改變：余杭礦政管理的綠色實踐

□ 杭州市國土資源局余杭分局 劉自力

礦產資源是人類生存與發展的物質基礎。據有關資料統計；世界上工業制成品的原料70%來自礦產資源，能源有90%來自礦產資源。我國工業制成品原料的80%和能源來源的95%來自礦產資源，年開采礦石93多億噸。礦產資源的勘查開發對我國的經濟建設具有至關重要的作用。可以說，沒有礦產資源的開發利用就沒有工業化、城市化和現代化。因此，在工業化、城市化和現代化的推進進程中，必然伴隨著對礦產資源的持續開發利用。

受資源稟賦限制，杭州市余杭區屬于礦產資源“小區”，普通建筑石料是余杭區的主采礦種。從余杭縣人民政府正式批復成立礦產資源管理辦公室起，礦政管理至今30年，這也是余杭區經濟社會發展和持續改革的重要時期。余杭的礦政管理也在“實踐—認識—再實踐”的哲學進階中不斷累積和深化。

一、過去：傳統的優質建筑石料產地

截至目前，余杭區共發現礦種24種，其中金屬礦產12種，非金屬礦產10種，能源礦產1種和礦泉水（不包括普通建筑石料）。其中（歷史上）的優勢礦種有4種。

▲ 佛日塢礦區綜合治理規劃圖

膨潤土：主要分布在余杭街道的仇山村（主產地）及勾莊、良渚等地。歷史上規模開采早至解放前（上世紀30年代），至2008年資源儲量已基本消耗完畢。

水泥用灰巖：主要分布于中泰、星橋佛日塢區域及閑林一帶，礦石的總體質量不穩定且雜質較多，僅作配礦利用。2009年后已無水泥用灰巖開發利用。

白云巖：冶金用白云巖主要分布在閑林及中泰兩地，均為小型開采礦山，至2009年底冶金用白云巖礦山即全部關停。

普通建筑石料：余杭區開采量最大的礦種，也是本區的優勢礦種；歷史上無論是產量還是礦山數量均處主導地位。普通建筑石料礦種主要有建筑石料用灰巖、建筑用凝灰巖、建筑用安山巖和建筑用白云巖。特別是仁和獐山地區的石礦開采歷史悠久，最早可上溯至晚清時代（原獐山金剛建材公司礦區）。

二、現今：在開發中保護，在保護中開發

2002年起，根據當時機構改革的要求，礦產資源納入國土資源統一管理。余杭區2002年以后的普通建筑石料開發利用經歷了四個階段。

1.合并調整期（2002-2004年）

持證開采礦山數量呈平穩下降趨勢，2002年全區持證礦山數量為145家（當年關停27家），期間年均關停礦山數量在25家左右；建筑石料開發利用總量穩定增長，年均開采量近1300萬噸。礦產資源率先實現了有償出讓和使用；礦山生態環境治理備用金、礦產資源補償費征收等礦政管理制度得到全面實施和規范。普通建筑石料供需總體平衡略有盈余，本地區普通建筑石料的開采不僅有效保障了本地的基礎設施建設，還適度支援了上海、杭州、嘉興等周邊城市的建設。

2.集聚壓縮期（2005-2008年）

2005年全區持證礦山企業67家，年均普通建筑石料開采量在1700-1800萬噸。期間礦產資源規劃制度全面實施，調控和調節功能不斷加強；礦山布局趨于合理，初步呈現“開采區聚集、限采區壓縮、禁采區關停”的開發利用格局，特別是仁和獐山地區開采量占到全區開采總量的50%以上。礦業經濟發展面臨轉型升級和穩定增長的雙重壓力。2006年啟動首批61家廢棄礦山綜合整治，2007年起確立“環境立區”戰略，2008年起明確對經營性礦山實行“到期一家、關停一家”“不再新設經營性采礦權”等政策。

3.急劇關停期（2009-2011年）

礦山到期關停政策強勢推進，全區經營性礦山數量從25家急劇下降至7家，但普通建筑石料的年均開采量仍達2500萬噸左右。在宏觀經濟層面，國家實施積極的貨幣政策，基礎設施建設對普通建筑石料的需求空前。礦政管理的總體思路由“保護與保障并重”向“在開發中保護、在保護中開發，保護優先”轉變，礦山生態環境治理逐步深入。

4.供需轉型期（2012年-現今）

經營性礦山數量萎縮至全部關停。受礦山到期關停政策和已設礦區的受讓資源儲量開采完畢的雙重倒逼，建筑石料的供需格局徹底改變，本地區基礎設施建設所需的普通建筑石料由基本平衡轉為外購為主。生態修復力度不斷加大，完成超過40個歷史廢棄礦山和破損山體的治理，新增生態復綠面積達近40萬平方米；投入各類治理資金近2億元。礦地綜合利用成效初顯，特別是仁和獐山礦區通過夷平式開采，累計開發利用建筑石料1.1億多噸，實現新增建設用地3100余畝，加上周邊村莊的整體搬遷，最終形成了近9000畝的先進制造業基地核心區塊。相當數量的廢棄礦山宕底土地通過地質災害治理、復墾、建設廠房等得到了再利用。

三、未來：礦地綜合開發利用推進礦業綠色發展

“十三五”期間，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅持創新驅動，堅持集約節約，堅持以人為本，堅持問題導向，大力推動廢棄礦山生態環境治理和礦地綜合開發利用工作，搶抓機遇做好新形勢下的礦政管理工作。

1.機遇在發展

余杭區經濟社會發展“十三五”規劃綱要提出了生產總值年均增長8%的目標，城市道路、公共交通、市政水利等基礎設施和重大民生工程邁入建設快車道。從需求層面看，預計“十三五”期間余杭區普通建筑石料的年平均需求量將穩定在2800-3000萬噸左右。為此，要以廢棄礦區的連片整治為抓手，聚焦“三城三鎮”建設重點，推進臨平西大門佛日塢、中泰郭家-岑嶺等連片廢棄礦區的整治性治理，拓寬、釋放和挖掘潛在建筑石料資源；通過規劃瓶窯六頭礦區大型石料儲備基地，通過“市場決定質量、政府調控數量”，在最大程度上緩解普通建筑石料供需短缺的矛盾。

2.機遇在環境

▲ 星橋街道南星礦區治理前

▲ 星橋街道南星礦區治理后

“既要金山銀山，更要綠水青山”“寧要綠水青山，不要金山銀山”，要按照省、市、區提出的“落實‘兩山’理論，著力建設環境山清水秀的高品質大都市新區”的要求，保持戰略定力，結合“兩路兩側”“四邊三化”等專項行動，加強與有關鎮街的對接和協調，大力推進廢棄礦山治理工作，不斷提升和改善礦區和礦山生態環境，增強區域經濟社會發展的軟實力。“十三五”期間，余杭區將完成廢棄礦山生態環境治理61個，預計還將投入近億元，實現歷史廢棄礦山生態環境治理任務清零。

3.機遇在轉型

規劃引領布局，利用決定方向，安全確定邊界。經遙感解譯和實地踏勘，目前全區有各類未治理或未充分利用廢棄礦區（宕口）近60處，未充分利用土地面積近8000畝。因此，要在多規融合的前提下，按照頂層設計和全域整治的要求，“宜林則林、宜耕則耕、宜建則建”，科學制定和實施整治方案，按照“美麗余杭”“鄉村振興”等重大戰略要求，促進廢棄礦山資源向土地資源的有效轉變，為未來區域經濟的發展拓展新空間。

四、實踐：綠水青山就是金山銀山

這些年，余杭區在礦政管理方面不斷摸索，走出了一條綠色實踐之路，這是“綠水青山就是金山銀山”的生動實踐，同時也將繼續砥礪前行。

堅持人與自然的和諧共生是對包括礦產資源在內的自然資源保護和開發的必然要求。正如習近平總書記在黨的十九大報告中指出的那樣，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多的物質財富和精神財富以滿足人們日益增長的美好生活需要，也要提供更多的優質生態產品以滿足人們日益增長的優美生態環境需要。必須堅持節約優先，保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源與保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧和美麗。

余杭區巔峰時期的露采礦山總數達到將近300家，與同時期富陽、蕭山、建德、桐廬的總和相當，這不僅難以實現永續發展和節約集約，還帶來了不容忽視的生態環境問題。“環境立區”戰略實施后，星橋、中泰等傳統石灰巖開采和加工地區，空氣質量明顯改觀，空氣優良率和優良天數大幅度提升；同時，隨著礦區生態環境的修復和改善，當地旅游人數和收入也穩步提升，新型產業項目也接踵意向進入。

改革是解決發展中遇到問題的必然選擇。以改革的精神推進管理創新，以持續不斷的管理促進改革穩步推進。在規劃閑林街道原華豐石礦的生態環境治理時，國土資源、規劃、林水等部門與屬地街道密切配合，結合土地利用和出讓，科學規劃和確定了用地紅線，將礦山生態環境恢復和地質災害治理的要求納入土地開發，節省政府治理資金約1000萬元。與此同時，因生態環境的恢復，區域和房產品品味提升，居民對居住環境和品質滿意度顯著提升，實現了政府、社會、企業和當地村（社區）的多方共贏。瓶窯鎮竹制品市場周邊山體，按G20峰會迎檢及“兩路兩側”整治要求，鼓勵相關企業參與治理，不僅節省了治理資金近2000萬元，還獲得了礦產資源出入收益1200余萬元，最大程度上實現了政府收益和國有資源價值的最大化。

系統文明的生態保護制度是礦政管理發展和改革的重要保障。習總書記指出，“生態興則文明興，生態衰則文明衰”。通過頂層設計和政策制定，余杭區礦政管理實現了從“開發保護并重”到“在保護中開發”再到“管控約束的倒逼”的轉變，礦產資源的市場價值得到充分體現。在省、市相關部門的指導下，余杭區積極探索礦產資源規劃的環境影響評價，從源頭上避免“規劃折騰”和“規劃失誤”。同時，積極探索未來礦產資源開發利用最低準入條件的設定，鼓勵產業升級和結構調整，鼓勵資源綜合利用，鼓勵做大做強，鼓勵節約集約和永續利用。

保障和保護從來就不是永遠不可調和的矛盾，堅持保護優先不等于機械的、形而上學的保護主義。充分利用修復性開采礦山的差別化管理政策，通過對內挖潛和對外引進相結合，統籌區內區外兩個市場，政府和市場兩種手段，規劃實現普通建筑石料年均“自主保障約800萬噸、總保障約2000-2200萬噸”的目標，在最大程度上穩定了未來市場預期。結合風景旅游區建設要求，規劃鸕鳥仙佰坑區塊和超山區塊的地熱（溫泉）資源勘查，助推未來旅游經濟發展。

“綠水青山就是金山銀山”，習近平總書記2005年在安吉余村的科學論斷，在歷史與現實的融合中，熠熠生輝，歷久彌新。