多主體情境下市民參與公共規劃的路徑

舒林

〔摘要〕 當前我國公共項目規劃設計與決策中普遍存在市民“規劃后博弈”現象，已不能滿足市民群體日益提高的生活要求，將其轉變為市民的“規劃中博弈”成為亟待解決的問題。為此，可以通過信息公開等前置程序的制度化、市民規劃參與領域與形式的明確化、市民參與反饋機制的標準化，建立起硬約束的市民參與機制；加強政府與社會組織的教育功能，增強市民的公共意識，營造完善的公共空間，引導現有社會組織“轉型”介入公益性參與，提升市民參與的公共性；推動政府、企業與市民等參與利益主體的再定位，引導市民由個體參與向集體參與轉變，明確強勢規劃主體的參與定位，構建保障市民有效參與的規劃協商機制；改變市民群體“被動性”的規劃選擇為主動選擇，從而增強市民在規劃補償中的選擇權利。

〔關鍵詞〕 多主體，市民參與，公共規劃，參與機制，“規劃后博弈”，“規劃中博弈”

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）03-0097-06

城鎮化是21世紀中國發展的主線，城鎮化進程不斷加快，城鎮化水平已從1978年的19.4%提高至2017年的58.52%，城鎮化率已然過半。然而伴隨而來的收入差距、環境污染和地區發展差距等問題，與人民日益提高的生活要求不相匹配的狀態也愈發明顯。地方政府為了促進經濟發展、解決發展中存在的問題、完善社會公共服務，興建了與之相配套的大型項目或公共設施。在惠及大多數市民和利于城市經濟發展的同時，這類設施由于存在著潛在的風險，而往往遭到規劃所在地社區居民的普遍懷疑和抵制。多數情況下這類設施已經過事前論證、科學選址、依法公示等應有的規程，其目的也是為了改善和提升社會經濟發展水平，是多贏之舉。但必須清醒地認識到，當前現實中多數規劃沖突的產生，往往與規劃設施自身的科學性、實際安全性關聯甚小，而更多的是與擬建設施所在地利益相關群體的社會心理狀態與公共政策制定者的決策模式有關。這說明忽略公共規劃中多元主體利益構成的特質、不重視弱勢主體的利益訴求、忽視決策“事前博弈”的公共決策模式，已然明顯不適應于當前的社會政治經濟發展現狀，容易使政府陷入無休止的辯論與解釋之中，形成消耗巨大的“事后博弈”。而規劃中的市民參與將有望化解這一困境。市民參與是現代城市建設中的關鍵，是對公共規劃有效性的有力保障。正如俞可平所言，“公民參與是指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動” 〔1 〕。公共規劃中的市民參與，是指市民對于公共的或關切自身權益的項目的關注、卷入、討論及對話的過程。市民作為城市公共規劃中的一方參與主體，“廣義上講，它包括所有的個人和組織；狹義上講，它主要是指某一規劃項目的利益相關人” 〔2 〕。公共規劃決策路徑的革新，不僅需要考慮提升規劃決策的公共性和科學性，而且特別需要考慮到各方利益相關人自身利益的合理實現，擴展多元利益主體的普遍參與和主體間利益博弈的有序展開，尤其要注意保障實現市民主體的規劃利益。

一、建立硬約束的市民參與機制

當前市民群體對于公共項目建設中普遍存在的集體性焦慮背后，隱藏的是市民群體對于公共規劃參與熱情的提高與利益訴求自我表達的提升。因此決策部門要勇于擔當，對可能引發環境或社區問題的建設項目，應該在規劃階段就理性面對公眾質疑，與市民群體積極互動，聽取相關利益主體的訴求，優化自身的規劃決策，這樣才能保證規劃施行階段的效率與最終質量，獲得共贏的結果。因此，必須完善當前的公共規劃市民參與機制，強化制度建設與法律保障以應對新時代的需求。

（一）強化市民參與的前置程序，吸引更多市民參與公共規劃討論

政府的信息公開是市民參與的前提條件，只有充分的公開，才能爭取到最大多數的市民參與到公共規劃的討論中來，擴大決策的民意基礎。我國當前公共規劃信息公開的實踐中至少存在兩個主要缺陷：“一是公開的內容不夠廣泛。由于公開缺乏法治基礎，政府發出的信息往往經過篩選，可公開可不公開的信息基本難以公開。二是公開的方式和程度存在問題。城市規劃具有相當強的技術性，公眾受專業水平限制無法理解，公開就成了擺設。” 〔3 〕因此，首先必須在《城鄉規劃法》中切實明確公共規劃信息的公開形式、程序與環節，尤其是強化督查機制，建立起對不公開行為的行政處罰措施。其次是增強公開信息的易讀性，政府相關部門必須切實承擔起對于市民的規劃解釋工作，并可委托同級人大對于解釋工作的展開予以監督問責。

（二）完善制度，保障市民參與決策過程

當前的市民參與在具體實踐環節中缺乏操作層面的明確制度保障。我國公共規劃中當前突出的是對行政行為的授權，而對規劃行政權力的監督和制衡的措施非常薄弱。公共規劃法規體系中市民參與的明確路徑只有各級人民代表大會對規劃進行審議這一形式，幾乎沒有其他類型的市民參與途徑與模式，致使市民參與經常淪為可有可無的點綴，導致市民參與極易被規避。而且地區間市民的規劃參與質量也存在明顯的地域差異，“在經濟較發達的地區，如上海、深圳、大連等城市，在城市經營過程中積極嘗試引入公眾參與流程，公眾參與能力與積極性也相對較高，而在中西部地區，公眾參與的程度仍然普遍偏低” 〔4 〕。

同時，即使引入了一定程度的市民參與，如目前我國多數地區市民參與的主要形式——規劃前調研階段走訪群眾或發放問卷等，這種程度的參與實際效果也是頗為可疑的。如環境影響評價，據國家環保總局2003年頒布的《環境影響評價技術導則》要求，所有大中型建設項目，應設置公眾參與環節，“向有代表性的團體和個人發放征詢意見表，數量宜為100份，并召開小型（20人左右）征詢意見會1～2次”，但這種參與是被動的，決策者的主觀意圖性太強，而且規定的問卷太少無法滿足現代社會調查所需要的信度與效度的最低標準，可以認為無法得出較為可靠的結論。同時隨著規劃項目層級的提升，市民參與的深度逐步歸于弱化，相關政府部門與規劃單位開始主導從總規到詳規的全部規劃環節，市民所能產生的真正影響僅局限于規劃中的少數細節部分。

因此，一方面必須考慮在《城鄉規劃法》中將公共規劃建設中的市民參與設定為規劃得以確立的前置條件。另一方面，應明確市民在公共規劃中的參與環節、參與領域和模式。我國許多地區僅在規劃前的調研階段走訪群眾，而在規劃設計和審批執行階段多局限于專家學者和地方政府官員的內部人決策。在這方面，一些國家形成了較好的方式方法，可供我國借鑒。如公共規劃中的參與主體多元，包含廣大的市民群體，尤其是特別注重收集社會底層市民的心聲與意見。同時，國外公共規劃不僅指微觀層面的具體開發項目規劃的制定，更包括宏觀、中觀層面的規劃。因此，我國當前的市民參與應該是全過程與寬領域的，必須涵蓋城市規劃中的宏觀、中觀與微觀三個層面，而且參與手段也應當突破當前單一且缺乏科學性的非概率性的問卷調查與參與人員范圍有限的訪談會，明確調查問卷的概率性抽樣和有代表性的市民座談會等形式。

（三）建立市民參與反饋機制，增強市民參與的有效性

當前公共規劃制定與實施過程中，規劃由于涉及自身部門或地方發展需求，及規劃監管環節缺乏嚴密的控制機制與懲罰細則，因此市民參與所形成的意見往往被弱化或無視化，即市民的參與意見無法通過正常途徑影響規劃決策。市民參與的實踐和實際規劃文本間不能形成有效的呼應，市民參與規劃的效果幾乎完全取決于相關規劃管理部門，甚或是相關部門行政首長的價值取向與個人意志。市民群體無法在規劃過程中監督和落實其規劃參與意見被采納狀況，只能在規劃公開后被動知曉。市民參與有實踐少結果、有參與無反饋的情況，既打擊了市民的參與熱情，也為項目的后續推進埋下了隱患。這種隱患不僅容易放大市民對項目的抵觸情緒，而且易導致群體性事件的發生。因此，一方面政府應該認識到政府部門與市民在規劃問題上并不一定是矛盾關系。政府部門應該改變認識，主動通過地方立法的形式明確規劃設計中對于市民參與意見的吸收路徑及反饋路徑。另一方面，可以嘗試建立由人大與政協代表、公益組織、媒體等組成的外部監督機制，監督政府部門認真聽取與吸收市民參與意見，完善規劃設計。從而形成政府、人大、第三方與市民群體共同參與的規劃監督機制。

二、提升市民參與的公共性

當前，我國市民參與目的往往呈現為公益性參與與自利性參與兩種形式。公益性參與亦稱非直接利益性參與，指普通市民為了尋求城市公共規劃問題的解決與城市善治的實現而積極主動地參與到公共規劃中；自利性參與亦稱當事者參與，指與規劃利益直接相關的市民與各相關利益主體針對規劃方案的制定與施行展開博弈，主要目的在于自身利益的保全與實現。我國市民主體在參與規劃實踐中多數屬于自利性參與。由于源自歷史文化傳統的因襲，市民的規劃參與尚缺乏公共性認知的支持，導致絕大多數市民缺乏主動介入規劃的意識，其參與主要是基于自身利益受到規劃的損害或盡力從規劃設計中獲取自身的利益，諸如謀求在規劃動遷中獲得超額補償收益、或公共規劃后導致的土地增值收益，或城市基礎設施和生態系統規劃后帶來的生活便利等，而不是來源于對自身權利的自信。因此，必須加強市民個體公共意識的培育與公益性市民組織的規劃參與引導。

（一）加強市民的公共性教育

我國城市發展為時尚短，市民對規劃的參與意識不足，對自身權利認識不清，規劃知識匱乏，規劃參與主要是依靠個體利益的驅使，而不是基于市民權利與社會責任去參與。通常的情況是，只有當規劃項目直接影響其自身直接利益時，市民才可能愿意站出來，發出自己的聲音，從而形成關系到自身利益的事務參與較主動而涉及公共利益的事務參與較消極的局面。因此需要相關主體尤其是政府部門在當前階段積極去加以引導，通過市民組織、社團及政府規劃部門的宣傳，增強市民的公共意識。

首先，要注意加強公民教育。中國傳統的 “仁、義、禮、智、信”的儒家思想傳統，是市民對于整個社會、國家認同的基礎和前提。同時，強化社會主義思想的教育，也有助于加強市民群體現代集體主義的思想。通過積極的市民教育，將現代社會中的個人主義與儒家傳統價值理念和社會主義價值觀相融合，強調個體在集體中的價值；通過有效的道德教育培養市民階層的社會責任感和公民意識，提升市民的社會服務意識。其次，要提升個人參與能力。地方政府可以通過購買公共服務的形式，委托相應的教育單位針對市民階層開設多種形式的社會教育課程，逐步提高市民群體的基本科學認識與思維。同時，積極鼓勵與引導社會組織介入市民教育活動。例如，部分環保NGO組織將環境教育作為主要工作內容，注重環境意識的普及和宣傳，舉辦各種形式的講座、培訓、經驗交流會和實踐活動，往往可以發揮一定的積極作用。上述面對市民群體的學習活動屬于公共軟文化建設的范疇，市民通過學習提升個體素質，有助于其理性參與。再次，要培育市民群體的社區意識。注重通過社區加強對社區成員進行有關本地區歷史與文化知識的教育，可利用社區內的公共設施組織相關的活動，潛移默化地培養市民對社區的認同和歸屬感，從而加強市民群體積極參與規劃活動，增強規劃的群眾基礎。

（二）營造完善的公共空間

市民參與“公共性”的提升，需要有正確公共價值的指引，這就要求以公共理性的形成為前提。從實質上來講，公共理性的形成不僅是眾多社會主體展開公共討論的過程，更是個體市民聚集在一起共同討論他們所關注的公共事務，從而形成某種類似于公眾輿論的一致意見的過程。因此，公共理性的形成需要有一個容納和承載的物質性空間，這絕不僅僅是能否為市民提供足夠城市活動空間的問題，它更關系到這個空間是否能容納各種自發的社會活動，是否能包容多元異質性社會主體間的共存，是否能促進社會走向市民參與的民主化道路。

而要形成這種具有自由、理性、批判等特征，市民群體可以在其中對公共權威及其政策和其他共同關心的問題作出評判的公共空間，首先需要具有易于對話的物質性空間，其能滿足平等交流的需求，例如社區居民活動室或社區內的露天活動場所，這種場所往往易于形成此類的自然交流。其次，這樣的空間應該是免費或低費用的，對市民群體而言是低準入門檻的。在市民社會形成早期，餐館、咖啡廳等場所往往會成為市民群體參與公共事務討論、對公共政策進行批判的天然活動場所。而對于當代社會而言，則需要政府通過規劃或實施有效的財政政策，為市民公共空間的營造繼而維持提供保障與支持，從而降低市民群體的公共參與成本。再次，在此類空間中，空間追求的目標就是密切社群成員間的互動，提升成員間交流的可能性。因此，市民活動的領域與類型不應被過多地引導與規制，市民群體可以在公共空間展開關于公共事務的討論，也可以開展各類社區活動。

（三）引導公益性市民群體組織的參與

當前公共規劃中的市民參與往往處于兩個極端狀態間的搖擺，要么是沉默的大多數，要么就是極端的維權行為。而在一些極端維權活動中，市民參與的動機主要是基于自身直接的利益訴求，甚至可能成為只為一己私利的“釘子戶”，其中多數維權者在個人利益獲得滿足后，就放棄群體的利益訴求轉而袖手旁觀。這種碎片化的個人參與狀態，在實際參與活動中既難以抵御以公共利益為名的組織化權力的擠壓，很難保障自身在溝通中獲得有利的地位，也很難實現市民參與的公共性價值。因此形成具有公共性的市民參與，不僅需要各利益相關主體參與，而且也需要相關的社會公益組織和社會活動人士等非直接利益主體的參與，以成為平衡利益群體間與市民群體內利益沖突的穩定器。

當前，我國社會組織根據組織目標與參與主體的不同主要可分為三種：一是社區居民自治組織，其中最常見的是業主委員會；二是市民自組織團體，活動涉及政治、經濟、產業、教育、文化等市民生活的各領域，以市民自發組織與管理為主，NGO組織可歸于這一范疇；三是同業者組織，組織成員具有某種共同的特質，例如各類職業組織或興趣愛好組織。在城市公共規劃中需要積極發揮以上三類社會組織的作用。而針對我國社會組織的實際情況，當前最可嘗試的辦法是引導我國龐大的“工、青、婦”團體，鼓勵其轉型。此類團體組織完備、成員眾多、資源較為充分，且為政府所信賴。因此，加強此類人民團體的社會化，在公共物品供給領域實現職業化，培育具備專業化水平的人力隊伍，從而成為穩定的、能獨立開展活動的社會組織。這樣可以推動其擺脫依附于行政權力的傳統形象，從而獲取市民認同，成為有即時參與力的公益性市民組織。

三、構建保障市民有效參與的規劃協商機制

公共規劃主要涉及城鄉公共設施營造與公共服務的提供，涉及土地、住房、交通、環境空間等社會資源的分配，其間涉及不同參與主體的利益實現，而合格的城市規劃無疑應該是實現了公共利益與多元參與主體利益的平衡，實現了政府、企業及市民等多元參與主體間利益的共贏。但毋庸置疑，多元主體間的參與能力卻是差異懸殊。作為相對強勢的政府與企業等主體，它們具有獨自影響與制定公共規劃設計的能力與意志，而市民群體作為弱勢的參與主體缺乏這樣的能力，這可能有損于相對弱勢的市民主體的利益，無法真正實現多元主體間利益的平衡。這就要求在公共利益的實現過程中，合理地保護與實現多元參與主體的個體訴求與個體利益。在當前的情景之下，這往往意指能切實保障市民主體利益的實現。而實現這一切，就需要建立一個能夠將多元利益主體集中起來、便于參與主體互動協商的規劃參與平臺，能力懸殊的多元利益主體能夠在其中處于平等地位并對話與博弈，通過各方之間利益的交換與妥協，從而實現各主體間的共贏，尤其是對于弱勢主體利益的實現與保護。

（一）建立保障市民主體參與的溝通平臺

當前，公共規劃博弈中缺乏多元利益主體間的有效互動，尤其是無法保障市民這一弱勢主體的參與。而有效互動的基礎應該是社會的可交往化，即市民、企業、政府間都是相互之間可接觸和可交往的。這既需要一定的交往平臺，同時也需要開放的組織、體制和信息形態。交往是溝通的基礎，有交往就必然有信息溝通的需求。因而，建立平臺的關鍵點在于創造規劃參與主體間的交往和聯合，具體來說，就是克服市民的原子化，重建市民的交往與溝通體系；克服企業的自利性，引導企業社會責任的發揮；克服政府的經濟化取向，重建政府價值中立的形象；克服公共規劃管理中的單向性，動員和凝聚社會力量參與治理，重建多元利益主體間交往與合作治理體系。通過正式溝通平臺的構建，讓市民主體有效介入公共規劃的討論中來，一方面可以讓市民有序公開的討論，減少市民在網絡或私人間的無序探討，避免不實或虛假信息亂飛，及市民情緒化意見的相互渲染，造成惡劣的社會影響。另一方面，也方便多元利益主體間的及時互動，有效調控矛盾，提高規劃質量。

而構建這樣一個由政府、企業與市民共同參與的溝通交流平臺，需要從組織體制與運行機制兩個方面著手。一方面在組織體制上，需要促進公共規劃決策從等級制金字塔結構向多元網絡結構轉型。在現代社會結構中，大政府的傳統統治模式，已難以從根本上控制全面的信息流動，必須將企業、社群組織、尤其是市民個體等早先屬于邊緣的社會主體納入其中，這將深刻改變金字塔型的公共規劃決策機制；另一方面在運行機制上，強勢主體主導的公共規劃制定路徑，需要轉化為政府、企業與市民等多元主體共同參與其中的交流、博弈及合作的多樣化問題解決路徑。

（二）引導市民由個體參與向集體參與轉變

多數市民個體擁有的資源非常有限，限制了其作為利益相關者對于政策所能發揮的影響力，即使普通市民期望能積極、主動地影響公共規劃的決策過程及其結果，但個體化的參與狀態也使他們的規劃博弈能力被極大弱化。市民所具有的且足以引起強勢的規劃參與主體予以注意的潛在影響力，“只在于他們所具有的規模優勢，尤其是有組織地聚集在一起的規模優勢” 〔5 〕。因此，市民群體如果要實現具有足夠影響力的公共規劃博弈參與，就必須能通過合理的組織，參與到平臺的溝通中去。市民個體化參與的博弈成本過高，如果試圖達到影響政府決策的程度，需要參與者耗費大量的個人時間、精力與金錢，但博弈的結果卻往往需要在所有涉及的市民群體中予以確認。這樣一來，多數情況下會間接抑制公民參與的有效性與實時性，而少部分情況下則會變相增加參與互動的市民個體的利益需求，加大溝通達成的難度。因此，政府可主動嘗試通過設置“議題”的方式，鼓勵與培育市民群體內部的自由互動，諸如討論會、互動會等形式，形成相對較為成熟與統一的意見，再由群體的代表據此參與平臺溝通。

（三）明確強勢規劃主體的參與定位

政府與企業作為與公共規劃密切相關的主體，其自身的影響力遠遠超出市民群體。從某種意義上來說，不排除一些政府與企業不顧市民群體的意見，而強力施行自身的公共規劃設計方案。因此，若希冀參與平臺能有效地發揮作用，不僅需要將政府與企業引入公共規劃溝通平臺，更要對二者的參與定位進行界定與明確，否則依然可能無法達成使多元主體平等協商，從而保障市民群體參與權的初衷。

1.政府主體回歸“社會服務”的本位，成為平臺的組織者與仲裁者。一些地方政府在考核機制的影響下，具有很強的經濟性，即通常所說的“GDP追逐”。政府部門為了強化GDP的增長速度，往往排他性地直接干預與設定公共規劃方案。這也形成了一種慣常的公共決策模式：領導通過征求部分專家與相關部門的意見提出方案，繼而政府通過“技術先進”“公共利益”等話語包裝，對公共項目的技術風險進行“安全敘述”，試圖給民眾塑造一種“無害”的認知體系。該識別體系包含著三重含義：首先項目在技術上是安全的，所以不必擔心。即使擔心，但這是履行了相關法定程序而得出的規劃意見，所以必須支持。如果不支持，就是對抗公共利益，屬于因私忘義。這種公共決策的“事后博弈”模式，雖然曾經帶來表面的高發展速度、低決策成本等優勢，但在市民群體維權意識逐步覺醒的當下，往往會對政府的社會治理帶來巨大的壓力，直接損害了政府公信力，并為市民的極端維權行為埋下了隱患，最終導致對經濟效益與發展真實效率的損害。

這就要求，一方面政府回歸公共職能為主的定位，提高自身的公信度。政府的公共職能應是提供公平且優良的市場軟硬件條件，需要逐步減少對微觀經濟活動的干預，專注于公共產品的供給和服務，在工作中把握好“權力”與“責任”間的平衡。發揮其在各利益主體博弈過程中的協調者與仲裁者的作用。另一方面，政府部門需要通過與具體經濟行為的分離，將其角色從經濟的促進者轉變為中立的第三方，重建政府在社會中的普遍信任基礎。政府擁有的資源過多，過多地擔當了地方經濟活動和資源配置的主角，所有這些，都過多地突出了政府的經濟主體地位，導致政府中立調節與裁決地位的缺失，影響了經濟活動中自發生產規則、誠信以及秩序的作用。因為信任可以減少社會交往互動的成本，提高交往互動行為的有效價值。在公共決策中，信任對政府而言是一種重要的社會資本，是制定公共規劃的基礎，其直接關系到社會秩序的穩定。缺乏市民信任，政府就無法擔任可信的仲裁者及有效信息的提供者，會極大提高多元利益主體間達成合理妥協與利益分配的代價。

2.企業主體需要經濟與社會責任并重，定位自身為肩負社會責任的參與主體。卡羅爾認為，在自發責任（即所謂廣義的企業社會責任，而僅包括倫理責任和慈善責任兩個方面的為狹義的企業社會責任）中，慈善責任的主要內容有給社區捐獻資源、扶貧幫困、救死扶傷、安置殘疾人、贍養孤寡等，倫理責任的主要內容有維護股東權益、維護消費者權益、對消費者履行產品或服務質量方面的承諾、維護職工權益、參與社區建設、維持資源、環境和社會的可持續發展等。無疑，經濟責任是企業發展的基礎，理應成為企業關注的首要問題，但我國企業的問題在于過度強調經濟責任，而輕視或無視自身的社會責任，導致企業往往與自身建設所影響范圍內的市民群體間缺乏溝通與接觸，極易導致市民對于企業的不信任感增強，從而引發大規模的市民抗爭活動。因此，社會需要大力倡導企業社會責任，將企業納入城市社會治理的網絡，通過企業與政府和市民群體的合作，建立起有效的公共規劃溝通博弈平臺。

四、增強市民在規劃補償中的選擇權利

規劃溝通平臺的建立有助于弱勢參與主體獲得與強勢主體平等溝通的地位，便于市民提出自身需求。但在這一過程中，如何確定市民利益訴求、如何滿足市民的合理利益訴求、如何匹配市民群體的合理利益訴求與公共規劃利益使其達到互洽，成為值得深思的問題。公共項目的落地，對于當地政府來說，可以增加財政收入、提高政績；對于企業來說，可以帶來可觀的經濟效益；社區內的市民群體直接承受規劃中潛在的危害，但現行規劃下給予市民群體的利益往往模糊且不明確，同時市民群體的利益需求往往呈現環境利益、教育利益、公共服務等需求并舉的狀態，現存的政府與企業主導的規劃補償機制也常與市民的實際需求不相匹配。但若任由市民群體提出需求而予以滿足的機制，則又易出現政府與企業承擔過多的社會責任，從而形成社區的外部援助依賴傾向，這既不利于本地社區的可持續性發展，也不利于社會整體發展效率的提升。從世界范圍來看，由于市民運動對于公共項目建設中決策、運營、管理以及評估等階段給予的壓力與挑戰，迫使項目建設方與研究人員不斷變革項目決策方式和決策過程，以求最大限度地吸納公眾的意見，直接促進了公共管理和公共政策領域的進步。而增強市民群體在規劃利益分配中的話語權力，轉變單一社區市民群體的被動選擇為多個社區市民群體的競爭性主動選擇成為一種可以嘗試的思路。

具體來說，可將當前公共規劃項目的選址由規劃部門在多個地點間的主動決定及市民的被動接受，轉化為多個地點間的市民主動報價，而規劃部門根據詢價結果確定項目的建設地址，即反向拍賣確定歸屬。如果詢價結果高于規劃部門的事前預算，則表示市民認為預算價格不足以覆蓋自身所可能承受的風險，那么要么規劃部門增加補償預算，要么重新修改規劃。而如果這個價格超出了建設方預先設定的成本控制線，即意味著市民認為該項目風險極大，大到無法通過合理金錢予以補償，則項目應當取消。由此可見，這個“詢價過程”是保證市民能夠公開參與的。它首先保證對市民一方的公平，避免了少數群體對多數人風險的不合理分擔。它也保證對規劃方及建設方的公平，他們通過確定補償額的上限，控制自身的預算成本。而且通過該機制的設計，可以在建與不建之間、建于何處等問題上，拓寬各利益主體的選擇空間，留下充分的協商回旋余地，這樣就可以避免非此即彼的單向博弈，從而避免矛盾的激化。假定在這個過程中確定了規劃建設的具體地點以及補償額度，那么這個額度應該看作是理性的市場定價，而不是政府的武斷。而我國由于基本土地制度的設計，致使這一問題更加凸顯。但也必須承認，模型不是完美無缺的，如何避免多個參與主體對價格共謀串聯，從而拉高建設成本，也是急需面對的問題，但這種拍賣模型仍不失為解決市民參與困境提供一個可供選擇的方案。

要實現有效的公共規劃決策，就必須改變長期以來政府為單一決策主體的現狀，建立起一個以政府、企業、社會組織、市民等多元利益主體共治的規劃決策模式。該模式應強調黨與政府的主導，尤其重視政府公正的居間協調作用，但在實現治理目標的過程中，社會組織、企業、市民個體擁有自身的獨立性，它們與政府之間在某一規劃項目建設中形成的是合作者關系，而非行政上的隸屬關系。遵循此原則推進公共規劃中市民參與路徑的建設，將會更好地實現社會治理的模式轉型及社會的可持續性發展。

參考文獻：

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責任編輯 周 榮