“村財鄉管”財務管理模式淺議

王曼穎

[提要] 近年來，隨著反腐倡廉力度的不斷加強，基層機關深入開展“一問責八清理”制度，有效遏制農村基層貪腐現象。本文通過對河北省漕河鎮的調查，深入了解“村財鄉管”模式的實施現狀，針對其中出現的問題提出建議，希望為推動農村財務管理逐步邁向更規范、更成熟、更穩健的道路提供意見參考。

關鍵詞：“村財鄉管”;財務管理;調查建議

中圖分類號：F23 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年4月9日

一、“村財鄉管”財務管理模式內涵及成效

（一）“村財鄉管”財務管理模式內涵。“村財鄉管”是我國農村財務管理模式的創新之舉，即村集體財務在所有權、使用權和決策權三權不變的前提下，在堅持“村級所有、鄉鎮級服務、民主管理”的原則下，將會計核算工作書面授權給鄉鎮財政所成立的會計核算中心，會計核算中心按照相關財務制度，設立專門會計人員代理村會計的核算工作，對村級財務進行實時監控管理的一種代管方式。

（二）“村財鄉管”財務管理模式實施成效。“村財鄉管”財務管理模式在我國許多鄉鎮已經實施若干年，可以說取得了一定的成效。一是減輕了村干部以及村內財務管理人員的負擔，提高了整體工作效率，讓村干部和財務管理人員從其繁重并且專業性較強的財務工作中解脫出來;二是村內資金的收支通過鄉鎮銀行，如果村民有疑問可以隨時到銀行申請查看交易記錄;三是加強了民主管理，促進了農村的基層政治建設。

二、“村財鄉管”財務管理模式現狀——以河北省漕河鎮為例

（一）漕河鎮概況及調查方式。漕河鎮位于河北省保定市，共有27個行政村，區位優勢得天獨厚，107國道貫穿南北，鎮內交通便利。在漕河鎮的行政村中有代表少數民族的回族村平家營，有美麗鄉村代表梁家營，同時也有鄉村小區建設標桿南龐村。可以說漕河鎮內既有發展水平一般的村落，又有建設水平先進的村落，整體上看有較高的研究價值，具有代表性。

在村級方面，本文采用訪談式的調查方法，對村內報賬員、民主理財小組成員、“兩委干部”進行訪談，并參觀了村內的財務室。而在鎮級方面，在漕河鎮政府會計核算中心進行實踐，深入了解報賬的具體流程。最后，通過走訪相關領導，從管理者的視角發掘“村財鄉管”財務管理模式有待改進之處。

（二）“村財鄉管”財務管理模式村級現狀

1、村內財務制度方面。村內取消會計一職后，雖然減輕了村干部及報賬員的工作負擔，但是卻出現了村內財務制度混亂的情況，很多行政村忽視了在村內建立財務制度的重要性，而這種情況在漕河鎮B村尤為突出。經過調查，B村的財務室整體較為簡陋，檔案擺放凌亂、沒有進行分類歸集，對重點資料的保管意識欠缺。如果鄉鎮財政所的票據意外遺失或者毀損，B村無法提供有效證明來說明村內集體資產的使用情況。并且，在專款專用的資金上，B村具體資金的使用明細尚不完整，詳細資料缺失較多。而在財務公開制度方面，B村缺少村內財務公開的專用展牌，公開的內容與其他信息同時發布，不容易引起村民的注意。

2、“兩委”班子方面。由村支書和村主任領導的“兩委”班子對于一個行政村的穩定與發展十分重要，在村財方面，“兩委”班子也起到了至關重要的作用。一是在漕河鎮的C村嚴重存在村內“兩委”班子因為意見不統一而出現不和諧的現象，村集體資產不能得到合理及時的有效利用，一些惠民項目無法按時完成，制約了C村的報賬進度;二是“兩委”班子成員對“村財鄉管”制度認識不到位。經走訪得知，漕河鎮約1/3行政村的支書和主任認為“村財鄉管”主要是鎮政府的事情，村內不需要配合相應的制度，自己很少參與其中，處置資金不能按照規定的程序執行，法律意識淡薄，對村內的財務問題重視程度不夠。

3、民主理財小組方面。在民主理財小組方面，漕河鎮情況如下：一是民主理財小組形同虛設，在漕河鎮將近一半的行政村存在村民不積極響應民主理財小組成員選舉的情況，并且在行政村內出現了組長由村干部兼任或小組重要成員由村干部親戚擔任的現象，甚至D村的村干部還會干涉民主理財小組的工作;二是漕河鎮近4/5的行政村內民主理財小組不懂財經法規，一些基本的會計賬目理論了解不夠，不能準確判斷資金使用時可能會出現的問題，無法起到事前監督的作用。

4、村內報賬員方面

（1）報賬員工資待遇較低，人員老齡化問題嚴重。據調查，漕河鎮的報賬員年工資補助只有1，000元，具體收入水平如圖1所示，平均下來每個月僅僅幾十元。一些行政村村支書會在年終給報賬員一些額外的補助，低工資直接導致村內的報賬員年齡結構老齡化嚴重，具體年齡情況如圖2所示，27個村子的平均年齡超過了55歲，甚至A村報賬員年齡已經達到了67歲。村內的年輕人很少有愿意留在村里進行財務工作的，即使有也是兼職村內報賬員。（圖1、圖2，數據來源于統計調查匯總）

（2）報賬員專業水平偏低，綜合能力不強。漕河鎮27個村的報賬員業務水平較低，不能盡快適應新的政策，思想依舊停留在舊制度、老規定方面，會計科目使用不規范，票據填寫不完整，個別村報賬員對業務流程還不熟悉，隨意性較強，報賬時與鄉鎮的會計人員溝通不順暢，甚至有時候還會因為業務問題發生爭吵。有4個村的報賬員由于業務接受能力慢，在鄉鎮銀行辦理相關業務時遇到很多問題以至支票過期作廢，影響工作效率。

（3）報賬員變動性強，工作交接不及時。由于報賬員工資低、老齡化嚴重，漕河鎮有8個村新老報賬員的交接問題較為突出。新報賬員接任后，由于老報賬員的前期業務沒有處理完全，新報賬員未經過專業培訓，接觸業務一頭霧。而老報賬員也不愿意再過多參與工作的指導，缺乏責任心，很多工作不能及時處理。

（三）“村財鄉管”財務管理模式鄉鎮及上級部門現狀

1、鄉鎮會計工作者方面

（1）綜合業務能力較低。漕河鎮的會計工作者基本上都是非科班出身，一般情況下由老會計帶新會計，新會計再自行考取相應的資格證書。但是，在漕河鎮內存在有特殊業務的行政村，例如：美麗鄉村梁家營村，其在美麗鄉村建設過程中，涉及了工程建設方面的會計賬目，內容繁重，核算復雜，鄉鎮的會計工作者在處理過程中遇到很多問題不能及時有效解決，很多賬目1個月只能完成兩三筆，甚至還會出現賬目錯誤不得不滯留的情況。再如：南龐村和平家營村，兩個行政村都在村內建設了小區，從小區的建設開始一直到村民入住后的物業管理賬目都歸為鄉鎮會計，繁雜的業務降低了鄉鎮會計工作者的工作熱情，小區的業務基本上要兩三個月堆積在一起后才能處理。

（2）工作效率不高。漕河鎮是一個規模中等水平的鄉鎮，但是鎮政府的工作人員嚴重緊缺。在財政所下設的會計核算中心，能夠較好處理“村財鄉管”工作的只有1名會計人員，漕河鎮27個村的財務工作主要由其承擔。較繁重的業務工作會影響會計工作者的工作態度，工作者因此會出現消極怠工的現象，賬目處理不夠及時，很多行政村的賬目本應該，1周內完成的會拖欠到兩周甚至1個月。有時財政所有土地流轉資金代發撥付的、糧食補貼發放等臨時性工作，該會計還要處理這些工作，這也影響到了會計工作者的工作進度。

2、鄉鎮會計核算中心方面

（1）村內報賬流程落實不到位。在報賬員報賬的過程中，應該是先由鄉鎮的會計核算中心的工作人員審核票據，在票據簽字齊全、填寫正確以及資金使用合規的情況下再找財政所長簽字審核，最后再由鄉鎮主管副職領導審閱，三方均通過才能開具相應的支付憑證。但是在現實情況中，經常會出現票據合規但鄉鎮副職領導因培訓或參加會議等情況不能及時審閱票據，而導致報賬員不能盡快拿到審批資金，甚至還要多次到鎮政府找相關領導，阻礙了工作的進展。

（2）監管力度不到位。由于漕河鎮會計核算中心從事“村財鄉管”工作的人員數量有限，尤其在年終，業務量龐大，鄉鎮會計人員無形之中放松了對票據的審核，財政所長把審閱工作主要寄托于會計人員，自身放松了對票據的審查。直接支出在1萬元以上的大筆資金使用本應該要求村內同時出示詳細“四議兩公開”、“兩委會議記錄”、“村民代表會議記錄”的出現了資料不完整、不詳盡的情況。監管力度不到位，就不能及時發現行政村在資金使用過程中出現的問題。

3、上級財政指導不及時。通過調查發現，區財政部門對漕河鎮較為復雜的特殊業務不能及時給予相應的指導，造成了一兩個月內多筆復雜業務的堆積。另外，上級財政提供給鄉鎮財政所的必備財務軟件以及固定資產等硬件設備更新速度較慢，本該當日完成的業務會因為軟件或設備的問題出現不定期的延期。這些無疑為該模式的有效實施埋下了隱患。

三、“村財鄉管”財務管理模式實施中的問題

通過對漕河鎮的走訪調查，我們可以看到“村財鄉管”財務管理模式在我國農村的真實現狀。漕河鎮作為我國4萬多鄉鎮的縮影，其現狀反映的是我國農村的基層財務情況，以及“村財鄉管”財務管理模式在我國實施中的問題。

（一）缺乏更為完善且科學有效的制度。“村財鄉管”財務管理模式的實施必須要有科學規范的配套制度作為支撐，但是從目前走訪調查的實際情況來看，不容樂觀。首先，村內財務制度的設立存在較多問題，如票據保管制度不健全、資金使用制度不明朗、村務公開制度不完善等;其次，鄉鎮財會部門沒有針對繁簡難易程度不同的業務分門別類建立有效的業務處理制度，在制度設計時對于其實際實施的靈活性考慮欠佳;最后，上級財政及紀檢部門缺乏科學的監管制度，無法按照制度規定進行相應的監督檢查，監督檢查效果沒有達到應有標準。

（二）執行流程規范性較低。通過調查可知，“村財鄉管”財務管理模式的執行流程存在很多漏洞，規范性較低。在村級方面，主要體現在集體資產的使用流程上，村內集體資產的支出很多情況下沒有嚴格經過民主理財小組集體會議討論。在鄉鎮方面，執行流程不規范主要體現在報賬程序上，但目前來看報賬程序較為繁雜、與實際情況有一定的脫節、合理性低，在一定程度上阻礙了“村財鄉管”財務管理模式更進一步的發展，應該引起高度重視。

（三）績效評價及監管效果欠佳。“村財鄉管”財務管理模式的績效評價以及監督管理目前仍存在較為凸出的問題，值得關注。首先，村內民主理財小組成員選拔不專業、監管流程不規范、村干部思想認識不到位、缺乏財會知識，同樣制約了資金的使用效率，不能發揮收益最大化效用;其次，鄉鎮財會中心對行政村票據的檢查不到位，無論工作有多繁重都應該樹立鐵面無私的審票精神，不能因為自身懈怠影響其監管效果;最后，上級財政以及紀檢的監管力度較低、抽查范圍較小、現代化設備提供較慢等問題容易造成鄉鎮對“村財鄉管”的重視程度不夠，無法發揮該財務管理模式的最大效用。

（四）財會工作隊伍綜合素質能力較差。財會工作者對于“村財鄉管”的有效實施有著不可替代的作用，但通過上述調查情況可以發現，行政村中的報賬員及其他財務工作者存在業務水平低、年齡結構老齡化、工資較低以及人員流動性強等問題，財會工作隊伍綜合素質較低直接影響了村內財務工作效率。而在鄉鎮的財會工作隊伍中，人員質量參差不齊、辦事效率高低不同、工作態度優劣各異等問題同樣給“村財鄉管”財務管理模式的有效實施造成了一定的阻礙。

四、“村財鄉管”財務管理模式完善建議

（一）進一步制定科學有效的財務制度，為“村財鄉管”實施奠定基礎

1、在村級方面。一是要制定詳細的資金使用制度，每一筆資金的使用情況必須有明確依據，要形成一套完整的制度規則，與此同時還要完善好票據的保管，做到有賬可查、有據可依，確保村級財務的良性發展;二是要根據各個行政村的具體情況，因村制宜，制定好財務公開制度，公開形式要正規合理，讓村民清楚地了解村集體財產的動向。

2、在鄉鎮及上級部門方面。一是在較為復雜或特殊的業務上，要根據實際情況制定相應制度，制度要在合理合規的前提下考慮其可行性;二是在上級部門的監管制度上，應該制定更為規范化、系統化的監督機制，明確具體的監管項目，尤其加強對“村財鄉管”模式實施情況的不定期檢查，加大外部的審查力度。

（二）規范具體執行流程，嚴把每一筆資金的使用

1、在村級方面。民主理財小組的成員選拔流程至關重要，一定要公正公平地選拔，成員要能夠對村內集體財產的使用起到監督作用。民主理財小組要定期召開會議，分析討論本村的資金使用情況，并做好會議記錄及影像留存。小組成員應當簽訂責任書，對于存在舞弊的成員嚴厲懲罰。

2、鄉鎮級方面。要規范報賬流程，票據簽字必須齊全，涉及到“村民代表會議記錄”、“兩委會議記錄”和“四議兩公開”的其內容要符合規定，同時有關領導要考察會議的真實性、有效性。并且每月要規定相應時間報賬，比如每月的20～30日集中報賬，這樣既可以避免報賬員頻繁往返鄉鎮政府和村委會辦公場所，又可以讓鄉鎮會計工作者合理安排工作，留有足夠的時間處理報賬后的記賬、處理、核算等一系列工作。

（三）強化監管效果，提高集體資金使用效率。在“村財鄉管”財務管理模式實施的過程中，監管力度直接影響其模式效用的發揮。首先，行政村內民主理財小組的監管力度要加強，理財小組作為村民的代表，責任重大，其地位相當于企業的“獨立董事”，只有強化行政村內部的資金管理，做好資金使用后的績效評價，才能充分發揮村民自治的作用;其次，鄉鎮會計工作者及相關領導要嚴格審核村內票據，所有的報賬手續嚴格按照規章制度，每一次簽字都要慎重，財務面前決不講情面。鄉鎮主管領導應該學習相應法規，并且應該積極帶領鄉鎮財務工作者參加業務培訓;最后，市區財務部門以及紀檢部門應該做好抽查監管工作，時刻把握財務動向，并且應積極為鄉鎮引進先進的財務設備，充分利用好電算化及財務軟件，幫助鄉鎮會計工作者更好地發揮監管作用。

（四）提高財會工作者的綜合素質，保持工作隊伍的穩定性。為了確保“村財鄉管”制度的有效實施，財務工作者的整體質量十分重要。

1、在村級方面。要想改變村內財務人員年齡結構老齡化、業務能力不強的局面，首先，應該提高報賬員的工資待遇，只有穩定合理的收入，才能讓財務工作者安心工作;其次，村內應該通過招聘等方式引進大學生人才，對達到一定工作年限的大學生同意其參與村內干部的選舉，為大學生提供更好的發展機會;再次，村內應該鼓勵支持報賬員以及民主理財小組成員進行定期業務培訓，并且對培訓結果應該予以考核，只有考核通過者才能繼續從事其工作;最后，在新會計接任工作之前，前任工作者必須保證將所有經手的業務處理完善，并且要對新手進行至少1個月的業務指導，對于私自離職的村內財務工作者應該適當處罰，避免財務信息的流失。

2、在鄉鎮級方面，會計工作者的任務重大。一方面要提高會計工作者的責任感與激勵制度，對于業務能力強、工作效率高的會計人員給予表彰，而對于那些對工作懈怠拖延者加大懲罰;另一方面鄉鎮應該主動給會計工作者提供學習更為復雜業務的機會，并且重點培養有相關知識背景的年輕工作者。對類似于村內小區物業賬目的處理可以指派專人專項管理、分項工作，從而提高工作效率。同時，相關領導要加快隊伍建設，根據具體業務量調整人員結構，人員分配要嚴格定崗定位。

主要參考文獻：

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