我國政府間財政關系改革思考

王霄涵

[提要] 1994年分稅制改革的重要原則是“事權與財權相結合”，但實際改革重點放在了“收入”端;在支出方面，政府間事權劃分和支出責任劃分不合理、不清晰、不規范，我國的轉移支付結構還很不合理。所以，加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系成為改革的主要目標。解決中央和地方財政關系問題應當緊緊抓住“財政事權和支出責任相適應”這個“牛鼻子”。十九大報告不僅重申十八大以來中央確立的建立現代財政制度，并進一步提出財稅法治改革要求和任務是國家治理能力和治理體系現代化的重要抓手。

關鍵詞：中央和地方;政府間;財政關系;改革

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年4月9日

我們所要建立的現代財政制度是要有利于發揮中央和地方兩個的積極性，各級政府之間財力和事權相匹配的財政制度。這一點對于我們這樣一個幅員遼闊、各地經濟社會文化發展水平差異較大的社會主義大國尤為重要。有的國家雖然也是多級政府、多級財政，也存在著中央和地方的財政矛盾問題，但是我國的情況最為特殊，從中央到鄉鎮，五級政府，財政關系相當復雜，必須通過合理有效的財政制度，才能調動和保護各級政府的積極性，使各級政府都能有效履行憲法法律賦予的功能和責任，為廣大人民群眾提供公共服務，促進經濟社會健康發展。

一、我國政府間財政關系改革的目標

（一）明確界定政府職能職責與財政職能。政府與市場、社會之間關系的正確處理決定政府職能的合理化，政府職能、職責及履責權限決定政府支出責任。因此，財政體制改革的核心是正確處理政府與市場、社會的關系，劃清政府與市場、社會的邊界，必須尊重市場規律，讓市場充分起作用，以公眾利益最大化和維護社會正義為基礎，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，恰當、適度地發揮政府作用。應遵循“市場、社會優先”的原則，凡市場、社會能做好的就交由市場和社會去做;凡市場、社會能做但做不到位的，由政府發揮輔助作用;凡市場、社會做不到的，由政府牽頭承擔或組織相關資源配置。創新政府履行職能方式，充分引入市場機制，發揮財政“四兩撥千斤”的作用。政府職能和財政職能的定位是：尊重市場，服務和引導市場經濟，在財政事權（支出責任）的分級合理化的基礎上，服務于現代國家治理體系的構建。

（二）完善政府間事權與支出責任劃分。事權劃分、收入劃分和支出及轉移支付是財政體制改革的核心內容。政府間事權與支出責任合理劃分是財權和財力配置與轉移支付制度的根本前提。必須在積極完善立法的過程中合理劃分各級政府間的事權。

政府間事權劃分的基本原則是：第一，根據公共產品的層次性和受益范圍劃分事權與支出責任。全國性公共產品和公共服務受益范圍遍及全國，應由中央政府提供;地方性公共產品和公共服務受益范圍僅局限于地方，應由地方政府提供;具有外溢性的地方性公共產品和公共服務，可由中央政府和地方政府聯合提供，或中央政府補助地方政府提供，或直接由中央政府提供。值得注意的是，地方事務的外部性可以通過擴大中央事權范圍的方式來解決，也可以借助于地方之間的協商機制?？紤]到信息處理的復雜性，地方政府對當地情況的了解遠多于中央，因此由中央政府承擔過多的事權與支出責任并不一定是合理的。第二，根據公共服務提供效率劃分事權與支出責任?？紤]到歷史文化傳統因素，收入分配和經濟穩定職責由中央政府提供更有效率。但在收入分配職責的履行上，各國不同程度地借助于地方政府力量。因此，我國政府間事權與支出責任的劃分應充分考慮歷史文化傳統因素，進而確定各級政府容易接受的支出責任分擔機制。第三，根據規模經濟原則劃分事權與支出責任。政府間事權與支出責任劃分還要注意職責承擔中的規模經濟問題。某些職責，若由地方政府承擔可能無法發揮規模經濟效應;而如果由中央政府承擔，則可以發揮節約成本的作用。第四，盡量減少政府間事權共擔。盡可能做到各級政府的事權大部分為獨立承擔的責任，減少共同承擔的事權，輔之以少量上級委托性事權和引導性事權。

（三）調整政府間財政關系，完善轉移支付制度。無論是考慮到“實現共同富?！钡纳鐣髁x本質，還是法制社會下基于公民的“人權平等”提出的“基本公共服務均等化”要求，都客觀地需要運用轉移支付制度手段對財政資金余缺自上而下地在政府間進行適當調節。這種轉移支付有效運用的基本前提就是“縱向不均衡”地由中央取得與其宏觀調控功能相稱的財力，進而去調節地區間的“橫向不均衡”。（縱向財政不平衡是指上級政府與下級政府的財政收支之間的不平衡。由于各級財政在收入手段與支出需要之間的不平衡，可能造成財政收入上的不足，從而形成財政缺口。橫向財政不平衡是指同級地方政府之間在收入能力、支出水平以及最終在公共服務能力上所存在的差異。）在我國經過二三十年“讓一部分人和一部分地區先富起來”的發展之后，疊加迥異的自然地理環境，地區間經濟發展水平差異巨大，“實現共同富裕”任重道遠，新時期中央政府不可回避的一項重要責任，就是以合理的方式“抽肥補瘦”，抑制地區間差距擴大——這種中央政府針對“橫向不均衡”履行區域差異調節責任的物質前提，就是形成合理設計與可持續實施的中央、地方間“縱向不均衡”的財力分配框架。

（四）十九大新目標。加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。黨的十八屆三中全會、五中全會高度關注建立現代財政制度?，F代財政制度所指的“現代性”包括公共性、法治性、全局性和民生性的新時代特點?，F代財政制度不能單純理解為“經濟”制度，更是一種包含政治民主訴求與社會民生保障的“政治”制度與“社會”制度。現代公共財政制度不僅涵蓋公共財政的收入、支出、管理等方面的內容，還應該有權責配置，尤其是納稅人權利救濟、財政司法方面的內容，以更好地保護全體納稅人的利益，真正做到“以人民為中心”。“權責清晰”中“權”是指事權，“責”是指支出責任。如何有效劃分各級政府權責，還需要進一步明晰其劃分標準，這也是未來改革的重要方面。“財力協調”，涉及對欠發達地區和“老少邊窮”地區的支持，具體落實到財稅法治建設上集中體現為轉移支付制度的完善問題。十九大報告提出“權責清晰、財力協調”，突出了中央和地方財政關系定位中的“清晰”與“協調”要求，更加明確、更易操作?！皡^域均衡”是十九大報告中關于財稅法治改革方向的新增內容，是落實十八大關于“基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系”以及“公共資源出讓受益合理共享機制”的要求，更是十九大強調的“共同富?！钡哪繕艘蟆?/p>

二、我國政府間財政關系改革存在的問題

（一）事權與支出責任方面的問題。1994年分稅制改革的重要原則是“事權與財權相結合”，但實際改革重點放在了“收入”端，構建了相對穩定的中央與地方收入分配關系，即將維護國家主權、涉及全國性資源配置、實施宏觀調控所必需的稅收規劃中央，中央收入占全國財政收入大頭，這也遵循市場經濟國家的一般做法。但在支出方面，則延續了1994年改革前既定的政府間支出責任劃分，劃分得不明確，特別是涉及全局性資源配置的支出責任大量劃分給省及省以下政府。政府間事權劃分和支出責任劃分的不合理、不清晰、不規范，成為目前財政體制存在的問題。首先，一些本應該由中央管理的事物交給了地方處理，包括社會保障、全國性社會基礎設施、全國性自然資源保護和污染防治等。在我國，除個別機構（如中央銀行、國家稅務總局等）外，中央政府在地方并沒有自己的公務員隊伍。上述公共事務基本上都是由中央政府作決策、定標準，地方政府在中央指令下負責支出、管理、執行和落實等多項責任;其次，一些屬于地方管理的事項，中央承擔了較多的支出責任。直接的體現就是專項轉移支付種類繁多，且規模不斷增大。一些大到區域性重大基礎設施建設、小到農村廁所改造等地方項目，中央相關部門多有資金補助。這些本應由地方管理的事項，中央介入過多，受信息復雜性等因素影響卻未必能夠做好，反而使地方政府產生依賴感，限制了地方政府在地方事務上更好地發揮作用;最后，中央和地方政府職責重疊，共同管理的事項較多。中央與地方財政對社會保障、公共衛生、義務教育等相當多事項和支出責任實行共同承擔的辦法。這也誘使中央與地方政府通過各種形式進行博弈，容易造成職責不清、互相擠占，“責任共擔”成為雙方都不管，也無從問責。

（二）轉移支付體系方面的問題。首先，轉移支付規模不斷擴大。由于現行財政體制，特別是事權劃分不夠完善，支出責任過度下發，地方政府的財權難以滿足其履行事權的基本要求，主要通過上下級政府間轉移支付來解決，導致轉移支付規模不斷擴大，在中央財政收入和支出中的比重逐年升高;其次，受政府間事權和支出責任劃分不夠明晰等因素的影響，我國轉移支付體系設計較為凌亂，一般性轉移支付“專項化”、專項性轉移支付“一般化”的特征日益明顯;最后，轉移支付結構不盡合理，一般性轉移支付比重偏小，專項性轉移支付不斷增多，項目繁雜、資金分散。此外，專項轉移支付項目復雜、凌亂，制度建設與管理滯后，績效不佳。專項轉移支付普遍存在“重分配輕管理”的問題，甚至還存在“一分了之”的現象。部分專項轉移支付資金分配缺乏制度規范，項目執行情況缺少報告，使用過程中約束不強，缺少績效考評辦法，不僅容易形成轉移支付資金的“跑冒滴漏”，也很難保證實現當初設定轉移支付項目的政策目標。同時，專項資金和專項轉移支付分配的規范性和透明度不高，監督機制薄弱，發生的貪腐案件也比比皆是。

三、構建科學規范的政府間支出關系

（一）進一步理順政府與市場、中央政府與地方政府之間的事權。一方面進一步理順政府與市場之間的關系，真正實現政府的歸政府，市場的歸市場，讓市場在資源配置中發揮決定作用;另一方面中央政府與地方政府之間的關系，清晰的政府間事權劃分是現代財政制度有效運轉的重要前提和政府間收入劃分的基礎。中央政府主要承擔涉及國家安全，宏觀經濟穩定，全國性公共產品的提供以及收入分配職責;地方政府主要承擔資源配置和地方性公共產品的提供;而一些跨區域重大項目、具有明顯外部性的跨區域公共產品的提供則由中央政府和地方政府共同承擔。依據事權，在保證現有收入格局下，按照稅種特性，相應來劃分收入。

（二）建立事權與支出責任相適應的制度。從十七大就開始強調財力與事權的相匹配。然而，幾年的實踐表明，依然沒有解決基層政府供給公共服務中“事”與“錢”的不能有效對接問題。基于此，十八屆三中全會提出的建立事權與支出責任相適應的制度，要通過“事”與“錢”的結合，來促使基層政府能夠有效履行職能，同時通過強調“支出責任”，也有強調對政府財政支出“績效”評價和違規使用資金的“問責”的意向。解決中央和地方財政關系問題應當緊緊抓住“財政事權和支出責任相適應”這個“牛鼻子”。“權責清晰”中“權”是指事權，“責”是指支出責任。如何有效劃分各級政府權責，還需要進一步明晰其劃分標準，這也是未來改革的重要方面?！皺嘭熐逦?、財力協調”體現了中央對加快建立現代財政制度的新部署。在此之前，中央對中央和地方財政關系的治理目標確定為“事權與支出責任相適應”，十九大報告提出“權責清晰、財力協調”，突出了中央和地方財政關系定位中的“清晰”與“協調”要求，更加明確、更易操作。

（三）加大并規范轉移支付力度。雖然1994年分稅制改革后我國基本上建立起完善的轉移支付制度，同時轉移支付規模逐步擴大，為基本公共服務均等化的實現、主體功能區規劃的落實發揮重大作用。但目前我國轉移支付結構還很不合理，主要表現為一般轉移支付規模偏小、專項轉移支付規模較大的局面，而且專項轉移支付項目不夠規范，在很大程度上助長了某些地方政府 “尋租”行為，使財政資金使用效率低下，浪費嚴重?；诖?，對于轉移支付的改革，一方面控制規模，清理并規范專項轉移支付;另一方面加強一般性轉移支付力度，尤其是要加強對西部地區、少數民族地區、限制開發區、禁止開發區等地區的財力性轉移支付，進而建立起既能促進縱向、橫向財力均衡，又能實現國家發展戰略和規劃的轉移支付制度。

主要參考文獻：

[1]賈康，劉薇.財稅體制轉型[M].浙江大學出版社，2015.

[2]許光建，李天建.現代財政制度建設[J].中國經濟網，2014.

[3]解析十九大財政[N].經濟觀察報，2017.