地方債疏堵再升級

劉琳

地方債“開前門”和“堵后門”的工作正在雙雙升級。

5月17日，遼寧省財政廳通過財政部上海證券交易所政府債券發行系統公開招標發行128.4048億元地方政府債券。此外，5月21日、22日，湖南省和云南省分別公開招標發行地方政府債券341億元和242.3億元。

防范化解隱性債務風險的工作正在向縱深發展，近期多地從省至市、再到縣、已經開展摸底隱性債務的工作。

財政部數據顯示，2018年前4個月，我國發行地方政府債券5213億元。與此相比，5月下半月以來多地政府債券發行可謂提速明顯?！斑@與‘61號文不無關系?！敝醒胴斀洿髮W教授王雍君表示。

王雍君所說的“61號文”，就是5月4日財政部下發的《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》，其提及的地方政府發行新債券償還舊債券、增設債券期限品種等多條新規，給地方政府債券的發行注入了一針“強心劑”。

一面加速“開前門”，一面加力“堵后門”。據《財經國家周刊》記者了解，防范化解隱性債務風險的工作正在向縱深發展，近期多地從省至市、再到縣，已經開展摸底隱性債務的工作。

“再融資債券”登場

多位專家對記者表示，發布“61號文”既是地方政府債券市場建設的必然趨勢，也是在2018年前4個月債券發行遇冷之下應運而生的舉措。

“2018年2月至4月，我國各地共發行地方政府債券5192億元，分別為2016年和2017年同時期發行規模的26%和65%?！碧祜L證券研究員孫彬彬表示。

地方債發行規模下降，受多重因素影響。一方面，地方政府債券自2015年起開始大規模發行，3年期的債務將于今年到期。Wind數據顯示，2018年地方債到期規模為8389億元。“再加上今年地方政府融資渠道比以往緊張，其償債壓力也隨之進一步加大?！蓖跤壕f。

企業債券市場的不平靜給地方政府債券帶來另一重隱憂?！?018年初以來企業債頻頻出現違約情況，目前金融市場的流動性偏弱，可能間接影響地方政府債的發行?！敝袊鐣茖W院財經戰略研究院副研究員何代欣說。

“61號文”的多個舉措即是瞄準“流動性”做文章。比如對于一般債券，新增加了2年、15年和20年三種債券期限，對于普通專項債券，增加15年、20年期限?！霸诘胤秸畠攤鶋毫^大、市場資金環境緊張的背景下，長期債券的推出，給了地方政府更多的轉圜空間?！焙未勒f。

除了期限，“61號文”對發行節奏也做出了調整。2017年2月財政部發布《做好2017年地方政府債券發行工作的通知》，要求對于公開發行的地方政府債券，每季度發行量原則上控制在本地區全年公開發行債券規模的30%以內（按季累計計算）。而“61號文”則規定，在全年發行規模較小的一些地區，放松30%的比例限制，這無疑將增加部分地方政府發債的靈活性。

最受市場關注的新規，則是“再融資債券”面市?！?1號文”中的提法是“發行地方政府債券用于償還2018年到期地方政府債券”。

雖然“61號文”并沒有明確規定這一類債券的名稱，但財政部近日發布的2018年4月地方政府債券發行和債務余額情況報告指出，前4個月全國發行地方政府債券按用途分，全部是置換債券或再融資債券，并標注再融資債券用于償還部分到期地方政府債券本金。

實際上，“以新還舊”在近幾年的地方債治理中并不鮮見。2014年國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確地方政府債券可以適度歸還存量債務，置換債券由此登上歷史舞臺。自2015年8月開始發行至2017年底，我國通過置換債券的方式共累計償還存量政府債務10.9萬億元。

一位接近財政部的人士表示，雖然同是以新還舊，但置換債券主要針對非政府債券形式存在的政府債務。2015年開始地方政府發行債券成為唯一合法合規舉債的方式，地方政府債券規模大踏步上升，再融資債券的推出，則明確了債券也是可以以舊還新的。

“通過再融資債券，地方政府本來應在今年到期的償債壓力將大幅緩解。”王雍君說，這是地方政府以時間換空間、平滑債務期限結構、實現漸進式去杠桿的有力舉措，是財政政策支持實體經濟的一大體現。

上述人士表示，2018年是置換債券收官之年，未來地方政府置換債券將退出舞臺，取而代之的很可能是再融資債券和新增債券。

此外，“61號文”對再融資債券的發行規模也做出了界定，規模上限“按照申請發債數與到期還本數孰低的原則”，相當于償還規?？梢愿采w當年到期還本的全部金額。這意味著，今年地方最多可以發行的還本債券是8389億元，換言之，地方最多可騰挪8000多億元財力。

隱性債務受關注

如果說置換債券將2015年以前通過地方融資平臺等模式積累而成的存量債務陽光化，而再融資債券為2015年以來的新發政府債券開辟了緩解之道，那么我國地方債的大盤子中還剩下的一塊“拼圖”，至今甚至連規模幾何尚無明確說法，這就是地方隱性債務。

財政部駐某中部省份專員辦一位人士對記者表示，目前地方財政問題處在首位的，就是地方政府隱性債務風險加大區域性金融風險。地方政府和財政部門直接充當舉債擔保、利用產業基金“名股實債”、將政府購買服務擴大到工程建設領域、對PPP 項目約定本金回購和最低回報從而變相舉債，甚至新設融資平臺公司等，是近幾年地方政府隱性債務的主要來源。

治理首先要盤清底數。據記者了解，近期在加快發行地方債券的同時，隱性債務摸底工作正在多地密集展開，浙江、福建、河南、湖北、湖南、山西、四川、內蒙古、新疆等地均在其中。

比如湖南省財政廳就要求要把摸清債務底數作為打好防范化解重大風險攻堅戰的一項重要基礎工作，各地要堅持“全口徑、全覆蓋、實事求是”的原則，有多少報多少，是什么報什么，對上報的債務數據層層簽字確認，對債務數據統計弄虛作假、瞞報漏報、虛增多報、敷衍了事的，一經查實，嚴肅追責。

中央部委層面也有新動作。上述接近財政部的人士對記者表示，雖然多地都正在加緊隱性債務摸底工作，但究竟何為隱性債務，概念并不明確?！跋乱徊剑[性債務的定義、范疇、細分項目等等都將進一步得到明確，給出全國統一的界定和口徑。”

中央部委層面的新動作還體現在嚴堵新增隱性債務上。近日國家發改委、財政部發布《關于完善市場約束機制 嚴格防范外債風險和地方債務風險的通知》，嚴防企業拿政府信用做背書為自己融資的現象，比如規定企業在債券募集說明書等文件中，不得披露所在地區財政收支、政府債務數據等可能存在政府信用支持的信息，嚴禁與政府信用掛鉤的誤導性宣傳。