“三權”分置中農地適度規模經營剖析

劉衛柏　顧永昆

〔摘要〕 “三權”分置旨在不改變農村土地集體所有權性質和農村基本經營制度的前提下，掃清農村土地流轉障礙，發展適度規模經營。農地適度規模經營具有體現農戶與農業新型經營主體雙方的權利、農業規模經營的階段、農業新型經營主體的地域等特征。目前我國農地適度規模經營中主要存在生產要素配置失衡和農業扶持政策失衡問題。根據農業生產要素的組合方式和中國國情，推動農地適度規模發展應采用土地集中型和服務帶動型兩種規模經營模式。為此，要以土地耕作權為導向，按照“三權”分置的原則要求，創新與完善農村土地承包經營制度。

〔關鍵詞〕 農村土地，土地承包，適度規模經營

〔中圖分類號〕F321.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）03-0103-06

一、引言

中國最大的問題是農民問題，農民最大的問題是土地問題 〔1 〕1。2016年4月，習近平總書記在安徽省小崗村召開的農村改革座談會強調，“我國農村的改革是從調整農民和土地的關系開啟的，新形勢下進一步處理好農民和土地的關系，仍然是農村改革的主線”。以農戶家庭為單位向集體組織承包土地的家庭聯產承包責任制為20世紀80年代中國農業生產的迅速發展、糧食產量的快速提高、農民收入的持續增加和城鄉二元差距的縮小作出了巨大貢獻。但伴隨制度改革紅利的逐漸釋放 〔2 〕和工業化、城鎮化進程的加快，一家一戶為特征的分散經營弊端，如農業生產比較效益低下、與市場脫節、農地細碎化等問題逐漸暴露出來。

為了克服因一家一戶分散經營導致的農業生產效率不足問題，廣大農戶在各地自發開展了一系列農村土地流轉的實踐創新，政府和相關管理部門也及時出臺了相應的法律、法規和政策予以指導和規范。1984年中央“一號文件”提出鼓勵農村土地逐漸向種田能手集中， 2014年11月，中辦、國辦印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，2016年10月中辦、國辦印發的《關于完善農村土地所有權經營權分置辦法的意見》，2017年中央“一號文件”提出積極發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式適度規模經營，2017年10月，黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入了新時代，在新時代要貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，繼續鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。作為中國農村土地制度改革的一項重大制度創新，“三權”分置是中國特色農村土地制度的核心內容，即堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活農村土地經營權。“三權”分置旨在不改變農村土地集體所有權性質和農村基本經營制度的前提下，掃清農村土地流轉障礙。這些政策、法律法規和文件均在不同層面鼓勵廣大農戶參與農村土地流轉，發展適度規模經營。農地適度規模經營問題逐漸引起學術界的重視，成為社會關注的焦點問題。

關于農地適度規模經營問題的研究，根據其研究視角不同，大致可以分為如下幾類：一是中國國情與農地適度規模經營問題研究，認為發展適度規模經營是由中國的人地關系比例和資源稟賦決定的 〔3-5 〕。二是農地規模經營必要性研究，形成農地適度規模經營論和農地規模質疑論兩派截然不同的觀點。農地適度規模經營論學者認為發展適度規模經營可以提高農業生產效益，推動現代農業發展，是破解農業發展困境的一條重要路徑 〔6-7 〕，實證調查也提供了支持該論斷的證據 〔8 〕。農地規模質疑論學者認為農地經營規模擴大難以成為中國農業發展的選項 〔9 〕，糧食生產的規模經濟不顯著 〔10 〕，土地經營規模擴大會降低土地產出率 〔11 〕。三是規模經濟與規模報酬研究，Hayami在估計各國農業生產函數后，得出發展中國家農業規模經濟不顯著，發達國家農業規模報酬遞增 〔12 〕。四是農地規模經營的效率研究，不少學者認為適度擴大農地經營規模可以顯著提升農業生產效率 〔13-14 〕。五是農地適度規模經營的評價指標和目標研究，國內學者進行了大量研究，但沒有形成一致意見。究竟是穩定經濟發達地區糧食生產還是降低糧食生產成本 〔15 〕，抑或兩者兼顧 〔16 〕，實現農民種地收入增加 〔17 〕，提高土地、勞動力、資金的生產率 〔18 〕。六是農地規模經營的適度問題研究，目標不同、依據不同，適度規模經營的面積也就不同。有學者認為土地規模與生產率之間存在倒“U”型關系，糧食作物在10～20畝、經濟作物在6～9畝間土地生產率最高 〔19 〕。也有參考城鎮職工收入標準，認為在110畝左右比較合適 〔20 〕。

本文所闡述的內容與已有研究直接相關，但又存在差別。與一般的實證分析不同，本文通過剖析農地適度規模經營的特征和問題來找尋促進農地適度規模經營的路徑。因此，本文的邏輯思路是：在探討農地適度規模經營特征的基礎上，指出農地適度規模經營亟待解決的兩大問題，考慮農業生產要素組合方式和中國國情，推動我國農地適度規模經營，采用土地集中型和服務帶動型兩種規模經營模式，并就此提出政策建議。

二、農地適度規模經營的特征

（一）農地適度規模經營方式體現了農戶與農業新型經營主體雙方的權利特征。從長期看，農村土地適度規模經營的形成、發展與完成過程，就是18億畝耕地的土地經營權從2.3億傳統農戶逐漸轉移、過渡、聚焦到種糧大戶等農業新型經營主體的過程。從制度變遷路徑來看，這種變遷難以一蹴而就，只能因地制宜、循序漸進，在不同地域、不同階段選擇不同的適度規模經營方式，如松散的社會化服務組織帶動型、緊密的農民專業合作社組織帶動型和土地集中型規模經營。倘若把擁有土地承包權農戶的土地經營權細化為作物種植決策、日常生產管理和產品處置三種權利，那么，這三種適度規模經營方式可以歸類為兩種權利分享模式。一種是流轉農村土地經營權形成的規模經營，即土地集中型規模經營。擁有土地承包權的農戶以獲得土地流轉租金作為代價，將土地經營權的三種權利全部轉讓給新型農業規模經營主體。這種權利義務關系比較直接、簡單，在協議流轉期限內，只要新型農業規模經營主體履行協議內容，簽約雙方唯一聯系的紐帶就是按期交接土地租金。另一種是共享農村土地經營權形成的適度規模經營，包括松散的社會化服務組織帶動型規模經營和緊密的農民專業合作社組織帶動型規模經營。加入農民專業合作社的原承包農戶依舊管理自己承包的土地，但其必須按照農民專業合作社的要求來確定種植品種、種植方式和銷售方式，與專業合作社共享全部或部分作物種植決策、日常生產管理和產品處置三種權利。松散的社會服務型規模經營農戶仍然享有作物種植決策和產品處置兩種權利，但需要根據農戶實際需求，采取土地代耕、托管等方式與農業社會化服務組織共享作物日常生產管理權。譬如，許多專門的農業社會化服務組織提供的機耕、機播、植保、機收等各項服務，其實質就是作物日常生產管理權。而原承包農戶的作物種植決策、產品處置等權利還是不變，權利主體沒有發生轉移。