新時代憲法修正案的憲法價值分析

汪習根　宋丁博男

〔摘要〕 新時代的憲法修正案是政治憲法和規范憲法有機融合的產物，從法哲學高度探討習近平新時代中國特色社會主義思想的憲法價值及其功能釋放路徑具有重大意義。修正案從根本價值的憲法化、核心價值的規范化和價值形態的系統化三大方面全面提升了新時代憲法的價值理念；在戰略部署、總體布局、戰略統籌、發展理念四個層面確立了新時代憲法價值實現的法定要求；從擴大人民主體范圍、完善黨的領導體制和下放地方立法權三條途徑強化了新時代憲法價值引領的主體力量；而監察權的法治化、體系化和規范化是監察權及其運行體制入憲所彰顯的內在價值，為憲法價值目標的實現提供強力監督保障。

〔關鍵詞〕 習近平新時代中國特色社會主義思想，憲法修正案，憲法價值，監察權

〔中圖分類號〕D921 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）03-0114-08

在全面依法治國、提升國家治理能力的新時代背景下，十三屆全國人民代表大會第一次會議于2018年3月11日通過了新的憲法修正案。無論是對憲法序言的豐富，還是憲法規則的修改，本次修憲是國家法治體系建設的根本之策，將新時代憲法價值理念與目標預期提升到了一個嶄新的高度，在憲法發展史上具有里程碑式的意義。如何準確把握憲法修正案的精神實質和內在邏輯，深刻領會憲法發展的最新動態與實踐要求？這是法學界應當進一步研究的重大課題。本文認為，應當既立足于規范文本又超越文本本身，以政治價值與法律價值的二元互動和有機融合為切入點，從憲法價值理念的法哲學高度揭示憲法修正案的時代意蘊、科學內涵與實施之道。

一、新時代憲法價值理念的全面升華

憲法的修正實質上是對憲法價值的優化與升華?！皥远ňS護憲法尊嚴和權威，推動憲法完善和發展，這是我國憲法保持生機活力的根本原因所在?！?〔1 〕而憲法的權威與尊嚴又寄托于憲法價值的先進性、人民性與正義性。憲法價值作為憲法的靈魂，是對各種社會價值形態與利益關系進行最高層次整合的產物，表征著全部社會“主體價值需要（或價值預期）的憲法在與主體相互作用過程中對主體發生的效應” 〔2 〕，對全部法治規范體系構建與實施具有根本性引領和指導作用。習近平總書記明確指出，要“依據憲法治國理政”，這就要求將憲法所蘊含的根本價值與核心理念運用到國家治理過程中，增強價值形態的時代性和系統性，“不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化” 〔3 〕?？梢姡瑧椃ㄐ拚切聲r代價值理念發展在根本大法上的本質要求和必然反映，是全面涵括、提升和釋放憲法新價值理念的必由之路。要精準理解憲法修正案的科學內涵，關鍵是要探明修正文本的內在價值理念。

（一）根本價值的憲法化。作為馬克思主義中國化、現實化和當代化的最新成果，習近平新時代中國特色社會主義思想是引領中華民族實現偉大復興的根本價值和思想基礎，在價值目標、發展理念、戰略部署諸方面豐富和發展了關于國家根本制度和根本任務的憲法基本內容。為此，憲法必須作出及時回應才能有效發揮其在依法治國中的根本作用?！稇椃ㄐ拚浮芬幎ǎ趹椃ㄐ蜓缘?自然段“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表重要思想指引下”一句中，在增加“科學發展觀”的同時，增加“習近平新時代中國特色社會主義思想”的內容 〔4 〕，賦予這一思想最高的法律效力，確定了習近平新時代中國特色社會主義思想的憲法地位和憲法價值。

習近平新時代中國特色社會主義思想載入憲法，是憲法價值全面升華的最深刻反映。一方面，這一修正確保根本法在規范層面達到了政治價值與法治價值的有機統一?！懊恳环N法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！?〔5 〕34法治下的政治實踐需要輔以先進的治國思想，而憲法是最有力的保障方式。在法治軌道上實施、落實、貫徹執行習近平新時代中國特色社會主義思想，使其從黨的文件所確認的價值理念上升成為國家層面的法律所確認的國家意志，具備憲法意義上的合法性與實在法上的效力，體現了黨的意志上升為國家意志的法治精神，使黨的根本指導思想不僅僅停留在政治理念層面，還上升到法治層面，與法治理念融為一體。這不僅夯實了法治國家的理論基礎，豐富了憲法內容，更為法治中國的發展提供了最重要的思想指引。另一方面，這是促進黨和國家實現治理法治化的根本舉措，體現了依規治黨和依法治國的有機統一。習近平新時代中國特色社會主義思想是經過長期理論準備和實踐探索之后在黨的十九大報告中正式提出的 〔6 〕。其后，被載入修改后的《中國共產黨章程》這一最高黨內法規之中 〔7 〕 。2018年2月28日最新通過的十九屆三中全會公報提出憲法修正建議，強調要堅持以“習近平新時代中國特色社會主義思想為指導” 〔8 〕，并通過法定修憲程序載入憲法之中，保證了黨對國家的領導走上法治化道路，成為“深化全面依法治國實踐” 〔6 〕的關鍵之舉。

（二）核心價值的規范化。價值與規范的一體化是法治優于人治的法寶。社會主義核心價值觀是法治中國建設的靈魂，而道德層面的核心價值訴求需要法治的固化與強化。為此，應當以法治思維和法治方式，踐行富強、民主、文明、和諧的國家價值觀，實現自由、平等、公正、法治的社會價值觀，凝聚愛國、敬業、誠信、友善的公民價值觀。在法治中融入核心價值觀業已取得重大進展，但是與推進國家治理體系和治理能力現代化建設的要求相比，把社會主義核心價值觀融入法治建設還存在不小差距。有的法規和政策價值導向不鮮明，針對性、可操作性不強，保障不夠有力。為此，應當“堅持以社會主義核心價值觀為引領，恪守以民為本、立法為民理念，把社會主義核心價值觀的要求體現到憲法法律、法規規章和公共政策之中，轉化為具有剛性約束力的法律規定?！?〔9 〕而把核心價值觀載入憲法修正案正是核心價值法治化的最重要立法成果形式。為此，《憲法修正案》規定，在憲法第24條第2款中增加“國家倡導社會主義核心價值觀”的內容。

以憲法來確認、規范和弘揚核心價值，既是德法兼修、以德養法的需要，也是法治規范邏輯自洽的必需。核心價值是一個復合的系統，體現為“國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則” 〔9 〕三位一體、互通互聯，所涵攝的價值關系迫切需要法律體系的整體聯動。無論是在規范公權和公私互動關系的公法領域，還是在主體平等自治的私法領域，抑或在以社會公平為取向的社會法領域，都大有可為，也應有所為。而只有憲法才能對如此繁復多元的法律關系施以有效的最高層次、全方位的統領、整合與調適。因此，核心價值入憲，反映了新時代構建完備法治規范體系以實現良法善治的法治第一需求，有力促進了憲法的規范性和引領性的有機結合。

（三）價值形態的系統化。價值形態的系統化、一體化是法律價值整合的必然要求。為此，《憲法修正案》將憲法序言中的“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”修改為“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”。富強、民主、文明、和諧、美麗是國家價值的集中體現，在富強民主文明之后，增加了“和諧”與“美麗”兩個新價值，拓展了“文明”價值的外延，還融入了“和平”與“人類命運共同體”的和諧世界新元素，從而既與前述“核心價值觀”保持統一，又對核心價值進行了深度優化、強化與細化。具體精神可從以下五個方面加以闡釋：

第一，在人與自然的和諧中建設“美麗中國”?！傲己蒙鷳B環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉?！?〔10 〕在經濟、社會與生態環境的可持續發展中，建設資源節約型、環境友好型社會，為保護環境權利提供了憲法依據?！稇椃ㄐ拚浮分性黾拥摹懊利悺薄吧鷳B文明”和“貫徹新發展理念”都是可持續發展戰略在根本法上的具體表現形式。如果不在憲法中規定而僅僅停留在環境法層面，則無法理順上下位法的關系，更不能體現關于環境的基本權之憲法效力。第二，在人與人的和諧中筑牢民族共同體意識。和諧的民族關系是構建和諧社會的基礎，是保障民族平等發展權利的前提。因此，憲法序言第11自然段中“平等、團結、互助的社會主義民族關系已經確立，并將繼續加強?！毙薷臑椤捌降葓F結互助和諧的社會主義民族關系已經確立，并將繼續加強。”憲法第4條第1款中“國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等、團結、互助關系”修改為：“國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等團結互助和諧關系。”此改動的根本目的在于促進各民族之間能夠和睦共處、和衷共濟、攜手發展。第三，在人與社會的和諧中探索和諧法治之路。社會是一個多元利益構成的集合體，不僅強調個人利益，還維護公共利益和社會利益。儒家思想在中國兩千多年的封建社會中始終占據主導地位，強調“禮治、德治、人治”，強調“引禮入法”“禮法合流”。雖然這是人治的實現方式，但也涵蓋某些值得借鑒的優秀成分。和諧社會的提出就是傳統文化在新時代的發展，其中法治領域融入的和諧因素為和諧法治的構建積累了寶貴經驗，集中體現在“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系” 〔6 〕和“完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制” 〔11 〕等內容之中。憲法的這一修改為社會治理和多元糾紛解決機制奠定了根本法上的法律基礎。第四，在全體人類的和諧中保衛和平發展。以根本大法來統籌國內與國際和諧，致力于構建人類命運共同體，彰顯了憲法的和平與發展價值。對此，《憲法修正案》在憲法序言第12自然段“中國堅持獨立自主的對外政策，堅持互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處的五項原則”后增加了“堅持和平發展道路，堅持互利共贏開放戰略”的內容，并將“發展同各國的外交關系和經濟、文化的交流”修改為“發展同各國的外交關系和經濟、文化交流，推動構建人類命運共同體”。這一修改把“和平”與“發展”作為“人類命運共同體”價值體系① 中的首要價值地位在憲法中確立下來，既充分回應了中國作為世界上最大的發展中國家，堅持發展是第一要務，和平發展權是最基本人權的時代要求，又順應了聯合國將和平、發展與人權作為三大支柱的人類精神，提出了世界和平發展的中國方案，彰顯出中國憲法的世界意義。第五，“文明”價值的系統化?！拔拿鳌笔巧鐣髁x核心價值觀的重要組成部分，其不僅關系到社會的整體發展程度，也關系著國家和民族文化的可持續發展水平?！稇椃ㄐ拚浮穼椃ㄐ蜓灾小巴苿游镔|文明、政治文明和精神文明協調發展”修改為“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”，增加了“社會文明”和“生態文明”的內容。該修改從三位一體的文明形態轉變到五類文明共同推進，體現了憲法價值的根本飛躍，反映出對社會整體文明和建設規律認識上的提升，昭示著憲法在新時代根本任務設定上的重大調整。

二、新時代憲法價值實現的法定要求

憲法價值作為一種精神層面的存在，需要走出精神領地而付諸實踐、體現在規范文本之中。憲法文本是“一種價值與規范體系”，是“用文字記載的一種憲法價值” 〔12 〕。習近平總書記指出：“我國憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發展成果，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現。” 〔3 〕因此，有必要通過憲法文本來設定國家發展新目標，以發展新理念進行法治上的戰略部署和統籌安排，使其成為連接憲法價值與憲法實踐的橋梁，從而確保憲法根本價值目標的實現。具體要求如下：

（一）戰略部署的憲法化。實現“兩個一百年”奮斗目標需要精心謀劃，進行科學的戰略部署。國家根本任務是憲法調整的核心內容，這里不僅指目標任務本身，還應當包括目標得以實現的戰略部署與實踐方略。習近平總書記指出：“戰略問題是一個政黨、一個國家的根本性問題。” 〔13 〕44旨在實現中國夢的“兩個一百年”奮斗目標是引領中國從大國走向強國的未來目標預設。黨的十九大開啟了大國走向強國的新征程，即到2020年全面建成小康社會，實現第一個百年奮斗目標；從2020年到2035年基本實現社會主義現代化，從2035年到本世紀中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興的中國夢，實現第二個百年奮斗目標?！稇椃ㄐ拚浮吠ㄟ^進一步完善序言部分對國家的根本任務進行了確認，將“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”一句修改為“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。任何一部國家憲法都是本土化的，中國憲法也不例外。因此，中國憲法必須明確“憲法學的中國問題、中國立場”，其“制度設計顯然是考慮到中國的具體情況”，即中國國情，包括“中國社會今天的發展階段” 〔14 〕。此處修改貫徹落實了十九大報告精神，有利于憲法根本任務的落實、價值目標的實現。

（二）總體布局的憲法化。在憲法任務確定為“兩個一百年”戰略部署后，實現強國的價值目標需要進行全方位建設布局。從經濟建設到經濟、社會與環境建設再到經濟、政治、社會、文化與生態文明“五位一體”建設方案的根本飛躍，是中國發展邁入新時代作出的總體布局。黨的十八大報告首次正式在黨的代表大會的文件中確立了五位一體總體布局，十九大報告予以進一步強調。該方案將文化與生態文明建設提高到與經濟、政治、社會建設相并列的地位，這不僅是對當代中國國情的最好詮釋，同時也標志著中國共產黨對于中國特色社會主義的內涵和發展前景有了一個更深層次的認知?！拔逦灰惑w”總體布局統籌推進載入憲法是時代之需、發展之需。如前所述，《憲法修正案》將憲法序言第7自然段修改為建設一個“富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”，推動“生態文明協調發展”。這不只是價值預設，也蘊含著建設布局。其中，富強對應的是經濟建設，民主則是政治發展的內核，文明彰顯了文化建設的必要，和諧預示著社會建設的方向，美麗則是生態文明建設的必然邏輯。生態興則文明興，生態衰則文明衰。作為全面建成小康社會的突出短板，生態文明建設“既是重大經濟問題，也是重大社會和政治問題” 〔15 〕，必須從根本上扭轉我國生態環境日益惡化的趨勢，為“美麗中國”建設提供強大的法治支撐。正如習近平總書記所云：“寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！?〔13 〕230因而，為了與憲法序言增加的“協調發展”內容相適應，本次修憲在憲法第89條“國務院行使下列職權”中增加領導和管理“生態文明建設”的內容。憲法作為最大的政治法和規范法，在雙重意義上保障了生態文明建設的順利推進，并以此促進生態環境目標的實現。

（三）戰略統籌的憲法化。憲法作為治國安邦的總章程，需要將國家治理新方案及時地憲法化，為實現憲法價值構建起牢固的保障體系。而由全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨構成的“四個全面”戰略布局和戰略統籌，是在新的歷史條件下黨和國家各項工作的戰略目標和戰略舉措。作為新形勢下治國理政的總方略，“四個全面”的整體展開既是一種生動的憲法實踐，又為憲法文本規范的優化提供了鮮活的經驗，還為民族偉大復興價值目標的實現提供了根本保障?！吧羁填I會‘四個全面的精神實質和相互關系，對于實現中華民族偉大復興的歷史重任具有十分重要的理論意義和現實意義?！?〔16 〕“四個全面”戰略布局相互之間具有高度的有機統一性和緊密的內在邏輯性，并在《憲法修正案》中得以彰顯。具體表現在：

第一，全面建成小康社會的憲法理念。盡管憲法修正案中沒有使用全面建成小康社會的字眼，但是，從憲法修正案濃墨重彩地修改和豐富憲法序言第7自然段就可以發現，全面建成小康社會是憲法修改的應有之義，自不待言。無論是增加的“實現中華民族偉大復興”，還是“和諧”“美麗”價值的融入，抑或五個文明一體建設，都蘊含著作為第一階段目標的小康社會的憲法意義。第二，全面深化改革的憲法依據。改革要“于法有據”是全面深化改革較之于以往改革的重大區別，“改革”入憲是改革于法有據在最上位法修改上的根本之舉。自黨的十八屆三中全會對全面深化改革進行總體部署以來，改革取得突破性進展。但同時也應看到，我國目前仍然存在一系列突出矛盾和嚴峻挑戰，必須依靠長期的全面深化改革，才能“破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬”，“只有改革開放才能發展中國” 〔6 〕。因此，《憲法修正案》在憲法序言第10自然段強調了進行長期改革的重要性與必要性，將“在長期的革命和建設過程中”修改為“在長期的革命、建設、改革過程中”。此外，“要注重調動各方面推動改革、參與改革的積極性” 〔13 〕82，確保我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。這主要體現在憲法序言第12自然段的修改內容中，即把“中國革命和建設的成就是同世界人民的支持分不開的”修改為“中國革命、建設、改革的成就是同世界人民的支持分不開的”。第三，全面依法治國的憲法確認。憲法修改旨在“通過立憲活動，將國家治理和社會治理的基本原則和基本方式以根本法的形式確立下來” 〔17 〕4。從人治到法制再到法治，意味著治理體系和治理能力的發展。黨的十八屆四中全會對依法治國問題進行了專題研究，通過了中共黨史上第一個全面推進依法治國的專門性決定，也由此正式開啟了我國法治的新時代。《憲法修正案》將序言第7自然段中的“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”。從“法制”到“法治”雖然僅一字之差，但寓意深遠，標志著全面依法治國邁上新征程，有利于中國特色社會主義法治體系的最終建成。同時，法治是制度安排與文化信念互動的產物。為了提高憲法信仰、推動形成維護憲法權威的法治精神和法治文化氛圍，憲法修正案確立了憲法宣誓制度，規定在憲法第27條增加第3款，即“國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓?！痹撔薷氖箲椃ㄐ膹狞h的十八屆四中全會決定中的一項內容上升為國家的憲法規范，意味著憲法宣誓不僅僅是一項政治任務，更是一項憲法義務，一切黨政干部必須進行憲法宣誓。第四，全面從嚴治黨的憲制創新。習近平總書記指出：“黨要管黨，才能管好黨；從嚴治黨，才能治好黨?！?〔13 〕104黨的十九大報告指出，要“堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平”?！稇椃ㄐ拚浮吩谠械牧⒎?、行政權和司法權三權之外創設了監察權這一新型權力，明確了國家監察機關的憲法地位，進一步優化了權力配置與治理結構，從而確保全面從嚴治黨在法治軌道和憲法框架內的有序運行與縱深推進。

（四）發展理念的憲法化。發展是中國的第一要務，其中“第一要務”即是憲法上國家的根本任務。發展理念的優化，意味著實現國家任務的指導思想的升級。對此，憲法作出應有的調整，在第7自然段指導思想中增加“科學發展觀”和“新發展理念”。黨的十八屆五中全會在以人為本科學發展觀基礎上進一步優化發展思想，確立了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大新發展理念，這是新時代中國發展理論的一次重大創新?！稇椃ㄐ拚浮吩趹椃ㄐ蜓缘?自然段“自力更生，艱苦奮斗”前增寫了“貫徹新發展理念”的內容，這是對中國特色社會主義憲法的重要理論補充，有助于破解發展難題、增強發展動力、厚植發展優勢。具體來說，第一，“創新”注重解決發展動力問題，是引領民族進步與發展的第一動力。習近平總書記有言：“抓住了創新，就抓住了牽動經濟社會發展全局的‘牛鼻子?！?〔13 〕133第二，“協調”注重解決發展不平衡、不公平問題，要求城鄉、貧富、經濟與社會、發達地區與落后區域、國內與國際的協調協同運作、共同發展。第三，“綠色”要求在大力發展經濟的同時注重營造健康良好的生態環境，堅持“綠色富國”“綠色惠民”，與上文提到的“生態文明建設”有異曲同工之妙。第四，“開放”注重解決發展內外聯動問題，要求我們在面對日新月異的國際形勢時，具備“走出去”和“引進來”的開放意識與心態，構建以合作共贏為核心的國際外交關系，形成深度融合、互惠互利的合作新格局。第五，“共享”注重解決社會公平正義問題，保障全體人民平等參與、平等發展權利得以充分實現。

三、新時代憲法價值的主體力量

憲法是各種政治力量對比關系在法律上的集中體現，是對社會不同主體的根本利益關系進行確認和規范，并以根本大法的形式予以記載，其規范的各種利益關系簡而言之就是治者、被治者以及其他參與者、協作者之間的關系。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，國家權力來源于人民。為此，應當“堅持國家一切權力屬于人民的憲法理念，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規定，通過各級人民代表大會行使國家權力，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業，共同建設，共同享有，共同發展，成為國家、社會和自己命運的主人。” 〔18 〕89對此，《憲法修正案》從堅持人民主體地位、堅持黨的領導和堅持深化民主立法改革三個方面對如何促使人民更好地行使治理國家的權力進行了規定。

（一）堅持人民主體地位，擴大統一戰線范圍。法治意味著民治而非治民。在新時代，人民是依法治國的主體和力量源泉，堅持人民主體地位原則是新型法治區別與以往歷史類型法治的分水嶺。法治與人民主體地位原則相輔相成，達到了形式與內容的高度統一。其核心在于“堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點” 〔11 〕?！稇椃ㄐ拚浮愤M一步完善了統一戰線制度，擴大了人民主體的范圍，將憲法序言部分“包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰線”的表述修改為“包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的廣泛的愛國統一戰線”。這一修改在法理上體現出對新形勢下人民主體理論的完善，有利于最大限度地集合主體意志、釋放主體價值、實現憲法價值，凝聚成實現中華民族偉大復興中國夢的強大力量。

（二）堅持黨的領導，健全黨和國家領導體制的制度性安排。人民民主的憲法制度離不開有效的組織保障。人民作為一個集合的概念，需要統一的組織領導者。歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯的反復推演求證了中國共產黨的組織領導者地位。作為中國特色社會主義事業的領導核心，黨是各族人民利益的忠實代表，是工人階級的先鋒隊。其公共權力的行使來自于人民的授權，其運行宗旨是為了人民根本利益的實現。因此，黨權和民權是相生相伴、相互促進的關系，統一于共同的價值訴求和利益取向。所以，確定黨在國家中的領導地位是我國憲法的題中應有之義?！稇椃ㄐ拚浮返?條第2款從社會主義本質屬性的高度確定了黨在國家中的領導地位，明確規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。這種修改有助于更好地確保中國共產黨的“先鋒隊”性質和“全心全意為人民服務”宗旨的實現，更好地發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，從而把黨的領導更好地貫徹落實到國家工作的各個方面，確保黨和國家事業始終沿著以憲法為核心的法治軌道向前推進。

此外，《憲法修正案》對國家主席的任職規定也作出調整，將憲法第79條第3款“中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆”中“連續任職不得超過兩屆”的內容刪去。這是健全黨和國家領導體制的重大舉措。我國長期實行中國共產黨、中華人民共和國和中國人民解放軍領導人“三位一體”的領導體制，而國家主席制度是黨和國家領導體制的重要組成部分。從黨章和憲法來看，“黨章對黨的中央委員會總書記、黨的中央軍事委員會主席，憲法對中華人民共和國中央軍事委員會主席都沒有做出‘連續任職不得超過兩屆的規定” 〔19 〕。本次憲法修改使黨的總書記、黨的中央軍委主席、國家中央軍委主席和國家主席的任職規定保持一致，確保了“三位一體”領導體制在憲法上的貫徹落實，對保證更加高效權威地推進改革發展和更好更全面地維護人民長遠利益具有根本制度性意義。再者，這一修改并“不意味著改變黨和國家領導干部退休制，也不意味著領導干部職務終身制” 〔20 〕。必須遵循黨章這一最大的黨內法規②， 奉行任期制，廢除終身制。

（三）堅持民主立法，擴大地方人民代表大會立法權。地方人大對地方立法的自主管理是拓展民主空間、發揚人民民主的重要途徑。地方性法規是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。2015年通過的新的《立法法》第72條賦予設區的市地方立法權，“使我國享有地方立法權的主體，在原有31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和49個較大的市基礎上，又增加273個，包括239個設區的市、30個自治州和4個未設區的地級市” 〔21 〕。《憲法修正案》增加了設區的市的地方立法權，在第3章“國家機構”第100條增加第2款規定，即“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行”，從而進一步完善了社會主義立法體制。該修改是對我國設區的市的立法權在根本法層面的權威確認，擴大地方立法的主體和權限范圍實質上是擴大了地方民主，有利于設區的市充分發揮主觀能動性，因地制宜，根據本地具體情況和實際發展需要，制定符合本區實際的、更具可操作性的地方性法規，例如對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，從而更有針對性地回應各個地方人民群眾的不同利益訴求、整合多元利益，廣泛實現以人民為中心的發展。

四、新時代憲法價值提升的監督保障

規范、制約和監督國家權力是憲法價值實現的強力保障和奧妙所在。建設嚴密的法治監督體系，既是法治歷史邏輯的現實展開，又是法治中國建設的必由之路。“一切有權力的人都容易走向權力的濫用，這是一條千古不變的真理?！?〔22 〕156習近平總書記深刻地指出，“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律” 〔13 〕92，要“讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里” 〔23 〕。在法治中國建設的新時代，“運用法治思維和法治方式懲治和預防腐敗” 〔24 〕成為憲法實施的關鍵。正是在構建“嚴密的法治監督體系”實踐中，監察制度的創設應運而生。

在我國，監察委員會的探索具有深厚的社會歷史背景。早在新中國成立初期，毛澤東就提出，要“厲行廉潔政治，嚴懲公務人員之貪污行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為，共產黨員有犯法者從重治罪” 〔25 〕43；20世紀80年代，鄧小平也旗幟鮮明地指出，加強黨內監督，“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查” 〔26 〕332。通過幾十年艱苦卓絕的探索，今天終于形成了一個更具有強制力和生命活力的新的權力監督機構——監察委員會。2017年11月，全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國監察法（草案）》（以下簡稱《草案》）發布并面向社會征求意見③ 。因此，構建以憲法為核心的國家監察法治體系，已成為當務之急?！稇椃ㄐ拚浮吩诘?章“國家機構”中增加第7節“監察委員會”，并增加5項條款，明確了監察機關的性質（第123條）、地位（第125條第1款）、名稱（第124條第1款）、人員組成（第124條第2款）、任期任屆（第124條第3款）、領導體制（第125條第2款）和工作機制（第126、127條） 〔19 〕。不同于西方的三權分立，在憲法中增設監察權，并以此為依據構筑國家監察制度，是法治中國建設的創新之舉。這不僅符合中國自身的法治國情和民主模式，還有助于革除舊有制約機制的弊端，有效預防權力濫用和貪污腐敗現象的發生，從而不斷推動權力監督和制約機制的法治化、體系化和規范化。

（一）監察委員會依法獨立行使監察權，推進權力監督制約機制法治化?！皣冶O察機關既不是行政機關也不是司法機關，而是代表黨和國家行使監察權的專責機關?！?〔27 〕 《憲法修正案》設置新的第127條第1款規定：“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！痹摋l款具有兩層含義。一方面，監察權具有專屬性和獨立性，除各級監察委員會外，任何行政機關、社會團體和個人都無權干涉。因此《憲法修正案》修改了憲法第89條和第107條第1款，分別撤銷了國務院和縣級以上地方各級人民政府的監察權。④ 另一方面，該條款還強調了監察權的依法行使，要求監察機關及其工作人員在行使監察工作過程中必須嚴格遵守法律規定，不得濫用職權。監察權設置的核心要義就是使權力嚴格在憲法和法律軌道上運行，如果監察權本身的運作違背了法律規定，不僅無法實現監察權本身的目的，還會使權力制約成為一紙空文，損害法律權威，危害法治建設。因此，將監察機關納入憲法，再依據憲法制定體系完備、內容完善的國家監察法，進一步對監察機關的獨立地位、職責職能、運行機制等內容作出系統性規定，將有助于提高我國權力監督制約機制的法治化水平。

（二）監察委員會協調各方監督資源，推進權力監督制約機制體系化?！稇椃ㄐ拚浮吩鲈O第127條第2款，規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約?！痹摋l款同樣蘊含兩層含義。首先，各級監察委員會在職務違法和職務犯罪案件中享有辦案權。雖然憲法對該辦案權的具體內容沒有明確規定，但是，《草案》明確了“監察機關的職責是監督、調查、處置”（第15條第2款），并在實際辦案過程中享有一系列權力⑤ 。其次，監察機關在辦案過程中，還應注重與審判、檢察和行政執法部門間的相互配合與制約。正如《草案》第26條和第41條第2款分別指出，公安機關應依法對監察機關的搜查工作和采取留置措施予以協助；第35條第2款規定，“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助”。此外，相關制度規定監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，從而將黨內監督和國家監督進行了史無前例的高度結合，“實現了不分黨員與非黨員，但凡行使公權力就須得接受監督”的新格局 〔28 〕，有助于提升我國權力監督和制約機制的體系化水平，實現對國家權力運行的全面監察覆蓋。

（三）監察委員會統一管理國家監察工作，推進權力制約和監督機制規范化。除了第7節“監察委員會”的相關規定，《憲法修正案》還對監察機關的產生（第3條第3款）、監察委員會成員的產生和罷免（第62條第7項、第63條第4項、第67條第11項、第101條第2款與第103條第3款）、監察機關受人民代表大會常務委員會監督（第67條第6項、第104條）、監察機關人員任職的身份限制（第65條第4款、第103條第3款）進行了明確。這些規定體現出我國監察制度改革后的另一個特點，即由監察委員會對國家監察工作進行統一的領導管理。這既改變了以往權力分散、多頭監察、疲弱乏力的局面，也為監察權提供了在憲法上十分明確的權源，還有助于破解如何進行有效有力監督的難題，使黨對國家監察工作的領導上升到法治新高度。

注 釋：

①作為全球多元價值整合的最大價值公約數，“和平、發展、公平、正義、民主、自由，是全人類的共同價值?！^承和弘揚聯合國憲章的宗旨和原則，構建以合作共贏為核心的新型國際關系，打造人類命運共同體”（參見習近平：《攜手構建合作共贏新伙伴，同心打造人類命運共同體——在第七十屆聯合國大會一般性辯論時的講話》，《人民日報》2015年9月29日）。

②《中國共產黨章程》第38條規定：“黨的各級領導干部，無論是由民主選舉產生的，或是由領導機關任命的，他們的職務都不是終身的，都可以變動或解除。年齡和健康狀況不適宜于繼續擔任工作的干部，應當按照國家的規定退、離休?！?/p>

③《中華人民共和國監察法（草案）》于2017年6月由第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議，2017年11月8日正式向全社會公布征求意見，《監察法草案》從基本原則、機構設置及其職責、監察權限、監察程序、法律責任、對監察機關工作人員本身的監督以及國際合作等方面對新國家監察機關作出了全方位的規定。相較于一審稿，此次草案明確了人大常委會對監察委工作執法檢查權，增加了監察對象的申訴途徑，增加了設立監察機關內部監督機構的內容并進一步明確了監察機關行使查封、凍結、扣押、留置等強制措施的方法，引起社會公眾熱議。

④憲法第89條“國務院行使下列職權”中，第8項“（八）領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”修改為“（八）領導和管理民政、公安、司法行政等工作”；憲法第107條第1款“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員?！毙薷臑椋骸翱h級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員?！?/p>

⑤《中華人民共和國監察法（草案）》規定，監察機關在實際辦案過程中有權收集調取證據（第20條）、談話（第21條）、訊問被調查人（第22條）、詢問證人（第23條）、采取留置措施（第24條）、查詢凍結涉案單位及個人財產（第25條）、搜查（第26條）、調取查封扣押相關財物及文件（第27條）、勘驗檢查與鑒定（第28條）、采取技術調查措施（第29條）、決定通緝（第30條）和采取限制出境措施（第31條）。

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責任編輯 楊在平