利益相關者視角下PPP項目績效評價研究

紀 蕾，郭樹榮，劉英杰，李 燕，趙 亮

(1.山東理工大學 管理學院，山東 淄博 255012；2.山東理工大學 建筑工程學院，山東 淄博 255049；3.淄博市張店區審計局, 山東 淄博 255000)

PPP(Public-Private-Partnership)模式，是政府和社會資本為提供公共服務供給，通過特許經營協議建立的利益共享、風險共擔的合作關系[1].截止到2018年4月底，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫已收錄逾7 200個PPP項目，涵蓋能源、交通、水利、醫療等眾多領域.在PPP模式逐步推廣的同時，項目在實施過程中頻繁出現經營質量低、未達到設計生產能力等問題[2].伴隨著PPP項目問題的逐漸暴露，PPP項目績效評價正日漸成為理論界和實踐界的研究熱點.通過績效評價可識別PPP項目存在的問題，并提出改進建議，對后續項目的實施具有重要的借鑒意義[3].

目前，關于PPP項目績效評價的研究相對較少，而公共工程領域績效評價的研究相對成熟.在評價指標方面，胡芳等[4]提出政府投資公共工程績效評價應從經濟效益、社會效益、環境效益展開；李林等[5]從經濟績效、技術績效、可持續發展方面對公共工程進行績效評價；John Clark等[6]對公共投資項目的經濟效果、社會效果等方面進行績效評價；杜鑫昱等[7]從投入、過程、產出角度構建土地整理項目績效評價指標.在評價方法方面，多采用模糊綜合評價法[8-9]、 TOPSIS法[10-11]、神經網絡[12-13]等.

上述公共工程領域的績效評價研究成果對PPP項目績效評價具有重要參考借鑒作用.在指標構建方面，多數學者研究成果集中在投入、過程、產出，或經濟效益、社會效益、環境效益等方面，較少考慮利益相關者對PPP項目績效評價的作用，無法充分體現PPP項目“雙贏”特性；在績效評價方法方面，上述研究所采用的綜合評價法，在探究單一指標績效水平方面尚有不足之處.因此，本文在剖析PPP項目核心利益相關者利益訴求的基礎上，確定各階段的評價目標，構建PPP項目績效評價指標體系，并建立基于層次物元的PPP項目績效評價模型，運用層次分析法確定指標權重，構建物元模型評估PPP項目績效水平.通過案例分析，發掘PPP項目所存在問題，并有針對性提出相應改進建議，為提高后續PPP項目的績效水平，實現PPP項目投資效益提供參考借鑒.

1 PPP項目績效評價指標體系構建

由于PPP項目目標多樣性和利益相關者特殊性，不同利益相關者對PPP項目目標要求有所不同，故需在績效評價前針對不同利益相關者進行利益訴求分析.本文在查閱相關文獻資料，咨詢有關專家的基礎上，將PPP項目的核心利益相關者劃分為3個層面，依次為政府、社會資本和公眾.結合PPP項目決策階段、實施階段、運營階段的特征，遵循科學性、全面性、系統性、定性與定量相結合等原則，構建決策、實施、運營階段的PPP項目績效評價指標體系.該指標體系包括3個一級指標，20個二級指標，見表1.

1.1 決策績效

決策階段的核心利益相關者為政府和公眾.政府的利益訴求為實現高水平決策，明確項目建設目標，體現決策的科學性和規范性.社會公眾的利益訴求為反映社會公眾的需求，平等參與決策.綜上，決策階段的績效評價目標是對政府決策水平，公眾參與決策情況進行評價.因此，決策階段選取決策內容合理性、審批程序規范性、可行性報告水平、公眾參與度及支持度4個指標.

1.2 實施績效

實施階段的核心利益相關者為政府和社會資本.政府的利益訴求表現在通過招標合理選擇社會資本，同時監督社會資本依據計劃完成PPP項目建設.社會資本的利益訴求為在合理風險分配機制下，能夠高效完成勘察、設計、施工等工作任務.綜上，實施階段的績效評價目標為對PPP項目招投標、勘察、設計、施工階段的績效水平評價.因此，實施階段分別選取招投標程序規范性、勘察文件完備性、設計適用性、項目計劃工期率、一次交驗合格率、工程進度付款率、重大事故次數、項目噪音影響、污染物排放達標率9個指標.

1.3 運營績效

運營階段的核心利益相關者為政府、社會資本和公眾.政府的利益訴求表現在PPP項目能夠滿足公眾對公共服務的需求，以及項目的實施能夠帶動經濟、社會的發展.社會資本的利益訴求為PPP項目的運營能夠產生預期經濟收益.公眾的利益訴求主要是PPP項目能夠實現既定的功能，產品定價合理.綜上，運營階段的績效評價目標是對利益相關者的滿意度進行評價.因此，運營階段分別選取產品服務滿意度、區域GDP增長貢獻率、就業貢獻率、產業結構調整貢獻、運營成本變化率、投資利潤率、特許期合理性7個指標.

2 PPP項目績效評價模型構建

2.1 確定PPP項目績效評價指標權重

在運用物元模型進行PPP項目績效評價時，指標權重直接影響PPP項目績效評價結果.由于PPP項目績效評價具有系統性、復雜性等特點，而層次分析法在處理這類問題時具有明顯優勢.因此，本文采用AHP法確定PPP項目績效評價各級指標權重.

表1 PPP項目績效評價指標體系Tab.1 Performance evaluation index system of PPP project

2.1.1 構造判斷矩陣

將PPP項目績效評價作為最高目標層，決策績效、實施績效、運營績效作為準則層，決策、實施、運營績效下選取的評價因子作為最低指標層，根據“目標層—準則層”“準則層—指標層”，采用1-9標度法，構造兩級判斷矩陣.

2.1.2 求解最大特征根λmax及對應特征向量

采用方根法計算PPP項目績效評價判斷矩陣的最大特征值λmax及對應特征向量，并將特征向量歸一化處理，即得到PPP項目績效評價指標權重.

2.1.3 檢驗一致性

2.2 構建PPP項目績效評價物元模型

2.2.1 確定PPP項目績效評價待評物元

根據物元模型的概念，PPP項目績效評價待評物元R可表示為

式中：p0表示PPP項目績效水平；Cn表示PPP項目績效評價指標；vn表示PPP項目績效評價指標Cn的實際值(原始數據).

2.2.2 確定PPP項目績效評價的經典域和節域

(1) PPP項目績效評價的經典域R0j為

式中：N0j表示PPP項目績效評價所劃分的等級；Cn表示PPP項目績效評價指標；X0jn表示PPP項目績效評價指標Cn關于等級j的取值范圍，即X0jn=a0jn,b0jn，a0jn為PPP項目績效評價指標Cn取值下限，b0jn為PPP項目績效評價指標Cn取值上限.

(2) PPP項目績效評價的節域RP為

式中：P表示PPP項目績效評價等級的全體；Cn表示PPP項目績效評價指標；Xpn表示PPP項目績效評價指標Cn的取值范圍，即Xpn=apn,bpn，apn為PPP項目績效評價指標Cn取值下限，bpn為PPP項目績效評價指標Cn取值上限.

2.2.3 建立PPP項目績效評價關聯度函數

關聯度為描述評價指標隸屬于不同等級的程度，PPP項目績效評價關聯度計算公式如下

(1)

式中：pvi,X0ji表示點vi到區間a0ji,b0ji的距離；pvi,Xpi表示點vi到區間api,bpi的距離.計算公式如下

(2)

(3)

2.3 判定PPP項目績效水平

(4)

若Kjp0=maxKjp0，則PPP項目績效水平隸屬于等級j.

3 案例分析

3.1 項目概況

S市污水處理廠采用PPP模式，項目于2008年開始建設，2011年完成建設并投入使用.該污水處理廠日均處理污水量為10萬噸，項目總投資為3000萬元，占地40畝，建設包括5公里截污管網及污水處理廠內相關設施，項目特許經營期為25年(含建設期)，特許經營期結束后，項目將無償移交給政府.

3.2 確定S市污水處理PPP項目績效評價指標權重

3.2.1 構造判斷矩陣

以一級指標決策績效、實施績效、運營績效權重確定為例，采用1-9標度法，依據專家經驗，對決策績效、實施績效、運營績效分析比較，確定兩兩之間的相對重要程度，構造判斷矩陣S為

3.2.2 求解最大特征根λmax及對應特征向量

3.2.3 檢驗一致性

同上，可計算求得二級績效評價指標權重，見表2.

3.3 構建S市污水處理PPP項目物元模型

根據可拓集合的定義，將S市污水處理PPP項目績效水平分為五個等級，分別為{低、較低、中等、較高、高}.建立S市污水處理PPP項目績效評價的經典域和節域，計算各績效評價指標在相應等級隸屬度，并根據式(4)和最大隸屬度原則確定S市污水處理PPP項目績效水平.

3.3.1 確定S市污水處理PPP項目績效評價待評物元

S市污水處理PPP項目績效評價定量指標屬性值vi根據項目的實際建設運營情況獲取，定性指標的屬性值vi采用專家打分定量轉換獲取，從而構成S市污水處理PPP項目績效評價待評物元R.

3.3.2 確定S市污水處理PPP項目績效評價的經典域和節域

S市污水處理PPP項目績效評價需確定各評價等級取值區間.結合S市污水處理PPP項目特點，在查閱相關文獻和咨詢專家基礎上，確定各等級取值區間，即經典域R0j和節域RP，見表2.

表2 S市污水處理PPP項目績效評價指標權重、經典域及節域Tab.2 Performance evaluation index weight, classical domain and section domain of PPP project on sewage treatment in S city

3.3.3 計算S市污水處理PPP項目績效評價指標關聯度

將二級績效評價指標屬性值代入式(1)～(3)，得到二級績效評價指標隸屬于不同等級的關聯度.根據二級績效評價指標的關聯度計算一級指標關聯度，以“決策績效”為例，將所屬二級指標關聯度代入式(4)，得到k1(V1)=-0.687，k2(V1)=-0.582，k3(V1)=-0.374，k4(V1)=0.197，k5(V1)=-0.113.按照上述步驟，求得其他一級績效評價指標關聯度和項目整體關聯度，見表3.

表3 S市污水處理PPP項目績效評價一級指標關聯度Tab.3 The correlation degree of the first order performance evaluation index of the sewage treatrnent PPP project in S city

3.4 S市污水處理PPP項目績效評價結果分析

由表3可知，S市污水處理PPP項目績效處于較高水平.一級指標決策績效、實施績效、運營績效分別處于較高、較高、中等績效水平.由二級指標關聯度計算可知，污染物排放達標率C13和運營成本變化率C18分別處于低、較低績效水平.因此.在后續項目的建設運營過程中，應采取相應的環保措施，提高PPP項目建設人員的環保意識，減少有害廢棄物的排放量.同時，在項目的運營階段，重點加強設備購置、維護、水電消耗等成本的管理，提高運營效率，減少不必要的支出.

4 結束語

本文基于利益相關者視角，針對PPP項目績效評價特點，依據PPP項目核心利益相關者的利益訴求，構建PPP項目績效評價指標體系，并建立PPP項目績效評價層次物元模型，通過案例分析驗證了該指標體系和模型的可行性.

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