我國網約車政策變遷研究

梁小敏　全群慧　李海琪　丘妙麗　丘妙芳

[提要] 當前，順應“分享經濟”潮流下不斷發展的網約車，逐漸暴露出一些問題。無論是中央層面還是地方政府，都出臺一系列措施進行管制，然而在探索這一問題上存在許多不盡如人意之處。本文將基于政治系統論對“網約車”問題的利益相關者：監管機構、出租汽車運營平臺（巡游出租車和網絡出租車）和消費者進行利益主體博弈分析;同時，通過利益表達博弈、利益分配博弈分析各利益者之間存在的問題;最后結合分析結果，提出可行性建議。希望構建良好的公共交通出行環境，在公平的環境下實現利益主體之間的共贏，實現民眾出行真正便利的美好愿景。

關鍵詞：分享經濟;網約車;利益博弈

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年3月22日

一、引言

十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。主要矛盾在交通出行上的表現就是人們對交通出行的要求日益增長，在公共交通出行的重要補充中對傳統出租車的高價格式低體驗感的服務不滿，已經成為滿足人民日益增長的出行美好需要的主要制約因素，而網約車的出現，以低價、便利和有效利用資源的優勢迅速打開市場，沖擊了原有的秩序。

本文沿著“網約車新政利益主體劃分→主體利益表達博弈→表達后的利益分配博弈→網約車治理的新路徑”這一思路展開分析，通過對不同利益主體之間的利益博弈，探討網約車政策變遷中各主體發揮的作用并對網約車政策變遷提出幾點建議。

二、利益博弈分析

本文從政治系統論出發，主要研究其中關于利益均衡博弈，分別從利益主體博弈、利益表達博弈和利益分配博弈來進行分析，最終尋求并達到各利益主體之間的共識。

（一）利益主體博弈。隨著市場經濟的發展，社會的利益分化越來越明顯，不同的利益階層和利益集團相互博弈，構成了多元的利益格局。他們相互在爭奪的基礎上合作，在合作的基礎上爭奪，利益博弈在政府制定決策的過程中表現突出。在多元利益共存的當代社會，利益分化和利益博弈時時發生，任何一種經濟社會事物最終都會以利益的形式表現出來，每一種利益的背后都潛藏著各種各樣的人，他們圍繞著各自的利益進行博弈。（圖1）

網約車的出現，是分享經濟和“互聯網+”出行方式的體現，在一定程度上滿足了市場差異化出行需求的要求，解決了社會公眾出行難的問題。但是隨著網約車行業的迅猛發展，出現乘車安全、市場混亂和交通擁堵等問題。在網約車治理問題上，涉及到的利益博弈主體分別是：監管機構、運營平臺（出租車和網約車）和消費者。各利益主體都存在其利益需求，協商和平衡各利益主體的利益關系成為關鍵。

1、監管機構和運營平臺的利益博弈。隨著網約車的迅猛發展所帶來的市場亂象問題，監管機構出臺相關的政策法規作為應對策略，但是政策實施效果卻令人不甚滿意，監管新政壓制網約車導致網約車收縮并購，滴滴優步強強聯合，壟斷市場。政策中的重重不合理限制讓網約車的準入門檻更高，大部分司機達不到要求而紛紛選擇退出出租汽車市場作為應對辦法。網約車的迅猛發展，監管機構卻缺乏對運營平臺的救濟措施，這與政策制定的初衷，即出租汽車行業的協調發展、各利益主體進行博弈后實現利益均衡產生矛盾。

2、運營平臺和消費者的利益博弈。出租汽車行業的發展，不同的策略將對出租汽車的數量、定價以及經營產生不同的影響。因而網約車平臺為了實現自身利益的最大化，網約車服務的時間與價格發生了變化，進而影響到乘客的出行效用和利益需求。乘客根據網約車與出租車等出行方式的出行效用進行對比，來決定自身的出行選擇，同時，網約車的安全保障也是乘客的選擇因素，網約車的價格和安全保障系數將會影響出租車和網約車二者之間的市場需求。

3、運營平臺內部的利益博弈。網約車憑借價格低打破出租車壟斷，傳統出租車的日均業務量和收益降低，出租車罷工，監管機構出臺網約車政策壓制，網約車內部聯合應對，市場回暖。當出租車司機收益少于可變成本時，司機將不得不退出市場。而且過多的社會車輛進入出租車行業，還將對難以快速退出市場的巡游車造成顯著的負外部性，從而引發一系列網約車和出租車之間的矛盾。因此，對于二者產生的矛盾沖突，傳統出租車選擇罷工作為利益博弈后的策略。

4、消費者和監管機構的利益博弈。監管機構在制定政策時，消費者在交通出行方面的利益訴求難以及時、全面和準確地傳達到監管機構，消費者的話語權被削減以及建議得不到采納。因此，消費者利益需求表達失衡，監管機構和消費者之間的利益沖突產生，對話中斷，消費者從而選擇不支持監管機構的政策作為其應對方式。

（二）利益表達博弈。十八大報告首次提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，要求健全社會主義協商民主制度。十九大報告進一步闡述要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商。我國政策制定協商民主是協商民主制度實現路徑之一，體現的是我國人民當家作主的根本特質。

1、民主參與畸形和表達意見不充分。多元主體參與是協商民主充分性的一個衡量標準，而多元主體在參與上有參與的深度和廣度之別。利益群體參與政策制定是由政府搭建平臺使他們通過協商找出利益均衡點。在網約車新政制定過程中召開了出租汽車行業座談會，座談會出席的主要有出租車公司代表、出租車駕駛員、滴滴司機代表、政府及研究人員、網民代表這五大利益相關方，在形式層面上基本實現了多元主體參與的廣度。不同的利益群體代表不同的利益訴求，多元主體參與決策時能夠真正代表自己的利益群體來發言才是參與深度的體現。在座談會上四位網民作為群眾的代表，言論卻呈現“一邊倒”的利益訴求，控訴網約車破壞出租車市場，抵觸分享經濟下的“互聯網+產業”的新興產物。這樣的利益訴求不能完全代表群體的實際利益，并沒有作為群眾代表在網約車新政協商桌上提出自己的利益訴求。這樣的民主參與是畸形的，只是對參與廣度的運用，掩蓋了參與深度的實踐，容易造成民主假象。

協商主體基于自己的利益訴求在談判桌上有充分表達意見的權利，這是衡量協商民主參與充分性的又一重要指標。座談會上的意見和建議來自各個利益群體，出租車駕駛員和出租車公司出于理性經濟人假設為維護自己原有的交通市場份額，對網約車抵觸較大是情有可原的。同時，滴滴司機的代表對加強網約車的管理建議與后來的新政內容極其“貼切”，這樣的現象值得深究。滴滴司機作為理性經濟人會帶有自利性，但是在這個建議里沒有體現出來，反而是站在了制高點迎合了《指導意見》和《管理方法》，這就和它能否充分表達意見有直接關聯。假設一個理性經濟人在協商與其他利益群體之間的利益均衡點的時候有充分表達意見的權利，自利性會在潛意識中指導他為了維護自己現有或未來的權益奮起力爭，不會為了表達維護公平秩序的愿景而犧牲自己的立場。因此，新政制定過程中利益相關群體在座談會上并沒有充分行使表達意見的權利。

2、缺乏話語權，無法達到平等對話。所謂平等對話，即談判各方在談判中話語權是一樣的，都能平等自由地表達自己的觀點。談判時對話語權的爭奪使得經濟政治實力雄厚的人往往擁有更多的話語權，就會出現馬太效應。在新政座談會上，新生事物的脆弱性以及群眾素質參差度都使得這兩者成為相對弱勢群體，在座談會上“人微言輕”，話語權的缺乏使得這些弱勢利益群體被動地放棄自己的權利。根據對新政座談會報告的統計，在發言人數上出租車公司代表、出租車司機、網友以及滴滴司機的比例是10∶3∶4∶1;在發言次數上出租車公司代表有一半人數發言2次以上，其他的代表發言僅1次。我們可以看出，話語權在不同利益群體之間的天平發生嚴重傾斜，利益群體不能平等地表達自己的觀點。

（三）利益分配博弈

1、利益分配失衡。監管機構、運營平臺、消費者之間的利益資源分配嚴重失衡。在初次分配和再分配中，監管機構處于支配地位，從運營平臺和消費者手里拿走的比重比較大且具有對經濟的干預能力。在分稅制改革后，在地方政府大舉土地經濟和城市基本建設的舉措下，政府與社會之間、不同社會群體之間的收入分配和資源占有量進一步失衡。但不同社會群體之間由于各種原因存在事實的權利失衡，資源在政治、經濟強勢集團和知識精英之間封閉流轉而不是向全體社會成員平等分配，弱勢群體社會成員處于社會經濟政治的邊緣。在本案例中的利益博弈主體監管機構包括了市發展改革、網信和城管執法等相關部門，絕大部分都是政府部門，處于絕對強勢的地位。運營平臺擁有大量的社會經濟資源和社會資本，在應對市場變化時也是相對強勢一方。而在整個博弈框架中消費者由于自身的限制，屬于相對弱勢地位。

2、新政成本承擔者?！稌盒蟹椒ā烦雠_后，各地根據該辦法結合本地實際制定了具體實施細則。除了極少數城市外，各地細則對司機、車輛、平臺都設置了較多的限制性要求。以北京和上海的交通委員會出臺的管理實施細則要求網約車駕駛員需為本地戶籍，車輛為本市號牌車輛，即明確了“京人京車，滬人滬車”的要求。相對廣州、深圳這兩個一線城市對網約車駕駛員并沒有苛刻的戶籍要求，要求有本市戶籍或居住證。同為經濟發展水平相當的一線沿海城市，對網約車司機的戶籍準入限制存在明顯差異性，我們基于戶籍準入的差異性將京滬歸為戶籍限制類城市，將廣深歸為非戶籍限制類城市，通過對比兩者在根據網約車新政制定的具體細則前后的網約車數量和質量的對比以及百姓滿意度變化情況，分析剛性和柔性戶籍準入條件對網約車在出租汽車行業的影響。

3、戶籍前后網約車價格的變化機制。北上廣深作為沿海一線城市，憑借著提供大量的就業機會、有完善的基礎設施建設等優勢條件吸引國內就業人員，戶籍人員與非戶籍人員的比例嚴重失衡。戶籍與非戶籍人口的比例失衡也就意味了在工作崗位上戶籍人口的比重少。據財經TMT網統計，滴滴北京注冊司機數量為110萬，活躍司機數量逾20萬，但僅10.7%符合京籍規定;同時上海有40萬注冊車輛和司機，其中活躍司機和車輛約4萬～8萬，只有不到10%的車輛和司機能夠符合滬籍規定。

而廣州、深圳的網約車的柔性戶籍制度在戶籍上做了居住證的補充。由于廣深居住證取得難度較小，只要在網約車數量上則沒有這樣銳減。這也間接論證了甄藝凱關于網約車新政政策工具的非連續性可能造成管制過度的情況的命題。

細則落地，網約車平臺公司與司機解約已成為必然，不可避免地導致了滴滴出行等公司的員工數量銳減，可提供服務總量急劇減少。市場是一切因素的集合，這些變動會直接導致盈利空間緊縮，公司虧損。而網約車作為一個出租車行業的重要組成部分，作為強勢經濟集團利用利益分配博弈的優勢，將公司運營成本及虧損通過打車價格上漲轉嫁給相對弱勢的消費者。監管機構對網約車的管制成本也通過這樣的信息傳遞機制讓消費者來承受。

三、基于政治系統論視角的利益博弈相關建議

（一）拓寬和暢通公民參與渠道，提升弱勢群體的獲益能力。在體制外，“馬太效應”決定了強勢群體會由于自身經濟、政治或知識的優勢“強者恒強”，更容易接近公共權力進而傳達自己的心聲，表達自己的利益。弱勢群體的很大特點是不經常關注網絡信息，對網絡時代的適應性不足，同時也從不參與或是沒有機會參與相關政策的建議，甚至于從未想過表達自身的利益訴求。從這點上看這部分人群屬于利益訴求環節的劣勢群體。

根據對新政座談會報告的統計，我們可以看出話語權在不同利益群體之間的天平發生嚴重傾斜，利益群體不能平等地表達自己的觀點。所以，要加快民主政治建設，要暢通體制內的利益訴求渠道，不僅可以積極強化公民電子公共參與方式，像政府電子政務建設、公民網絡建言策平臺、政府官員與公民在線交流等，使那些經常上網的群體更直接有效地參與到政策制定系統。還可以把網約車相關平臺、出租車公司作為特殊渠道，由司機所在公司統一收集意見和建議，匯集整合后上交，從線下方式拓寬弱勢群體的參與渠道，提升他們的獲益能力。

輸入機制中不僅要有需求輸入，還需要支持，即消費群體要以積極參與而不是冷漠的態度阻止自己在政治系統輸入中的權利，提升公民參與的意識。消費群體要多關注時事政治特別是與民生等和自己的利益密切相關的新聞。消費群體可以通過微博、微信、電視等方式了解相關的政策動向，將政策和自己的利益相比對，發現其中的合理與不合理，就維護自己的利益訴求積極參與到政府提供的電子公共參與方式和線下參與的方式如市長信箱等中去。

（二）讓網約車、出租車回歸市場，以服務質量為競爭條件。網約車新政出臺后，各地政府相繼出臺了相關細則。雖然各有特點，但對網約車數量、運營標準等均設有嚴格的門檻。主要特點為網約車的定位高于巡游車;網約車實行數量限制;網約車運營有更嚴格要求。但是在“互聯網+”時代，對網約車這種新生事物，我們更應該放開管制，降低網約車運營門檻，為其發展“松綁”，使其能與出租車在同一起跑線上公平競爭。如降低網約車駕駛證考試難度，對司機戶籍要求放松限制，減輕車輛排量、軸距、牌照硬性要求等。而對出租車而言，應該致力于形成更好的服務質量和更嚴格的收費標準，避免亂喊價報價的現象發生。地方制定網約車實施細則，應該鼓勵公平競爭，平衡各方利益，不應為了“求穩”就限制新業態發展。事實上，無論是網約車，還是出租車，都是要滿足公眾多樣化出行要求。這些細則中的有些規定明顯與以市場為主導、以人民群眾利益為出發點的新政精神不符。市場經濟環境下，城市出行要創新，要有差異化服務。而差異化服務就應該體現在司機服務質量上，且城市交通規劃要遵循市場規律，什么樣的定價最合理，誰能提供更好的出行服務都應該通過市場來自行調節，讓各方利益主體在市場中充分博弈，以此達成行業動態平衡。如果對網約車過度管控，不僅不能解決舊業態的老問題，而且還會束縛新業態的發展。

（三）構建實現各方利益均衡的救濟機制。網約車新政出臺后作用于市場環境，應考慮其能否適應市場環境，實現利益群體之間的公平與效率問題。而監管機構作為行業中的宏觀調控方，對于公平與效率、眼前利益和長遠利益的關系能否做出行之有效的措施。

監管機構在制定方針政策的過程中，應使網約車司機和出租車司機處在一個公平競爭的環境中，同時也使整個出租汽車市場資源能夠得到最合理有效的分配。由此，監管機構能否以一種特定方式介入這一問題，監管機構應充分考慮出租車與網約車市場份額問題，使之分配合理化，不偏向于任何利益相關者，讓他們形成一種公平的競爭關系，考慮方針制定的方向與內容。

同時，監管機構應從長遠的目標出發，實行動態監督，構建實現網約車和出租車行業利益均衡的救濟機制，在制定具體解決方案時，明確各方的責任承擔，構建達到各方利益平衡的救濟機制。

四、總結

公平是公共政策價值取向最核心的部分，但是公共政策作為價值利益的分配工具、解決問題的手段無法做到完全的公平。各方利益主體在利益分配時，應做到分配利益公平合理性?，F代社會治理中，恰當地運用公平原則，統籌短期利益和長期利益、微觀和宏觀等因素，兼顧各利益主體間均衡分配利益，平衡和協調各者之間的利益沖突來實現利益公平。我們本著公平的理念，通過對利益主體之間不同的博弈，企圖在公平的環境下實現利益主體之間的共贏。

本文通過基于政府系統論對網約車發展中的利益主體之間進行主體分析，表達博弈、分配博弈、公平博弈，針對博弈的結果提出了監管機構放松管制，將網約車和出租車之間的競爭歸還市場。在做出相關政策意見時廣開言路，讓各個利益主體能夠充分表達自己的利益訴求，并給予回應反饋式采納。監管機構在聽取了利益表達之后應該協調好公平與效率的關系、眼前利益和長遠利益的關系，先構建達到雙方利益平衡的救濟機制。結合中國特色社會主義發展特征，進行分階段、分步驟進行動態監管，同時也應對方案執行過程中產生的問題形成一套及時的行之有效的反饋機制。在整個政策過程中要注重保護消費群體的權益，謀求在競爭雙方通過提供優質產品服務為競爭力，在監管機構營造的分享經濟友好環境中競爭，為消費者提供優質服務。

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