主解決社區問題的能力，進而提高社區自治的水平 〔9 〕。微治理雖然能夠增進同質居民間的集體行動力，卻也容易導致居民微觀生活空間的封閉化和相對社區整體的“碎化”，形成小集體意識，反而會對社區整體自治的推進起到阻礙作用。另一方面，雖然微治理仍然處于發展的初期階段，但是這種“形式化”的端倪已然顯現——不少城市都樹立了自己的微治理“典范”，如微治理的“XX之路”“XX探索”“XX模式”等，在宣傳中均使用了諸如XX模式“可復制、可推廣”此類的表述，然后把“標準版本”廣泛進行傳播，甚至有城市制訂了所謂樓道“微治理”的標準工作方法和質量體系，力爭在更大范圍內施行。

以科學化的理念來提升微治理、強調規范化、細化和聯動式管理，這的確可以避免在推進過程中異化現象的發生；但同時也要注意這種“科學化”不應極端，不宜過于繁瑣，尤其是要規避和克服呆板和機械的推廣模式。這不僅要求處理好工作目標和工作方法的關系，更為重要的是，要考慮到模式擴散的地域適應性，要始終把尊重居民的主體意愿放在創新基層治理的首要位置，否則便是南轅北轍。治理制度是公共產品，具有非競爭性和非排他性，一項成功的治理制度創新可以通過廣泛的復制推廣發揮公共產品的正效應。但需要注意的是，各個地區應當根據適用性原則、復制實施相關制度模塊，而不應不經斟酌考量就直接照搬照抄或是“斷章取義”“照貓畫虎”。

沒有經過適應性評估和調整，對微治理進行簡單地異地移植與套用是無法真正實現創新、實現社區有效自治這一制度模仿初衷的。對樣板復刻的風險必須予以警惕，機械復制和過度推廣可能會導致“做表面文章”，增大微治理失效的風險，進而扼殺這種發軔于民間的治理創新。

三、破解微治理實踐困境的可行路徑

突破微治理在實踐中顯現出的有限性，應對其所遭遇的挑戰，幫助微治理走出實踐困境，更好地發揮社區治理效用，需要從以下方面發力：

（一）完善社區居務監督委員會的管理體制和工作機制，更好地發揮其作用。社區居委監督委員會是在微治理實踐中極為突出的組織創新，是在多地治理實踐中被效仿和建制起來的。要提高這一新式社區自治主體的活動能力，更好地發揮其效用，需要從解決其身份合法性和完善其管理體制和工作機制兩個維度著手。

2017年6月，為“實現黨領導下的政府治理和社會調節、居民自治良性互動，全面提升城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化”，中共中央、國務院印發了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，提出“到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系；再過5到10年，城鄉社區治理體制更加成熟定型，城鄉社區治理能力更為精準全面”的建設目標。隨后，民政部發布關于貫徹落實《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》的通知，指出在加強完善城鄉社區治理過程中，要建立健全居務監督委員會，增強基層群眾性自治組織開展社區協商、服務社區居民的能力，發揮自制章程、村規民約、居民公約在城鄉社區治理中的積極作用。這些文件的出臺為包括社區居務監督委員會在內的各式微治理主體取得合法性身份奠定了基礎。

此外，要更好地發揮社區居務監督委員會的作用，還需要從以下六個方面對其管理體制和工作機制做出更為細致的部署和不懈努力：一是創新這種新式治理主體的領導體制。探索建立垂直領導工作機制，將社區居務監督委員會置于區紀委的直接領導下開展工作，實施領導權與社區黨組織分離，實現平行監督。這有利于消除社區居務監督委員會成員的思想顧慮，改變“無法監督”“不敢監督”的心態，讓監督更加有力和有效。居務監督委員會在區紀委領導下開展工作，也更有利于對其政治方向的把關。二是要加強居務監督委員會的隊伍建設。要建立健全“社區居務監督委員會選舉辦法”，對候選人條件設定進行修改和完善，設定最高年齡界限和最低文化程度，提高選人標準，將更多年輕、受教育水平高的居民選入居務監督委員會的隊伍；對初步候選人由社區黨組織提名的規定進行修訂，可以考慮采取“海選”方式、通過居民無記名投票產生初步候選人，這可以較好地避免出現少數社區黨組織按“需”選人的不正常現象，同時，應結合社區“兩委”換屆及時對居務監督委員會進行換屆。還要進一步加強對居務監督委員會委員的教育培訓，提高其業務素質，增強履職能力。三是強化監督檢查。要強化對初步候選人和正式候選人選舉程序的監督檢查，督促社區嚴格落實推選、組織考察等相關程序，確保選對人、選好人；要強化對保障制度的監督檢查，督促雙向通報制度、矛盾協調制度及辦公場所和辦公經費落到實處，確保監督委員會的委員能夠正常履職；要強化對工作制度的監督檢查，督促落實教育培訓制度、工作例會制度、工作臺賬制度等，確保委員能夠履好職。日常工作中應以監督檢查為抓手，不斷創新監督檢查方式，將監督檢查落實并融入到監督委員會工作的各個環節，扎實推進監督委員會的建設。四是要突出監督實效。社區居務監督委員會要切實履行對居務決策、執行、公開全程監督的職責，重點圍繞人、財、事等方面進行監督。具體來說就是對社區兩委班子成員尤其是社區主要干部進行監督，看其是否勤政廉政、廉潔履職，是否有違反有關規定，幫助其做好自查自糾，督促其抓好問題整改；對資金、資產、資源的管理特別是財務管理進行監督；對社區重大事項的決策進行監督，不斷完善和落實居務監督委員會參與社區重大事項民主決策的工作機制，對社區重大事項實行事前、事中、事后全過程監督。五是健全獎懲機制。重點從提高社區居務監督委員會成員經濟待遇著手，同時在政治待遇方面，對社區監督委員會成員進行評先評優，激發工作熱情。此外，也需健全懲處機制，對不積極履職的人員由區紀委對其進行批評教育或談話，限期整改；對信任度測評“滿意”得票率低于50%或發生違法違紀被查處的人員，應終止其資格并啟動罷免程序。六是實行上下聯動。要充分發揮居務監督委員會的作用，需要不斷完善黨委統一領導、紀委組織協調、有關部門共同參與的社區居務監督管理協調機制。區紀委及有關部門要定期對居務監督委員會的工作開展督導檢查，及時發現和解決存在的問題。區紀委應大力支持和保障居務監督委員會的規范化建設工作，落實工作推進、監督制約、糾錯救濟、考核獎懲等工作機制。此外，還應進一步理順居務監督委員會與社區黨組織、居委會的關系，為其獨立行使職權提供保障。

（二）改革社區治理運行機制，促進政府管理與群眾自治的有效銜接和良性互動。微治理雖然是一種新興的治理形式，但本質上仍然屬于居民自治的范疇，只不過它聚焦于僅僅依靠政府和公共機構無法有效應對的小微而繁雜的社區事務，力圖通過打通社會治理的毛細血管，以嘗試滿足個體多樣化、個性化的需求深入行政力量所力所不逮的沖突場域，填補政府在社區治理中的盲點，促使居民調動自身資源、依靠自身力量，通過自主協商協調利益訴求、化解沖突，重建社區秩序。隨著實踐的發展，微治理也不可避免地要面對“政府管理與居民自治有效銜接和良性互動如何實現”這個長久以來的老問題。

在新時代，我國社會結構已然發生了深刻變化，城鄉社區成為各類社會群體的聚集之處，社區內各類社會矛盾和社會問題多發、頻發，同時，由于居民自主管理和民主法制意識的逐漸增強，傳統的社區管理體制和工作機制遭遇了諸多新的挑戰。而是否善于發揮社會主體積極性、推動政府治理和社會調節、居民自治實現良性互動，是新形勢下發展基層民主的客觀要求，是深化基層機構改革、轉變基層政府職能、加強基層政權建設的客觀要求，是發揮社會組織積極作用、增強社會自治功能的客觀要求，已成為衡量政府社會治理能力高低的重要標志。實現社會從“被組織”到“自組織”的轉變要求政府進一步探索和創新多方參與的社區治理運行機制，轉變過去“重管理、輕服務”的工作局面，將政府管理與服務社區結合起來，特別是要強化政府的社區服務功能。此外，也要著力于更好地組織動員企事業單位、社會組織、社區居民參與社會治理，將“條-線”的、單向的政府主導的社區管理運行機制轉變為網格的、互動的治理運行機制，強化社區自治功能，提升社會主體自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的能力和水平，努力實現社會事務真正由社會、社區治理，以政府管理的外部約束和居民自治的內部約束合力促進政府管理與群眾自治的共進。

實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的目標，主要可從以下幾個方面推進：一是建立健全社區民主和社區管理的領導體制和工作機制。社區治理不僅涉及政府體系的多方面、多領域、多部門，也涉及居民的切身利益，必須加強統一領導和協調，建立健全由基層黨組織領導的、規范有序的社區基層管理組織體系和工作格局。二是進一步規范基層政府在社區治理中的職責和權限，制定權力清單。要求基層政府全面踐行依法行政，規范行政行為，嚴格依據法定的權限、遵循法定的程序開展活動；加強基層政府的社會管理和公共服務職能，改進為社區提供公共服務的方式、施行政府購買社區公共服務，推進包括社會保障、社會救助、就業服務、社區衛生、群眾文化、社會治安、糾紛調處和基礎設施等在內的基本公共服務體系之建設。三是完善居民自治制度。修訂居民委員會組織法、擴大基層群眾自治范圍，健全民主管理和公開辦事制度，倡導居民事務自己管理、自己辦理；規范政府與基層群眾自治組織的關系，明確政府對基層群眾自治組織主要是指導、協調、服務和幫助的目標定位，切實減輕社區自治組織的工作負擔。四是把社區內的各類組織納入規范化、法治化軌道。培育發展社區各類社會組織，特別是與群眾利益密切相關的社會服務組織；拓寬社情民意反映渠道，發揮社區內機關、企事業單位、合作經濟組織、社會福利機構、物業服務機構等組織的積極作用；發展社區工作者隊伍，廣泛開展基層志愿服務活動，逐步實現社區工作專業化和社會化。

（三）擺正政府角色，在倡導和推廣微治理實踐的同時更加注重保護微治理的多樣性。一方面，作為一種頗為有效的基層創新，微治理傳播開來并在更大范圍內發揮影響力確實離不開政府的支持和倡導。這種基層治理的創新擴散通常有兩種形式：一是在地方政府之間實現橫向、水平的擴散，通過互相觀摩、學習，將一地的經驗擴散到另一地；二是地方政府甚至是中央政府通過主動吸納基層治理的創新經驗、繼而向下推廣所實現的垂直擴散 〔10 〕。這樣，通過政府的支持，微治理獲得了存在的合法性，其實踐推廣豐富了新興自治載體的樣式，拓寬了社區居委會等傳統自治載體的形式和社區居民會議等原有的基層參與途徑，創新了基層小微事務治理的工作機制，有利于將社區內各種群眾自治最早以網絡形式聯通起來，提高社區內公共生活和公共事務治理的契約化水平。

政府給予支持最顯見的作用是能夠降低居民開展自主治理的組織成本，對于微治理的勃興有顯見的利好作用，但在實踐中，仍需謹守政府角色的“限度”。否則，就會成為導致社區自治及其創新陷入困境最為常見的原因。厘清政府角色的限度在地方上已有相關的嘗試。如重慶南岸區自2014年起在所有村居社區普遍實施“大事政府管，小事村居管，私事自己管”三事分流的基層民主議事機制 〔11 〕。凡是涉及政府管理的事項及公共服務的“大事”，由政府部門負責解決；凡是涉及村居公共事項及公益服務的“小事”，則以村（居）委會為主導、聯合社區自治組織、社區社會組織和社區單位共同協商加以解決；凡是涉及村（居）個人事務和市場服務的“私事”，便由居民自行解決，或通過市場服務的渠道加以解決。“三事分流”議事機制設計的目的就是力圖在社會治理的基礎末端——村居中厘清政府、社區和群眾的權責邊界，為群眾參與社會治理鋪平制度性路徑。

社區微治理的創新，歸根到底是居民自治事務范疇，應當以居民自身資源和自主治理意愿作為開展治理實踐的基礎，注重對居民主體性和能動性的尊重和充分調動，而不應以行政來包攬一切。具體來說，就是要促進社區居民在微治理中積極發揮主動性，而不是由政府總攬治理權力并應對所有治理事項，要讓居民真正成為多中心治理的主體，通過平等對話、積極協商來自行解決涉及自身權益的社區公共事務，從而跳出“政府作主、居民靠邊”的自治困境。

另一方面，除了要正確引導微治理，確保這種治理模式與社區治理在整體上形成有效的聯結和統一外，還要注重保護微治理的多樣性，不宜采取“一刀切”“復制推廣”的粗放模式推進社區自治進程。由于歷史和現實條件的影響，我國城市社區內的組織結構呈現復雜多元性，不少社區內混雜著高檔商品房小區、普通商品房小區、老舊雜居小區及棚戶區，居民規模動輒過萬，要形成有效的社區自治很是困難。即便自治單元下沉到小區，因為小區內實際上還由諸多院落構成，如單位職工的團購房、政府職工房改房、普通商品房等，居民間分化程度依舊很高，實施微治理在不同的樓棟間仍然存在適應性的問題。

社區自治模式應當在學習和推廣中繼續創新，在不斷創新中實現發展。社區微治理創新要因地制宜，切忌生搬硬套、不顧本地特點復原他處的“樣板”模式，切忌脫離實際、不顧各自差異蜂擁而上推行“一刀切”的治理模式。每個社區都應在學習其他地區新鮮經驗的基礎上，對微治理的有效性進行深入分析，根據本社區的居民結構特點、群眾利益訴求、硬件基礎設施、歷史文化地理等因素，深入分析，傾聽民意，對照其關鍵要素在本地區是否具備“復制”條件，要在保留和發揚其他社區微治理科學合理部分的基礎上，考量本社區資源和居民條件等要素，有機選擇創新內容，不斷探索和創新適應本地、本社區的微治理機制。

參考文獻：

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責任編輯 周 榮