“三權(quán)”分置中農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)剖析

劉衛(wèi)柏　顧永昆

〔摘要〕 “三權(quán)”分置旨在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提下，掃清農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有體現(xiàn)農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體雙方的權(quán)利、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的階段、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的地域等特征。目前我國(guó)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中主要存在生產(chǎn)要素配置失衡和農(nóng)業(yè)扶持政策失衡問題。根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的組合方式和中國(guó)國(guó)情，推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)模發(fā)展應(yīng)采用土地集中型和服務(wù)帶動(dòng)型兩種規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式。為此，要以土地耕作權(quán)為導(dǎo)向，按照“三權(quán)”分置的原則要求，創(chuàng)新與完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村土地，土地承包，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

〔中圖分類號(hào)〕F321.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）03-0103-06

一、引言

中國(guó)最大的問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民最大的問題是土地問題 〔1 〕1。2016年4月，習(xí)近平總書記在安徽省小崗村召開的農(nóng)村改革座談會(huì)強(qiáng)調(diào)，“我國(guó)農(nóng)村的改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的，新形勢(shì)下進(jìn)一步處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，仍然是農(nóng)村改革的主線”。以農(nóng)戶家庭為單位向集體組織承包土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為20世紀(jì)80年代中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展、糧食產(chǎn)量的快速提高、農(nóng)民收入的持續(xù)增加和城鄉(xiāng)二元差距的縮小作出了巨大貢獻(xiàn)。但伴隨制度改革紅利的逐漸釋放 〔2 〕和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一家一戶為特征的分散經(jīng)營(yíng)弊端，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低下、與市場(chǎng)脫節(jié)、農(nóng)地細(xì)碎化等問題逐漸暴露出來。

為了克服因一家一戶分散經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不足問題，廣大農(nóng)戶在各地自發(fā)開展了一系列農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐創(chuàng)新，政府和相關(guān)管理部門也及時(shí)出臺(tái)了相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策予以指導(dǎo)和規(guī)范。1984年中央“一號(hào)文件”提出鼓勵(lì)農(nóng)村土地逐漸向種田能手集中， 2014年11月，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，2016年10月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，2017年中央“一號(hào)文件”提出積極發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，在新時(shí)代要貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。作為中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，“三權(quán)”分置是中國(guó)特色農(nóng)村土地制度的核心內(nèi)容，即堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。“三權(quán)”分置旨在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提下，掃清農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙。這些政策、法律法規(guī)和文件均在不同層面鼓勵(lì)廣大農(nóng)戶參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)問題逐漸引起學(xué)術(shù)界的重視，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

關(guān)于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)問題的研究，根據(jù)其研究視角不同，大致可以分為如下幾類：一是中國(guó)國(guó)情與農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)問題研究，認(rèn)為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是由中國(guó)的人地關(guān)系比例和資源稟賦決定的 〔3-5 〕。二是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)必要性研究，形成農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)論和農(nóng)地規(guī)模質(zhì)疑論兩派截然不同的觀點(diǎn)。農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)論學(xué)者認(rèn)為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，是破解農(nóng)業(yè)發(fā)展困境的一條重要路徑 〔6-7 〕，實(shí)證調(diào)查也提供了支持該論斷的證據(jù) 〔8 〕。農(nóng)地規(guī)模質(zhì)疑論學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大難以成為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的選項(xiàng) 〔9 〕，糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)不顯著 〔10 〕，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大會(huì)降低土地產(chǎn)出率 〔11 〕。三是規(guī)模經(jīng)濟(jì)與規(guī)模報(bào)酬研究，Hayami在估計(jì)各國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)后，得出發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)不顯著，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)規(guī)模報(bào)酬遞增 〔12 〕。四是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效率研究，不少學(xué)者認(rèn)為適度擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模可以顯著提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率 〔13-14 〕。五是農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和目標(biāo)研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了大量研究，但沒有形成一致意見。究竟是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)糧食生產(chǎn)還是降低糧食生產(chǎn)成本 〔15 〕，抑或兩者兼顧 〔16 〕，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民種地收入增加 〔17 〕，提高土地、勞動(dòng)力、資金的生產(chǎn)率 〔18 〕。六是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適度問題研究，目標(biāo)不同、依據(jù)不同，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的面積也就不同。有學(xué)者認(rèn)為土地規(guī)模與生產(chǎn)率之間存在倒“U”型關(guān)系，糧食作物在10～20畝、經(jīng)濟(jì)作物在6～9畝間土地生產(chǎn)率最高 〔19 〕。也有參考城鎮(zhèn)職工收入標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為在110畝左右比較合適 〔20 〕。

本文所闡述的內(nèi)容與已有研究直接相關(guān)，但又存在差別。與一般的實(shí)證分析不同，本文通過剖析農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的特征和問題來找尋促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的路徑。因此，本文的邏輯思路是：在探討農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)特征的基礎(chǔ)上，指出農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)亟待解決的兩大問題，考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素組合方式和中國(guó)國(guó)情，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，采用土地集中型和服務(wù)帶動(dòng)型兩種規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式，并就此提出政策建議。

二、農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的特征

（一）農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式體現(xiàn)了農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體雙方的權(quán)利特征。從長(zhǎng)期看，農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成、發(fā)展與完成過程，就是18億畝耕地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從2.3億傳統(tǒng)農(nóng)戶逐漸轉(zhuǎn)移、過渡、聚焦到種糧大戶等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的過程。從制度變遷路徑來看，這種變遷難以一蹴而就，只能因地制宜、循序漸進(jìn)，在不同地域、不同階段選擇不同的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，如松散的社會(huì)化服務(wù)組織帶動(dòng)型、緊密的農(nóng)民專業(yè)合作社組織帶動(dòng)型和土地集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。倘若把擁有土地承包權(quán)農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)化為作物種植決策、日常生產(chǎn)管理和產(chǎn)品處置三種權(quán)利，那么，這三種適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式可以歸類為兩種權(quán)利分享模式。一種是流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，即土地集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶以獲得土地流轉(zhuǎn)租金作為代價(jià)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的三種權(quán)利全部轉(zhuǎn)讓給新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系比較直接、簡(jiǎn)單，在協(xié)議流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，只要新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體履行協(xié)議內(nèi)容，簽約雙方唯一聯(lián)系的紐帶就是按期交接土地租金。另一種是共享農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)形成的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，包括松散的社會(huì)化服務(wù)組織帶動(dòng)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)和緊密的農(nóng)民專業(yè)合作社組織帶動(dòng)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。加入農(nóng)民專業(yè)合作社的原承包農(nóng)戶依舊管理自己承包的土地，但其必須按照農(nóng)民專業(yè)合作社的要求來確定種植品種、種植方式和銷售方式，與專業(yè)合作社共享全部或部分作物種植決策、日常生產(chǎn)管理和產(chǎn)品處置三種權(quán)利。松散的社會(huì)服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶仍然享有作物種植決策和產(chǎn)品處置兩種權(quán)利，但需要根據(jù)農(nóng)戶實(shí)際需求，采取土地代耕、托管等方式與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織共享作物日常生產(chǎn)管理權(quán)。譬如，許多專門的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織提供的機(jī)耕、機(jī)播、植保、機(jī)收等各項(xiàng)服務(wù)，其實(shí)質(zhì)就是作物日常生產(chǎn)管理權(quán)。而原承包農(nóng)戶的作物種植決策、產(chǎn)品處置等權(quán)利還是不變，權(quán)利主體沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移。