強化霧霾治理審計的思考

賀寶成 沈玉芳 王家偉

【摘 要】 霧霾是當(dāng)前國家著力解決的突出環(huán)境問題，審計是推進(jìn)霧霾治理的重要途徑和力量。文章以霧霾治理審計的現(xiàn)實困境透視為邏輯起點，著重分析歸納了美國霧霾治理審計的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上，從審計規(guī)范、審計技術(shù)、審計隊伍和結(jié)果問責(zé)四個維度提出完善我國霧霾治理審計的現(xiàn)實路徑，以期為推進(jìn)霧霾治理提供有益的理論視角與實踐探索。

【關(guān)鍵詞】 霧霾治理； 審計； 國家治理體系

【中圖分類號】 F239 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）09-0099-03

一、問題的提出

近年來，我國霧霾天氣頻發(fā)，空氣質(zhì)量惡化問題突出，治霾成為政府建設(shè)美麗中國、“向污染宣戰(zhàn)”的工作重點。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，吹響了全國大氣污染防治工作的號角；2014年環(huán)境保護(hù)部與全國31個省（區(qū)、市）簽署《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》，明確各地空氣質(zhì)量改善目標(biāo)和重點工作任務(wù)，以行政手段強化了地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任；2015年1月，國家開始實施“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法，推進(jìn)霧霾治理的法制化進(jìn)程。2017年，李克強總理在政府工作報告中指出“一些地區(qū)嚴(yán)重霧霾頻發(fā)，治理措施需要進(jìn)一步加強”；黨的十九大報告進(jìn)一步強調(diào)“持續(xù)實施大氣污染防治行動，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。國家治理霧霾決心之大、措施之嚴(yán)，實屬罕見，霧霾已然成為當(dāng)前國家著力解決的突出環(huán)境問題。

審計是國家治理體系中重要的“免疫系統(tǒng)”，具有預(yù)警、揭露、抵御等功能，在霧霾治理中具有獨特優(yōu)勢[1]。國家“十三五”審計工作發(fā)展規(guī)劃要求“對重大污染防治和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)項目實行審計全覆蓋，推動加快生態(tài)文明建設(shè)”。適應(yīng)國家霧霾治理的新要求，深入透視霧霾治理審計的現(xiàn)實困境，借鑒美國等治霾審計經(jīng)驗，創(chuàng)新我國霧霾治理審計路徑，既是充分發(fā)揮審計在推進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)中重大作用的應(yīng)有之義，也是推進(jìn)霧霾治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

二、霧霾治理審計的現(xiàn)實困境

霧霾治理審計屬于生態(tài)環(huán)境審計范疇，本質(zhì)上是對霧霾治理活動的真實性、合法性、合規(guī)性、公允性和效益性進(jìn)行審查、評價、鑒證和監(jiān)督的過程。2014年以來，盡管霧霾治理審計被國家審計署作為專項審計納入了各級審計機關(guān)的審計范圍[2]，并在有效督促各環(huán)保責(zé)任主體履行大氣污染防治責(zé)任、提高霧霾治理效能等方面發(fā)揮了積極作用[3]，但具體實踐中仍存在較多問題。

（一）霧霾治理審計規(guī)范體系不健全

審計規(guī)范是審計活動有效開展的行為準(zhǔn)則與必要前提。作為新生事物，霧霾治理審計的審計對象、審計標(biāo)準(zhǔn)、審計目標(biāo)、審計程序的特殊性決定其不能直接套用現(xiàn)有審計規(guī)范及模式，而是對審計規(guī)范體系的針對性、操作性提出更多、更高要求。遺憾的是，我國尚未建立充分有效的霧霾治理審計規(guī)范體系，尤其缺少統(tǒng)一性的專項指南、指引，對審計內(nèi)容范圍、職責(zé)分工、證據(jù)獲取、評價績效等規(guī)定不夠具體、明晰，操作性欠佳。故而極易導(dǎo)致各地審計機關(guān)對審計客體、內(nèi)容、范圍選擇的盲目性及重復(fù)性；審計標(biāo)準(zhǔn)選擇的不規(guī)范與濫用。同時審計績效評價仍局限于傳統(tǒng)合規(guī)性評價，對霧霾治理的效率性和效果性等方面評價不足，影響了霧霾治理審計的科學(xué)性、有效性。

（二）霧霾治理審計力量不足

相比于傳統(tǒng)的經(jīng)濟效益審計，霧霾治理審計量化分析要求高，跨學(xué)科、專業(yè)技術(shù)性強，既涵蓋審計學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等專業(yè)知識，也涉及生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、數(shù)據(jù)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域。而我國現(xiàn)有霧霾治理審計隊伍人員多出身于審計學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等專業(yè)背景，知識體系、專業(yè)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，特別是生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、數(shù)據(jù)學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜也蛔悖y以更好滿足霧霾治理審計的專業(yè)性要求。同時，霧霾治理審計跨部門、跨層級、跨區(qū)域特征明顯，對審計人員的數(shù)量、質(zhì)量要求高，特別是要滿足國家在“十三五”期間“對重大污染防治和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)項目實行審計全覆蓋”的戰(zhàn)略要求，涉及的審計對象之多、范圍之廣超乎想象，給現(xiàn)有審計資源、力量帶來的挑戰(zhàn)是顯而易見的。

（三）霧霾治理審計相關(guān)支撐不夠

霧霾治理審計是一項跨部門、跨層級、跨區(qū)域的龐大工程，其有效開展離不開信息、技術(shù)、理論等的必要支撐。從我國霧霾治理審計發(fā)展的現(xiàn)實看，氣象數(shù)據(jù)、生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)、環(huán)保資金預(yù)算、使用、績效評價等相關(guān)數(shù)據(jù)分屬氣象、環(huán)保、財政、水利、林業(yè)等多個部門，部門間尚未形成有效的信息共享平臺與機制，數(shù)據(jù)互聯(lián)互通程度低，存在部門間“信息孤島”問題，阻礙了審計的順利開展；同時，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術(shù)在霧霾治理專項審計領(lǐng)域應(yīng)用不夠充分，網(wǎng)絡(luò)審計、“云審計”、大數(shù)據(jù)分析等審計模式深入不足，影響了審計效率的提升；加上我國霧霾治理審計起步較晚，相關(guān)理論研究尚處于探索階段，審計實踐案例積累不多，也在很大程度上制約了霧霾治理審計的效能。

（四）霧霾治理審計問責(zé)力度有限

自2014年國家開展霧霾治理專項審計以來，迄今為止審計問責(zé)事件不多。細(xì)查財政部網(wǎng)站公開信息，年逾百億治霾資金投入的省市不少，且有與年俱增的趨勢。2016年12月，我國北方發(fā)生大范圍、長時間，堪稱“歷史之最”的霧霾天氣。同月，財政部發(fā)布《關(guān)于中央大氣污染防治專項資金檢查典型案例的通報》，公布了對京津冀等9個省（區(qū)/市）2013—2015年中央大氣污染防治專項資金管理使用情況的檢查結(jié)果，點名批評了5起地方政府騙取、擠占、挪用專項資金，違規(guī)擴大開支范圍的典型事件。這或許是“冰山一角”，只是對9個?。▍^(qū)/市）的抽查，倘若擴大范圍，違規(guī)案件極可能增加。面對日益龐大的治理霧霾資金規(guī)模，尚未有效減緩的霧霾天氣，若要防止治霾資金成為“唐僧肉”，加大審計監(jiān)督力度，強化問責(zé)勢在必行。

三、霧霾治理審計的美國經(jīng)驗

美國堪稱世界霧霾治理審計成功的典范。20世紀(jì)中葉的美國同樣面臨霧霾肆虐的危機，1948年的“多諾拉煙霧事件”、1952年以及1955年相繼發(fā)生的“洛杉磯光化學(xué)煙霧事件”，無不讓美國社會付出慘痛代價，“沖壞了的膠卷天空”一度成為民眾揮之不去的陰影。20世紀(jì)70年代，美國政府實施了卓有成效的霧霾治理措施，被世界譽為“綠色十年”[4]。這一時期，審計監(jiān)督在推動空氣污染治理方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，并積累了豐富的經(jīng)驗。

（一）強化霧霾治理立法和審計監(jiān)督

1970年底，尼克松政府頒布了《清潔空氣法修正案》，一方面，通過立法明確聯(lián)邦政府在環(huán)境保護(hù)中的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將以往被視為地方性事務(wù)的環(huán)境保護(hù)問題上升至國家層面；另一方面，以法律形式確立各州空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、明確任務(wù)實現(xiàn)的時間表。為加強審計監(jiān)督力度，美國審計署1970年專設(shè)自然資源利用與環(huán)境保護(hù)司，內(nèi)有環(huán)境資金審計處和環(huán)境績效審計處，將空氣污染和氣候變化審計列在職責(zé)范圍中的第一位。據(jù)統(tǒng)計，美國審計署在1970—1979年出具了247份污染治理審計報告，涉及政府績效、資金管理與預(yù)算執(zhí)行、法律執(zhí)行、科學(xué)技術(shù)、公民健康管理等多個主題，涵蓋內(nèi)容廣泛深遠(yuǎn)，反饋建議直中要害，審計監(jiān)督強有力地保證了環(huán)保政策法規(guī)執(zhí)行效率和效果。

（二）注重霧霾治理績效審計導(dǎo)向

相對于財務(wù)審計，美國審計署更為注重績效審計。一方面，重點關(guān)注霧霾污染治理資金的使用績效和責(zé)任，上述247份審計報告中，關(guān)于資金管理和預(yù)算執(zhí)行的占58份，比例高達(dá)總數(shù)的23%。在這些審計報告中，審計署尖銳地指出聯(lián)邦政府對空氣污染治理的資金投入呈現(xiàn)急于求成的傾向、存在高資金投入而直接效果不明顯等問題。另一方面，關(guān)注政策執(zhí)行效果。在《清潔空氣法修正案》授權(quán)下，審計署對各州完成任務(wù)情況進(jìn)行持續(xù)地跟蹤審計，出具31份法律執(zhí)行方面的審計報告，并以審計長信函的形式對不達(dá)標(biāo)州的相關(guān)情況、原因及建議進(jìn)行報告和溝通。同時關(guān)注環(huán)保局等管理機構(gòu)運行效率。247份審計報告中有多份報告對環(huán)保局任務(wù)量過大、人力財力不足、處理問題能力透支的風(fēng)險提出警示。

（三）推進(jìn)霧霾治理審計專業(yè)化

美國審計署多方面推進(jìn)審計的專業(yè)化。一方面注重培養(yǎng)基礎(chǔ)性人才，通過培訓(xùn)、競聘等多種途徑提升審計人員在空氣污染治理基礎(chǔ)理論、政策法規(guī)和技術(shù)方法等方面的知識水平；另一方面充分利用專家人才，聘請環(huán)境評估師、科技專家、公共政策專家等大批專業(yè)人員作為項目成員或者顧問，直接或間接參與霧霾治理審計項目，形成“會計+X”的審計隊伍。同時，突出審計標(biāo)準(zhǔn)選擇的專業(yè)性，如將專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、專家意見、國際協(xié)議等引入審計標(biāo)準(zhǔn)；一些關(guān)鍵問題邀請專家出具一致性意見；使用專家科研成果作為審計依據(jù)、判斷標(biāo)準(zhǔn)等。審計隊伍、審計標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化促進(jìn)了審計成果的專業(yè)化，使得霧霾治理審計得到美國國會、政府及民眾的重視與認(rèn)可。

四、強化我國霧霾治理審計的現(xiàn)實路徑

霧霾已成為當(dāng)前國家著力解決的突出環(huán)境問題。國家治霾資金投入規(guī)模之大、法律法規(guī)出臺之密前所未有。為確保治霾的效率與效果，極有必要強化審計監(jiān)督，具體路徑為：

（一）完善頂層制度設(shè)計，健全霧霾專項審計規(guī)范體系

黨的十九大報告強調(diào)“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。高效治霾法律先行，我國憲法已明確審計對各級政府財政收支的審計監(jiān)督地位，有必要適時修改，進(jìn)一步明確審計對生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的監(jiān)督地位。在《審計法》框架下，以法律形式明確國家“資源環(huán)境審計司”等部門的職權(quán)，特別是在霧霾專項審計領(lǐng)域的監(jiān)督權(quán)限，從頂層制度設(shè)計層面推進(jìn)霧霾治理審計的法制化進(jìn)程。同時，突出霧霾專項審計的專業(yè)性、特殊性，專門建立涵蓋審計職業(yè)道德規(guī)范、一般準(zhǔn)則、工作準(zhǔn)則、報告準(zhǔn)則、質(zhì)量控制準(zhǔn)則及操作指引的規(guī)范體系；強化霧霾治理績效審計導(dǎo)向，將績效理念貫穿審計全過程，重點從審計目標(biāo)、審計標(biāo)準(zhǔn)、審計對象等多個層面完善霧霾審計要素體系，如表1所示，系統(tǒng)推進(jìn)霧霾審計的專業(yè)化、規(guī)范化和操作性。

（二）強化“互聯(lián)網(wǎng)+”新興技術(shù)支撐，創(chuàng)新霧霾治理審計模式

圍繞國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，強化網(wǎng)絡(luò)化、信息化技術(shù)在霧霾治理審計領(lǐng)域的應(yīng)用，實施“數(shù)據(jù)治霾”戰(zhàn)略[6]。加大數(shù)據(jù)集中和整合力度，建立國家治霾審計數(shù)據(jù)中心，打造全國統(tǒng)一的治霾審計信息系統(tǒng)，實現(xiàn)氣象部門、環(huán)保機構(gòu)和國有企事業(yè)單位等與審計機關(guān)信息的跨級、跨域、跨部門共享；建立“國家治霾審計云”，充分應(yīng)用關(guān)聯(lián)分析、數(shù)據(jù)挖掘、智能分析等新興技術(shù)提高審計效率。創(chuàng)新審計模式，圍繞霧霾治理法規(guī)、政策、管理、項目等關(guān)鍵領(lǐng)域，強化動態(tài)審計，推進(jìn)多點聯(lián)動審計；對于重大污染防治項目、重大資源環(huán)境管理措施和戰(zhàn)略規(guī)劃等進(jìn)行跟蹤審計；同時針對不同地域、不同污染源審計項目，因地制宜、分項施策，實施聯(lián)合與交叉審計相結(jié)合、事后與事中審計相結(jié)合、現(xiàn)場審計與非現(xiàn)場審計相結(jié)合等的靈活多樣審計，提高審計效能。

（三）推進(jìn)“審計+”專業(yè)化隊伍建設(shè)，打造多元化審計主體

優(yōu)化霧霾治理審計人員專業(yè)、知識與技能結(jié)構(gòu)，實施霧霾治理“審計+”計劃，吸納環(huán)境科學(xué)、數(shù)據(jù)科學(xué)、公共政策等領(lǐng)域?qū)＜胰瞬懦鋵嶊犖閇7]，提升霧霾審計專業(yè)化、職業(yè)化水平。同時，強化審計主體間的力量協(xié)同，打造以政府審計為主導(dǎo)，被審計單位內(nèi)部審計及民間審計為支撐，公眾參與審計為補充的“四位一體”審計主體新模式，政、企、所、民協(xié)同治理。通過法律規(guī)范和制度創(chuàng)新，打破審計主體間的壁壘，充分激發(fā)與釋放各主體人才、信息、技術(shù)等要素的活力，推進(jìn)優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)互動，有力強化霧霾治理審計力量的協(xié)同。

（四）注重審計結(jié)果運用，建立霧霾治理專項問責(zé)機制

拓展霧霾治理專項審計結(jié)果公開范圍，完善審計結(jié)果公告制度、反饋制度及運用制度。將治霾專項審計結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部任用、行政考核掛鉤，對審計中發(fā)現(xiàn)的各種治霾違法行為實行“零容忍”；對涉及治霾績效審計不達(dá)標(biāo)的項目評估要實行“一票否決制”，形成霧霾治理審計監(jiān)督的剛性約束；建立治霾專項審計整改聯(lián)動機制，強化紀(jì)檢、監(jiān)察、公安等相關(guān)部門在審計監(jiān)督權(quán)力行使中的協(xié)助責(zé)任，打破“審計—整改—再犯—再審計—再整改”的怪圈；加大霧霾治理社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督，建立專項問責(zé)機制[8]，曝光與問責(zé)治霾資金使用效率低下、政策執(zhí)行不力的重大典型案件，切實維護(hù)霧霾治理審計監(jiān)督的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，將霧霾治理審計推向深入，實現(xiàn)以審促管，以管促改，以改促治。

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