改革創(chuàng)新中的干部容錯機(jī)制研究

馬曉黎，成為杰

（1.中共濟(jì)南市委黨校 科研部，山東 濟(jì)南 250100；2.中共浙江省委黨校 黨史黨建教研部，浙江 杭州 311121）

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“三個區(qū)分開來”，強(qiáng)調(diào)要保護(hù)那些敢作敢當(dāng)、敢于創(chuàng)新的黨員干部，充分調(diào)動黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》第八條要求，“建立容錯糾錯機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤。”目前改革已進(jìn)入深水區(qū)，部分干部思想顧慮增多、積極性不高，存在一定程度“不想為、不會為、不敢為”的“為官不為”現(xiàn)象。為此，需要建立一套容錯免責(zé)機(jī)制，為敢于作為的干部撐腰鼓氣，為敢于擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，營造一個有利于改革創(chuàng)新的制度環(huán)境和氛圍。

在市場條件下，由于產(chǎn)權(quán)清晰，創(chuàng)新成本和收益的主體是明確的，所以創(chuàng)新也是市場機(jī)制的優(yōu)勢。但是，政府的創(chuàng)新恰恰是非市場化的創(chuàng)新，而且永遠(yuǎn)不可能走向市場化。政府如何建立起合理的成本收益結(jié)構(gòu)，持續(xù)推進(jìn)改革創(chuàng)新,本文對此提出自己的觀點(diǎn)，以求教于方家。

一、以容錯激勵創(chuàng)新：容錯機(jī)制的理論分析

干部①是政府政策的實(shí)際制定者和執(zhí)行者，由于干部也有其自身的利益，在執(zhí)行公務(wù)的時候也會按照自身的成本收益來作出行為選擇，尤其是在面對創(chuàng)新性任務(wù)時，干部往往不傾向于創(chuàng)新。只有建立起容錯機(jī)制，改變干部在創(chuàng)新中的成本收益結(jié)構(gòu)，才能在官僚制組織中建立起激勵干部創(chuàng)新的導(dǎo)向。

（一）干部創(chuàng)新的成本收益矩陣

創(chuàng)新的本質(zhì)在于“創(chuàng)造性的破壞”[1](P209)，而干部創(chuàng)新實(shí)際上也是一種創(chuàng)造性破壞，也即干部不按照原先的規(guī)則、制度、法律的要求行事，而是根據(jù)自己對于事物發(fā)展的認(rèn)識和理解來采取對策。在這個過程中，干部所面對的成本收益結(jié)構(gòu)起著決定性作用。

對于干部創(chuàng)新來說，成本是失敗的可能，或者說是風(fēng)險(xiǎn)，而收益是創(chuàng)新所帶來的成效。如果干部發(fā)現(xiàn)政府的既定策略不能適應(yīng)自己所面對的社會事務(wù)，政策創(chuàng)新的需求就產(chǎn)生了。從風(fēng)險(xiǎn)角度分析，干部有兩種選擇：一是按照既定策略采取行動，也就意味著干部選擇繼續(xù)扮演政府這架“機(jī)器”上的“螺絲釘”，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由既定授權(quán)者（政府或上級）來承擔(dān)。二是不按既定策略行事，破壞原先的不符合事物發(fā)展規(guī)律的規(guī)則和制度，按照自己的判斷來決策和行動，這就是一種“創(chuàng)造性破壞”行為，雖然打破了原先的常規(guī)，但是更有可能取得良好的行政成效。如果采取后一行為選擇，就可能導(dǎo)致干部個人要為行為后果負(fù)責(zé)。從收益角度分析，有可能有兩種收益分配方式：一種是創(chuàng)新帶來的成效推動了社會的發(fā)展，受益方是全體社會成員，由政府代表社會受益；另一種是創(chuàng)新帶來的受益主要由干部個人占有，社會受損、不享有，或者享有較少。綜合以上幾種情況，可以根據(jù)成本的付出者和收益的受益方列出行為選擇的矩陣如下：

表1 干部創(chuàng)新中的成本收益矩陣

在這個矩陣中，不同的成本和收益分配結(jié)構(gòu)可以呈現(xiàn)出四種不同的模式。

A模式：干部按照既定策略行事，風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，收益也歸于政府，即循規(guī)蹈矩。韋伯在設(shè)計(jì)其理想官僚制時指出，“公務(wù)官員的榮譽(yù)在于自覺執(zhí)行上峰命令的能力，就像這命令與自己的信念想法完全一致。即使他認(rèn)為這命令有錯，在抗辯之后，如上峰仍堅(jiān)持原來的命令，他也應(yīng)該執(zhí)行。”[2]（P76）實(shí)踐中，西方國家普遍奉行的文官制度往往就是貫徹了這種原則。

B模式：干部按照既定策略行事，風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，收益歸于干部。出現(xiàn)這種現(xiàn)象有兩種可能：一種是制度初創(chuàng)時期存在巨大漏洞，使干部有權(quán)而無責(zé)，客觀上會引導(dǎo)干部做出不負(fù)責(zé)任的決策，造成“拍腦門決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現(xiàn)象；另一種可能是政府被干部“俘獲”，成了統(tǒng)治者謀利的工具，也就是“以天下奉一人”[3]（P32）。

C模式：干部按照個人判斷行事，風(fēng)險(xiǎn)由干部個人承擔(dān)，收益歸于政府，即敢于擔(dān)當(dāng)。干部扮演了創(chuàng)新推動者角色（或者稱為政策企業(yè)家），當(dāng)創(chuàng)新成功時，全社會都是受益者，而當(dāng)創(chuàng)新失敗時，往往個人被追究責(zé)任，成為創(chuàng)新失敗的犧牲品。

D模式：干部按照個人判斷行事，風(fēng)險(xiǎn)由干部個人承擔(dān)，收益歸于干部，即以權(quán)謀私。某些干部打著改革和創(chuàng)新的旗號，采取有利于自身利益而不是公共利益的政策措施，實(shí)際上這是一種嚴(yán)重的腐敗行為。在我國國企改革中，曾經(jīng)出現(xiàn)的“窮廟富方丈”現(xiàn)象就屬于這種情況。

如果從全社會利益角度出發(fā)，最好的模式是A，最差的模式是B。但是從干部自身的成本收益來分析恰恰相反，在四種行為方式中的排序是：B＞（A或D）＞C。A和D的先后取決于政府反腐敗制度是否嚴(yán)密，腐敗被查處的概率等因素。干部在行為選擇上，大多數(shù)情況下不傾向于做創(chuàng)新推動者。所以，古今中外的官僚和官僚機(jī)構(gòu)都呈現(xiàn)出陳腐平庸、按部就班、不思進(jìn)取的行為特征。

（二）容錯：激勵干部創(chuàng)新的機(jī)制

官僚制雖然是幾乎所有政府都采取的組織形式，但是在不同國家的運(yùn)轉(zhuǎn)情況卻大有不同。從以上分析我們認(rèn)為A和C兩種模式具有特別的典型意義。

A模式是西方國家典型的官僚制。西方國家的市場和社會比較成熟，為國家的創(chuàng)新提供著源源不斷的動力。社會通過民主選舉和法治問責(zé)授予政府公共權(quán)力，同時對公共權(quán)力的行使進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督，從而滿足公民對秩序、公正及其他公共產(chǎn)品的需要。隨著經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境和形勢的發(fā)展，公民的社會需求和利益訴求都會發(fā)生變化，為此，政府必須予以回應(yīng)，這就是西方政府的改革創(chuàng)新。這個過程實(shí)際上是社會對政治系統(tǒng)的利益輸入過程，其中可以分為兩個“委托”環(huán)節(jié)。第一個環(huán)節(jié)是公民對于政府的委托，依靠民主選舉來保證政治家們領(lǐng)導(dǎo)政府忠實(shí)履行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要；第二個環(huán)節(jié)是政府委托官員按照規(guī)章制度具體行使權(quán)力，依靠政府法治和行政問責(zé)來保證權(quán)力不被其濫用。在西方式政府與市場關(guān)系模式下，政府的職能是有限的、收縮性的，政府奉行“法無授權(quán)不可為”的原則，也就是除了法律授權(quán)外政府不能、同時也不必承擔(dān)額外的責(zé)任。這樣，西方政府官僚即使不能主動創(chuàng)新，但是在民選產(chǎn)生的政治家推動下，仍然能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要而變革。

當(dāng)然，變革過程中也會出現(xiàn)失敗的可能，所以西方國家也有容錯的現(xiàn)象。西方國家針對政治家和普通公務(wù)員的容錯采用的是兩種不同的機(jī)制。前者是公民對政府的委托，是一個政治過程，所以對政治家的容錯，實(shí)際上就是政治家爭取選民的支持和寬容。政治家要推動改革，同時規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于民意的寬容。例如時任日本首相的鳩山由紀(jì)夫向選民呼吁，“建立新的政治需要在失敗中不斷嘗試，他請求國民對此寬容，以忍耐的態(tài)度‘培育’新內(nèi)閣”[4]。后者是政府對官員的委托，是一個行政過程，實(shí)際上就是法治政府對官員的“隱形保護(hù)”。《德國公務(wù)員法》規(guī)定，“按照上級工作安排付諸實(shí)施當(dāng)然無需承擔(dān)違抗命令的責(zé)任……公務(wù)員有責(zé)任要求上級領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)有關(guān)肯定此項(xiàng)工作安排的書面批示。”《日本國家公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員有“服從法令及上司命令的義務(wù)和禁止?fàn)幾h行為”的義務(wù)。[5]（P78，319）西方國家的容錯最典型的特征在于民眾參與和法治規(guī)范，這兩點(diǎn)對我國具有一定的借鑒意義。

相比之下，發(fā)展型國家與發(fā)達(dá)國家有很大差別，發(fā)展型國家的市場和社會不像發(fā)達(dá)國家那么成熟和強(qiáng)大，國家的發(fā)展和創(chuàng)新活力很大程度上來自于強(qiáng)大的政府。這些國家的政府不僅僅為社會提供公共產(chǎn)品，還扮演著推動國家發(fā)展的重要角色，相應(yīng)的政府職能具有擴(kuò)張性，政府也承擔(dān)著更為重要的發(fā)展責(zé)任。發(fā)展型國家往往也具有類似發(fā)達(dá)國家的委托鏈條，即公民委托政府、政府委托官員。但是前一個環(huán)節(jié)往往比較弱，本國市場的力量不足，造成公民難以對政府構(gòu)成制度壓力，也同樣難以把自身的利益訴求傳導(dǎo)到政府中去，政府機(jī)制本身的創(chuàng)新壓力無從產(chǎn)生。這樣，就出現(xiàn)了一個尖銳的矛盾：發(fā)展型國家對政府有著極大的創(chuàng)新需求，但是根據(jù)官員創(chuàng)新矩陣的分析，官僚制下的政府和官員都沒有創(chuàng)新動力。為此，必須通過深入分析官員創(chuàng)新矩陣，建立一個引導(dǎo)官員創(chuàng)新的成本收益結(jié)構(gòu)。有學(xué)者指出，“由于改革創(chuàng)新者所承受的壓力和風(fēng)險(xiǎn)要大于其個人收入預(yù)期，上級政府和社會各界都應(yīng)該保護(hù)改革者、獎勵創(chuàng)新者、寬容失敗者、善待出錯者”[6]（P12）。 這就是容錯機(jī)制。

容錯機(jī)制的本質(zhì)在于“為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為干事者撐腰”，即政府替干部承擔(dān)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。這樣，干部在面臨紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)，原先的規(guī)則、方法不能奏效時，敢于采取個人認(rèn)為正確有效的政策措施創(chuàng)造性地解決問題，免除決策風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，從而更加有利于政府的創(chuàng)新行為。如圖1所示。只有所有虛線所標(biāo)明的漏洞都被堵住，容錯機(jī)制才可以運(yùn)轉(zhuǎn)起來，干部才能采取創(chuàng)新的選擇行為。

圖1 干部創(chuàng)新行為選擇與容錯機(jī)制

（三）讓容錯機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)起來

容錯機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)是一個關(guān)于引導(dǎo)干部行為選擇的系統(tǒng)命題。如果其中任何一個環(huán)節(jié)有漏洞，容錯機(jī)制都會成為擺設(shè)，難以在現(xiàn)實(shí)中真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。綜合以上分析，建立容錯機(jī)制必須從理論上注意以下問題。

第一，容錯機(jī)制的公信力不能缺失，必須建立嚴(yán)格的程序和制度。公眾擁有對政府或者官員的最終赦免權(quán)。西方國家的容錯過程中，最重要的就是來自公眾的寬容政治態(tài)度。發(fā)展型國家的容錯更多地發(fā)生在政府與官員之間的委托關(guān)系中，但是這并不意味著公眾的態(tài)度不重要，相反，應(yīng)該采取各種手段獲取公眾對容錯的認(rèn)可，以提升政府的公信力。

第二，容錯機(jī)制下雖然免除了干部的責(zé)任，但不是無人負(fù)責(zé)，事實(shí)上是政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。如果免責(zé)變成了無人負(fù)責(zé)，意味著問責(zé)制度的缺失，行政權(quán)力不受社會制約，是行政制度的重大缺陷。

第三，容錯機(jī)制應(yīng)該有明確的適用范圍和限度。容錯機(jī)制的本意在于激勵干部創(chuàng)新，因此，應(yīng)該在機(jī)制本身可控范圍內(nèi)使用，一旦被濫用就意味著行政問責(zé)制度形同虛設(shè)，這對政府的制度化是非常有害的。而且，容錯機(jī)制也應(yīng)該明確其限度，試錯必須以穩(wěn)定為前提，不能超過政府自身所能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，判斷是否可以容錯的一個重要標(biāo)準(zhǔn)是“受益者是誰”。容錯機(jī)制應(yīng)該針對的是為社會謀利的創(chuàng)新行為，那些為干部個人謀利的行為實(shí)際上就是腐敗行為，不應(yīng)該被容錯。

第五，容錯的范圍應(yīng)該包括在某些非人為責(zé)任事故中免除相關(guān)干部的責(zé)任。由于發(fā)展型國家中社會往往缺乏對于政治過程、行政行為的有效知曉和監(jiān)督渠道，常常出現(xiàn)民眾質(zhì)疑政府的情況，政府為了平息民眾的質(zhì)疑，消除負(fù)面事件的不良影響，對涉事干部進(jìn)行問責(zé)，這也是發(fā)展型國家問責(zé)制度的一大特點(diǎn)。甚至非人為責(zé)任造成的事故也會招致民眾質(zhì)疑，政府中的上級干部為了對公眾有一個交代，盡快“平民憤”，而對下級干部進(jìn)行問責(zé)，用行政上的問責(zé)化解危機(jī)，解決政府公信力缺失問題。這樣，干部就成了政府或者上級干部的“替罪羊”。事實(shí)上，這種情況下應(yīng)該免除干部的責(zé)任。

第六，問責(zé)制度、獎勵創(chuàng)新等配套制度非常重要。如果配套制度不健全，即使建立了容錯機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)中也會淪為“空轉(zhuǎn)”。如圖1所示，容錯機(jī)制的設(shè)計(jì)初衷是引導(dǎo)干部走向創(chuàng)新方向，但是如果無法避免干部選擇“不創(chuàng)新”而“失敗”后可以“推卸責(zé)任”，那么更多的干部會選擇“不創(chuàng)新”而不是“創(chuàng)新”，容錯機(jī)制也就無用武之地了。因此，建立容錯機(jī)制不是削弱了問責(zé)機(jī)制，而是必須以健全的問責(zé)機(jī)制為前提；同時還應(yīng)該通過增加干部從“創(chuàng)新”“成功”的結(jié)果中獲益，得到提拔機(jī)會、獲得精神獎勵、物質(zhì)獎勵等方式，吸引更多干部積極選擇“創(chuàng)新”。

二、改革開放以來我國的容錯形式

40年來的發(fā)展奇跡已經(jīng)證明，中國所走的改革之路是成功的。對于中國改革成功的解釋非常多，其中大多數(shù)學(xué)者都同意，漸進(jìn)式的改革而不是類似俄羅斯的激進(jìn)式改革是很重要的原因，“‘摸著石頭過河’這個說法的倡導(dǎo)者的思路，實(shí)際上體現(xiàn)的正是理性有限的精神”[7](P88）。有些學(xué)者提出矯正型國家[8]（P192）、實(shí)驗(yàn)主義治理[9]（P86）等概念描述中國改革的道路。這條道路的重要特征在于重視自下而上的探索，尊重首創(chuàng)精神，允許基層自主嘗試，在試點(diǎn)中逐步積累成功經(jīng)驗(yàn)、汲取失敗教訓(xùn)，形成成熟方案后再推向全國。這一做法激發(fā)了干部的改革創(chuàng)新精神，降低了改革成本，使改革創(chuàng)新更容易成功。有學(xué)者更進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，基層政府在推動政策創(chuàng)新方面表現(xiàn)得更為積極的重要原因在于，基層干部“致力于創(chuàng)新”，扮演了“政策企業(yè)家”的角色[10](P56)。一些地方政府推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功秘訣在于活躍的“政策企業(yè)家”群體[11](P37)。也就是說，各級黨委、政府及各部門擔(dān)負(fù)一定責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，在推進(jìn)地方及部門工作、深化改革創(chuàng)新中起著關(guān)鍵作用。改革創(chuàng)新者的大量涌現(xiàn)，表明了改革開放后存在著事實(shí)上的容錯現(xiàn)象，其主要形式大體可以歸納為以下幾種。

（一）信任保護(hù)

精神動員是革命戰(zhàn)爭時期黨開展思想政治工作、爭取戰(zhàn)爭勝利的重要經(jīng)驗(yàn)，在改革時期干部銳意進(jìn)取的精神狀態(tài)同樣是黨推動工作的重要手段。為促進(jìn)干部勇于改革，引導(dǎo)干部放棄個人私利，從改革大局出發(fā)考慮問題，即使自身利益受損也敢于去大膽嘗試。鄧小平曾經(jīng)號召廣大領(lǐng)導(dǎo)干部“改革開放膽子要大一些，敢于試驗(yàn)，不能像小腳女人一樣。看準(zhǔn)了的，就大膽地試，大膽地闖”[12](P372)。我國干部創(chuàng)新的一個重要阻礙是陳舊的觀念和理論窠臼，擺脫這種束縛必須要解放思想，頂住壓力。比如上世紀(jì)70年代末、80年代在安徽、四川、內(nèi)蒙古等地首先推行的“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，就曾經(jīng)涌現(xiàn)了萬里、周惠等人，這一代黨政干部的特點(diǎn)是擁有理想主義的革命激情，為了黨和人民的事業(yè)推動改革，尤其是萬里還曾提出“準(zhǔn)許改革不成功，但不準(zhǔn)許不改革”，曾被《人民日報(bào)》稱為“改革闖將”[13]。“改革闖將”實(shí)際上就是干部創(chuàng)新矩陣中C模式的創(chuàng)新推動者（政策企業(yè)家）角色。

出于對這些經(jīng)過革命戰(zhàn)爭考驗(yàn)的干部的絕對信任，當(dāng)時的中央領(lǐng)導(dǎo)對他們的嘗試一般采取理解、支持、鼓勵的態(tài)度。當(dāng)前，改革的深化不僅僅是破除思想束縛，還要觸碰既得利益者，這種置個人利益于度外的“闖將”精神更加重要。1998年時任總理的朱镕基就曾經(jīng)表示，“不管前面是地雷陣還是萬丈深淵，我都將勇往直前，義無反顧，鞠躬盡瘁，死而后已。”受到這種精神的感召，大批干部敢闖敢試，不斷推動著改革的深化。當(dāng)改革遇到了強(qiáng)大阻力、爭議的時候，為保護(hù)改革，不能簡單問責(zé)改革者。例如2003年“咸安政改”的改革者被調(diào)離崗位，就被認(rèn)為是一種“保護(hù)性提拔”[14]。但是，這種形式越來越具有一種風(fēng)險(xiǎn)性，因?yàn)椴糠指刹渴苁袌鼋?jīng)濟(jì)趨利性的影響，與組織的關(guān)系不再是以前的依賴關(guān)系，政府對干部的信任，有可能最終被發(fā)現(xiàn)是寬容了腐敗行為，仇和就是一個典型的例子。1996-2006年仇和在宿遷的做法就備受爭議，但是后來仍然升任江蘇省、云南省重要領(lǐng)導(dǎo)職位，2015年因腐敗被查處，表明這種完全依賴領(lǐng)導(dǎo)信任、無制度保障的形式具有很大的局限性。

（二）授權(quán)試點(diǎn)

試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。改革開放之后，廣東最先在深圳、珠海嘗試引進(jìn)外資，繼而在中央統(tǒng)一安排下設(shè)立了深圳、珠海、廈門、汕頭四個經(jīng)濟(jì)特區(qū)，賦予其對外開放、引進(jìn)外資等特殊政策。1992年浦東新區(qū)設(shè)立，也是當(dāng)時打破常規(guī)的做法，試點(diǎn)的方式進(jìn)一步成熟。近些年來，天津?yàn)I海新區(qū)（2006年）、重慶兩江新區(qū)（2010年）、浙江舟山群島新區(qū)（2011年）、河北雄安新區(qū)（2017年）等十幾個國家級新區(qū)相繼設(shè)立，而且不同的新區(qū)都有自身不同的定位，被授予一定的免責(zé)權(quán)、試錯權(quán)，成為中國改革創(chuàng)新的重要方式。其中，2013年設(shè)立的上海自貿(mào)區(qū)最為典型，國家領(lǐng)導(dǎo)人明確要求其“大膽闖、大膽試、自主改”，中央部門和地方政府在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整了部分全國性的法律法規(guī)，給予了當(dāng)?shù)剌^大的容錯空間。試點(diǎn)過程中由地方先試驗(yàn)，既會產(chǎn)生經(jīng)驗(yàn)，也會遇到難題甚至失敗，汲取教訓(xùn)但以事前授予試錯權(quán)的方式免除其個人責(zé)任，說明這種容錯逐步在走向成熟和制度化。在授權(quán)試點(diǎn)的情況下，雖然政府對干部進(jìn)行容錯，但是實(shí)際上干部進(jìn)行政策試錯的實(shí)施領(lǐng)域、基本思路、進(jìn)度、權(quán)限都比較清晰，而且都處于政府可控的范圍內(nèi)，這些模式接近于干部創(chuàng)新矩陣中的A模式，但又比A模式更能夠推動創(chuàng)新。因此，授權(quán)試點(diǎn)下的試錯權(quán)的應(yīng)用掃除了干部創(chuàng)新行為的制度羈絆，調(diào)動了干部改革創(chuàng)新的積極性。

（三）政績聚焦

政府的績效考核是政府行為的指揮棒，其中經(jīng)濟(jì)績效作為考核中比較顯性的“實(shí)績”，更加容易受到重視，加上干部晉升受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)影響很大，多種因素造成了“唯GDP”現(xiàn)象，以至于有些干部認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)搞好了，就可以“一俊遮百丑”，有些干部的錯誤甚至被視為小節(jié)。1993年的一份公開雜志中記載，一位工廠廠長為企業(yè)經(jīng)營作出了很大貢獻(xiàn)，但是因?yàn)榻?jīng)營糾紛受到起訴，當(dāng)外地警察來北京拘傳的時候，北京市某高級干部為了保護(hù)該廠長，阻止了這一執(zhí)法行為[15](P44，45)。當(dāng)時這個故事就是作為“保護(hù)干部”的典型來宣傳的，而用現(xiàn)在的眼光來看，這是涉嫌破壞法治的行為。這種思想的影響很深，據(jù)報(bào)道被查處的河北省原省委書記在民主生活會上自我批評時表示，對于腐敗行為“怕懲治力度大了，震動太大，特別是在動一些重要干部時，總怕影響一個地方一個部門的穩(wěn)定發(fā)展”[16]。過度聚焦政績，縱容干部不道德行為、濫用權(quán)力甚至腐敗行為，最終可能導(dǎo)致邊升邊腐、邊腐邊升的問題。這種情況介于C模式和D模式之間，干部積極性被充分調(diào)動了，但是收益由政府和干部共同分享，可能放縱干部滑向腐敗。

（四）上級包庇

改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，各種各樣的矛盾和問題也日益顯現(xiàn)，政府面對的各種社會事務(wù)、社會矛盾繁多，來自各個行政部門的大量行政事務(wù)都以“政治任務(wù)”的形式下沉到了基層。但是有的行政命令會觸碰社會利益、誘發(fā)社會問題，這時候基層干部實(shí)際上就成為上級部門的“代理人”，一旦出了問題，上級部門則會出面為干部行為開脫、包庇。以農(nóng)村問題為例，1994年一份雜志刊載，“計(jì)劃生育、催糧要款、劃宅調(diào)地、民事糾紛等等，事事都要基層干部直接出面處理，難免得罪一些人。”尤其是計(jì)劃生育工作，“為了完成本鄉(xiāng)本村的人口計(jì)劃，基層干部確實(shí)做了大量的工作，思想教育不見成效，只好采取強(qiáng)制手段，這就難免傷害了一些農(nóng)民的感情。”[17](P28)有的基層干部對于上級傳遞的任務(wù)壓力，“能落實(shí)則落實(shí)，能造假就造假，既不能落實(shí)也不能造假，就不惜違法亂紀(jì)。”[18](P160)而這些都是在某些上級領(lǐng)導(dǎo)縱容下發(fā)生的。事實(shí)上，上級交辦的任務(wù)基層必須完成，但是不能不擇手段甚至破壞法治，上級更不應(yīng)該包庇基層濫用權(quán)力的干部。

（五）腐敗共謀

有些地方奉行“寧要貪污犯、不要大笨蛋”的用人取向，縱容下級干部腐敗，出現(xiàn)了“能吏腐敗”現(xiàn)象，甚至形成上下級不正常的人身依附關(guān)系，以改革之名行腐敗之實(shí)。“腐敗問題與鼓勵試錯的改革背景交織在一起，有時會借試錯（探索）的名義和理由出現(xiàn)甚至是擴(kuò)張起來。”[19]（P10）為此，習(xí)近平曾經(jīng)針對國有企業(yè)混合所有制改革強(qiáng)調(diào)，“要吸取過去國企改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不能在一片改革聲浪中把國有資產(chǎn)變成謀取暴利的機(jī)會”[20]。這種情況是典型的D模式，利用改革來謀取私利，應(yīng)該嚴(yán)厲查處。

在以上五種容錯形式中，后兩種“上級包庇”和“腐敗共謀”是一定要防止的。第三種“政績聚焦”有利有弊，應(yīng)該加以規(guī)范，強(qiáng)化績效考核，但是要對干部行為進(jìn)行規(guī)范。“信任保護(hù)”形式下涌現(xiàn)出了大量具有改革精神的個人化政策企業(yè)家，但這實(shí)際上也是我國政府制度化不足情況下才出現(xiàn)的現(xiàn)象，正是因?yàn)橹贫然蛔悖糯嬖谥桓瘮》肿永玫穆┒础！笆跈?quán)試點(diǎn)”的優(yōu)勢在于試點(diǎn)過程制度化程度比較高，政府在試錯過程中對干部創(chuàng)新的一切情形都十分了解，所以能夠?qū)Ω刹咳蒎e。但是，這種情況只能適用于部分具有授權(quán)的領(lǐng)域，同時干部個人積極性也沒有完全調(diào)動起來，也有自身的局限性。綜合“信任保護(hù)”和“授權(quán)試點(diǎn)”兩種情形的優(yōu)缺點(diǎn)，本文認(rèn)為應(yīng)該吸收“信任保護(hù)”的個人化政策企業(yè)家改革精神的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政策企業(yè)家的非個人化；又吸收“授權(quán)試點(diǎn)”中政府授權(quán)、制度保障的優(yōu)勢，建立容錯機(jī)制。

三、關(guān)于建立容錯機(jī)制的建議

容錯機(jī)制的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)本質(zhì)上是政府激勵干部改革創(chuàng)新過程中的一個環(huán)節(jié)。其目的，是為了改變干部推動改革創(chuàng)新、試錯的風(fēng)險(xiǎn)往往需要自身承擔(dān)的狀況。建立容錯機(jī)制應(yīng)盡量祛除政策企業(yè)家個人色彩，實(shí)現(xiàn)組織為創(chuàng)新者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。干部創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)由個人承擔(dān)走向組織承擔(dān)，個人創(chuàng)新行為從程序上通過相應(yīng)制度加以嚴(yán)格規(guī)范，在組織的支持和授權(quán)下進(jìn)行創(chuàng)新。在這樣的思路下，政府可以寬容干部在創(chuàng)新中的失敗，為干部創(chuàng)新承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到激勵干部創(chuàng)新的目的。

（一）對容錯導(dǎo)向進(jìn)行明確界定

容錯的目的在于引導(dǎo)創(chuàng)新，干部創(chuàng)新不是完全按照個人想法“瞎折騰”，而是必須符合我國當(dāng)前改革總體方向和布局，如十八屆三中全會關(guān)于各領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì)是干部創(chuàng)新行為的總依據(jù)。授權(quán)試點(diǎn)的特點(diǎn)就在于“命題作文”，是對干部免責(zé)范圍的清晰界定，可以使干部真正能夠放下包袱，激勵其創(chuàng)新行為。容錯機(jī)制也應(yīng)該著眼于引導(dǎo)干部從十八大以來的中央部署中 “找選題”，按照中央全面深化改革的要求和方向勇于嘗試，最終目的是為了推動改革創(chuàng)新。當(dāng)前，大多數(shù)地方在制定有關(guān)容錯機(jī)制的文件中都提到了必須“符合中央及地方部署”“為改革創(chuàng)新、民生福祉和發(fā)展大局敢于擔(dān)當(dāng)”[21]，就是出于這樣的考慮。

（二）容錯范圍絕不能觸碰底線，應(yīng)該建立相應(yīng)的甄別程序

容錯意味著政府為干部創(chuàng)新行為承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這個風(fēng)險(xiǎn)必須是可控的，要有底線。不能容錯的情況至少有兩種：一是具有重大政治風(fēng)險(xiǎn)、破壞穩(wěn)定的領(lǐng)域不能容錯，比如“引發(fā)重特大安全責(zé)任事故，以及嚴(yán)重環(huán)境污染、生態(tài)破壞等責(zé)任事故的”“引發(fā)較大群體性事件或造成嚴(yán)重?fù)p失和惡劣社會影響的”[22]（P10），這樣的風(fēng)險(xiǎn)有可能破壞政治穩(wěn)定和政府形象，這是政府也付不起的成本。二是干部的行為瑕疵，有主觀上的重大過失或者謀利的行為。“如濟(jì)南、溫州、紹興、南通等地的文件中都明確規(guī)定，將正確辨別失誤過失與違紀(jì)違法的情形，在支持和保護(hù)改革創(chuàng)新的同時，決不允許打著改革創(chuàng)新的旗號搞勞民傷財(cái)?shù)摹児こ獭蜗蠊こ獭瑘?jiān)決懲治借改革創(chuàng)新之名徇私舞弊、貪污受賄、假公濟(jì)私以及嚴(yán)重侵害群眾利益等行為。”[23]（P37）

（三）容錯應(yīng)該完善事前備案、事中臺賬、事后答辯制度

目前實(shí)踐中往往是比較重視申請、核實(shí)、暫緩、報(bào)備等環(huán)節(jié)，這是以部門操作為著眼點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)思路。而容錯機(jī)制中一個比較大的問題，是要解決好社會及體制內(nèi)其他干部的質(zhì)疑，政府對干部容錯的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該充分重視公信力。干部在作出可能會造成失誤的決策時，及時按照既定制度報(bào)告上級相關(guān)部門，形成規(guī)范的文本存檔，使組織能夠盡早介入，對不當(dāng)試錯可以立即“叫停”，正當(dāng)試錯可以為其“正名”“撐腰”，甚至提供支持和幫助，這就是事前備案。事中臺賬在某些地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，“必須要建立完備的資料臺賬，必須具有風(fēng)險(xiǎn)評估材料，經(jīng)所在單位黨委審核后建檔。這些備案材料可作為免責(zé)的重要參考”[24]（P10）。目前實(shí)踐中的容錯機(jī)制大多數(shù)是事后措施，且局限于相關(guān)部門。本文主張以公開求公信，向其他相關(guān)干部公開，向社會公眾公開，建立容錯干部答辯制度，使體制內(nèi)外都能夠?qū)θ蒎e認(rèn)可，這一方面有利于為容錯對象正名、汲取教訓(xùn)，另一方面也維護(hù)了組織行為的權(quán)威，提高了黨和政府的公信力。

（四）容錯機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)要求更加嚴(yán)格的執(zhí)行問責(zé)

有人懷有一種憂慮，認(rèn)為在我國問責(zé)制度尚不完善的時候，建立容錯機(jī)制會不會使干部問責(zé)更加困難了。本文認(rèn)為，容錯機(jī)制與問責(zé)制度并不是對立的關(guān)系，而是互相補(bǔ)充的關(guān)系。容錯機(jī)制的建立使我國的問責(zé)制度更加科學(xué)合理，有利于對干部的問責(zé)；而容錯機(jī)制更依賴于問責(zé)制度的嚴(yán)格執(zhí)行。如果問責(zé)不嚴(yán)格，干部就更傾向于推卸責(zé)任，“為官不為”，無為則無過，沒有創(chuàng)新當(dāng)然也就無所謂容錯。最終導(dǎo)致的是表面上出臺了一些容錯方面的文件，但是制度陷于“空轉(zhuǎn)”，所以容錯機(jī)制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于問責(zé)倒逼下的干部勇于創(chuàng)新、勇于嘗試。

（五）營造激勵干部創(chuàng)新的良好氛圍，建立配套制度，讓容錯機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)起來

容錯機(jī)制只是解決了一個干部行為免責(zé)的問題，但是還不能增強(qiáng)干部創(chuàng)新的“動力”，為此應(yīng)該配套建立激勵機(jī)制。只有實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格管理干部和熱情關(guān)心干部相結(jié)合，才能真正跳出“管嚴(yán)不作為、管松亂作為”的怪圈。

注釋：

①本文涉及中國及理論研究部分用“干部”概念，涉及西方國家部分用“官員”概念。兩者在本文指代同一群體，即通過政治或者行政過程進(jìn)入執(zhí)政黨或政府承擔(dān)公共事務(wù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者。

[1][美]熊彼特.資本主義、社會主義與民主[M].吳良健，譯.北京:商務(wù)印書館，1999.

[2][德]韋伯.學(xué)術(shù)與政治[M].馮克利，譯.北京：三聯(lián)書店，1998.

[3]玄燁.庭訓(xùn)格言[M].陳生璽，等，注譯.鄭州:中州古籍出版社，2010.

[4]劉贊.鳩山發(fā)當(dāng)選感言：建立新政治需試錯[N].新華每日電訊，2009-09-17（5）.

[5]中組部研究室.外國公務(wù)員法選編[M].北京:中國政法大學(xué)出版社，2003.

[6]何增科.政治合法性與中國地方政府創(chuàng)新:一項(xiàng)初步的經(jīng)驗(yàn)性研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（1）.

[7]葉汝賢.“摸著石頭過河”：中國改革與發(fā)展的實(shí)踐模式及其意義[J].馬克思主義研究，2009（5）.

[8]任劍濤.矯正型國家哲學(xué)與中國模式[J].天涯，2010（3）.

[9]張乾友.朝向?qū)嶒?yàn)主義的治理——社會治理演進(jìn)的公共行政意蘊(yùn)[J].中國行政管理，2016（8）.

[10]朱亞鵬.政策企業(yè)家與社會政策創(chuàng)新[J].社會學(xué)研究，2014（3）.

[11]楊瑞龍.民主政治的產(chǎn)業(yè)組織與政治企業(yè)家理論[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（2）.

[12]鄧小平文選（3）[M].北京:人民出版社，2001.

[13]吳苗苗.深改時代仍需發(fā)揚(yáng)萬里“改革闖將”精神[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/pinglun/n1/2016/1207/c241220-28932448.htm l.

[14]宋亞平.改革者的困惑與思索[N].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2007-12-24（41）.

[15]聞力.研究改革保護(hù)干部——訪北京大興縣紅星區(qū)副區(qū)長王寶珍[J].教育與職業(yè)，1993（2）.

[16]徐豪.周本順曾自我批評：怕反腐震動大影響穩(wěn)定[EB/OL].http://www.sohu.com/a/24227189_114984.

[17]楊鳳超.減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)時要注意保護(hù)農(nóng)村基層干部的積極性[J].求是內(nèi)部文稿，1994（15）.

[18]趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M].北京:商務(wù)印書館，2010.

[19]吳忠民.中國轉(zhuǎn)型期腐敗問題的主要特征分析[J].教學(xué)與研究，2014（6）.

[20]習(xí)近平:發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵在細(xì)則[EB/OL].http://finance.cnr.cn/txcj/201403/t20140310_515036256.shtm l.

[21]臺州市黨員干部改革創(chuàng)新容錯免責(zé)機(jī)制實(shí)施辦法(試行)[N].臺州日報(bào)，2016-06-13（6）.

[22]中共郴州市委辦公室.郴州市人民政府辦公室印發(fā)《關(guān)于干事創(chuàng)業(yè)容錯免責(zé)的實(shí)施意見(試行)》的通知[J].郴州政報(bào)，2016（9）.

[23]呂紅娟.各地怎樣構(gòu)建容錯糾錯機(jī)制[J].中國黨政干部論壇，2016（8）.

[24]本刊記者.浙江:容錯機(jī)制的探索與困局[J].清風(fēng)，2016（5）.