“三農”形勢新變化與我國鄉村治理轉型

桂 華

（武漢大學 社會學系，湖北 武漢 430072）

農村、農民與農業的形勢變化，是推動我國鄉村治理體制機制不斷變化的基本動力。改革開放以來，我國經濟社會建設取得巨大成就，鄉村社會正在經歷“千年未有之大變局”，鄉村社會治理也不斷地發生調整。在中央全面深化改革戰略部署下，包括農村集體資產產權制度、農業經營體制、農村土地制度、農業發展服務體系、農村金融體系、城鄉經濟社會發展一體化體制等在內的各項具體改革任務和試點工作已經啟動。與“三農”相關的系列改革工作，將加速城鄉關系調整、農村社會結構變化、農業生產方式革新和農民行為模式變化。深化農村改革被定位為一項“系統性、整體性、協同性”的工作，完善鄉村治理不僅是農村綜合改革的基本內容，而且其他方面的農村改革工作也會對鄉村治理工作提出挑戰。黨的十九大報告強調指出，“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。在此背景下，不僅要深入分析當前“三農”形勢變化對鄉村治理帶來的影響，而且要在推動“三農”問題解決的戰略高度上正確定位現階段鄉村治理的基本目標。

一、“三農”形勢變化及其帶來的鄉村治理挑戰

（一）村莊邊界開放與基層治理結構變化

改革開放以來，在工業化、市場化力量的推動下，我國開啟快速城鎮化進程。自1978年至2013年我國年均城鎮化率提高1.02個百分點[1]，常駐城鎮人口從1978年的1.7億人，增加至2016年的7.9億人以上，城鎮化率為57.35%[2]。為了更好地發揮城鎮化促進經濟增長和改善民生方面的作用，2014年黨中央國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，確定一系列落實新型城鎮化戰略的政策手段，這將加速我國城鎮化推進。站在鄉村治理的角度看，城鎮化帶來的直接影響是，打破傳統的村莊邊界，實現鄉村從相對封閉走向開放狀態。目前鄉村治理工作對象轉變為流動的農民和開放的村莊社會，這對鄉村治理機制提出挑戰。

長期以來，我國鄉村治理建立在農村基層相對封閉而穩定的社會基礎上。國家正式權力對鄉村社會消極干預與村莊內部具備較強的自我秩序供給能力，是維系我國鄉村治理有序狀態的相輔相成的兩個因素。在“皇權不下縣”的傳統時期，村莊社區組織在維持基層社會秩序方面發揮重要作用，“有關土地、債務、繼承和婚姻（以及老人贍養）等糾紛……國家很少或者根本不加以懲罰……國家認為這些事情最好由社區（社區、家族）以妥協為主的糾紛調解機制而不是國家依法斷案為主的法庭來處理”[3]。理論界提出了“士紳模式”、簡約治理結構、鄉村社會“實體治理”等理論框架，描述傳統時期國家正式權力對鄉村社會的消極干預的治理方式。

依靠鄉村社會組織提供基層內生秩序的這一鄉村治理模式具有很強的延續性。中華人民共和國成立以后，通過建立政社合一的人民公社體制，國家強化正式權力對鄉村基層社會的動員性和組織性。盡管如此，人民公社時期鄉村基層社會依然具有一定活力，相當一部分農村社會事務，如家庭與鄰里糾紛的處理、醫療教育和農業公共品供給等，長期是由村莊社區和基層組織等自我解決。改革開放以后通過農業經營體制改革，重新恢復家庭作為基本經營單元，與農村經濟基礎放活的同時，在社會管理方面也發展出村民自治這一基層治理模式，推行農村村民自治與實施家庭聯產承包責任制是改革人民公社體制的兩項相輔相成的制度形式。直到當下，國家在推進鄉村治理工作時，還十分注重對鄉村社會自我生產秩序能力的依賴。2014年中央一號文件針對改善鄉村治理機制問題提出，“總結推廣‘楓橋經驗’，創新群眾工作機制”。構建“小事不出組、大事不出村”的社會矛盾預防、預警和化解體系，基礎是農村社區組織具備矛盾自我化解能力。

我國地域廣大，各地區間農村經濟發展狀況和社會文化條件存在較大差異，當前提升鄉村治理能力還必須依賴村莊社會內生秩序生成能力，同時，又不能忽視城鎮化推進過程中對村莊持續的沖擊以及村莊社區自身性質變化及其對鄉村治理的影響。歸結起來，城鎮化對鄉村治理的影響包括以下四個方面。

一是改變農民的未來預期和行為邏輯。當村莊保持相對封閉狀態時，“生于斯、死于斯”的農民是在長遠預期下作出行為選擇。農民參與社會活動時，不僅考慮個人的所失所得，還會顧及他人的所失所得；他們不僅考慮本次行為的短期后果，還考慮到對以后長遠生活的影響。在長期的生活預期下，農民具有“不走極端”的行為理性，農民之間的交往遵循熟人社會中的人情規則，發生糾紛時依照情理原則處理。當前村莊邊界開放之后，農民的行為預期變短，農民不再是按照“拖遷未了”的方式處理社會關系，而是傾向于一次性結清關系且不講究情面。具有長遠預期時，農民之間更容易達成合作行為，農民在缺乏預期的情況下容易陷入公共品供給不合作的“囚徒困境”，人口流動和村莊開放降低村莊內生秩序供給能力。[4]

二是農民的價值取向發生變化。在村莊社區邊界封閉狀況下，農民生活價值指向村莊內部，農民作出行為選擇不僅考慮經濟收益，而且顧忌其他村民的評價。在村莊社會邊界開放情況下，農民的生活目標指向城鎮，價值取向也發生變化。

三是村莊傳統權威衰落。那些在村莊中具有較高社會地位的社會精英人物，是維系鄉村社會秩序的重要力量。現實生活中，通常是由這些權威人物處理家庭以及鄰里之間的日常矛盾。當前村莊社會邊界開放的一個重要后果是，正式的法律規范替代傳統的村莊事務處理規則，作為傳統社會規則擔綱者的村莊權威人物逐步退出村莊治理舞臺。[5]

四是村莊生活的公共性弱化。所謂村莊公共性是指存在一套約束個體行為的村莊社會規則，個體行為違反這套規則輕則受到輿論壓力，重則被其他村民所孤立。這套日積月累形成的公共生活規則是維系村莊自發秩序的基礎。目下中國農村社會正在發生“私人生活變革”，村莊生活公共性逐步衰落，強調個體自由的意識形態話語興起[6]（P35-42），農民日漸接受“只要不違法，就合理”的生活觀念。實際上，從行為“不違法”到建立良好的農村社會秩序還存在很大一段距離，完善鄉村治理機制的關鍵是尋找到一套替代傳統村莊社會規則的公共性規范，進而在“不違法”基礎上建立積極的社會秩序。

（二）農民分化與治理需求多元化

一是經濟收入上的分化。改革開放以來，農民收入主要來源于農業經營的局面逐步被打破，收入多元化帶來農民之間的收入分化。國家統計局公布的數據顯示（見圖1），2002年農村居民高收入戶的人均純收入為低收入戶的5.9倍，2012年兩者的差距擴大到7.2倍，不同等級戶的人均收入擴大的趨勢繼續加劇。

圖1 按收入五等份分組的農村居民人均純收入（2000—2013年）

二是農民的身份屬性復雜化。改革開放初期，農民在職業、身份和社會地位上基本統一，屬于高度同質化的社會群體。隨著社會的變化，當前“農民”已經不屬于一個指代單一群體的概念。首先，從職業上看，作為鄉村治理對象的“農民”并非全部從事農業，也從事經營活動，農民就業方式發生巨大變化。國家統計局公布的《2016年農民工監測調查報告》顯示，當年農民工總量達到28171萬人，比上年增加424萬人，增長1.5%，其中本地農民工11237萬人，外出農民工16934萬人；在就業方面，從事第二產業的農民工比重為52.9%，從事第三產業的農民工比重為46.7%，從事居民服務、修理和其他服務業的農民工比重為11.1%。[7]其次，“農民”包含制度性身份內涵，一方面，國家正在加快戶籍制度改革，逐步剝離附著在戶籍上的福利差別，并且取消城鄉戶籍差別；另一方面，在實際操作中不同地區農民享受的社會福利待遇存在實際差別，例如上海市在2003年就建立針對農村居民的“鎮保”（小城鎮社會保險制度）體系，而全國性“新農保”試點工作是2009年才開始的，這與地區經濟發展水平和地方政府財力有關。最后，“農民”包含農村集體經濟組織成員的內涵，同樣作為集體經濟組織成員，不同地區農民所分享的集體待遇也不同，這與各個集體經濟組織經營能力與經濟實力有關。

三是農民之間開始出現社會分層。當村民之間的經濟收入分化逐步向價值觀念、行為模式和社會關系分化并形成穩定形態時，就會形成社會階層結構。農村的階層分化建立在經濟分化基礎上，社會分化程度隨著經濟發展水平提高而增強。目前全國的總體形態是東部沿海發達地區的村莊內部階層分化特征明顯，中西部地區存在“去分化”機制，村莊上層群體具有較強的城鎮化動力，村莊精英向外流失，村莊內部出現空心化特點。[8]目前農村存在的各種形式的分化趨勢，形塑農民在鄉村治理中的多元利益訴求格局，增加基層治理難度。理論界和政策界在討論“三農”政策時，通常采用“市民—農民”的二元分類方式，并將農民想象為一個整體。帶著這一分類框架分析問題，能夠看到農民相對于市民在公共服務和社會福利方面的不足，卻忽視了農民自身的群體分化。基于此做出的政策設計，通常將農民抽象為“弱者”，即忽視了農民在鄉村治理中的主體地位，也忽視了農民復雜構成所帶來的治理復雜過程。因此，在開展鄉村治理工作時，必須明確的前提是針對哪部分農民的哪些具體利益訴求。

（三）農業轉型對鄉村治理的影響

近年來，我國投入大量支農惠農資金和制定系列政策來推動農業經營體系創新。長期以來，在我國農業政策思路上一直存在著優先發展規模農業還是優先保障農民就業的張力。農業不僅擔負糧食安全保障職責，還擔負著保障農民就業和維持農村社會穩定的功能。在人地關系依然緊張的當前階段，我國不存在純粹“農業”經濟問題，微觀效率不能作為理解農業現象的第一原則。[9]現階段我國依然有兩億多農村勞動力依靠農業就業，農業承擔社會保障功能，區分“農業問題”還是“農民問題”是設計農業政策的關鍵。[10]從農民家庭收入構成上看，盡管農業收入在家庭收入中的比重逐步降低，但是這部分農業收入本身卻不可或缺（見表1）。當前我國農業政策面臨著兩難選擇，一方面，趨于“副業化”的小農生產方式不利于鞏固農業基礎地位；另一方面，推行農業規模化經營又面臨著大量農村剩余勞動力無法安置的問題。可見，國家推動農業轉型涉及重大利益結構調整。

表1 歷年農民家庭純收入構成（單位:元）

土地是最基本的農業生產要素，農業轉型建立在土地制度調整的基礎上，農村土地制度改革觸及千家萬戶利益。當前國家正在推動農村土地“三權分置”改革，以回應農業轉型命題。農村土地屬于集體所有，農民以集體成員身份共同擁有土地權利，并按照村民自治方式行使土地權利。土地制度改革將改變土地權利關系和土地權利行使方式，最終結果是改變農民之間的利益關系，并影響鄉村治理實踐。

鄉村治理工作中最重要的一項內容是服務農民的生產經營活動，為農民提供農業公共產品供給，農業轉型還涉及到農村公共品供給機制。《村民委員會組織法》第八條第一款規定，“村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展”，第三十七條第二款還規定，“村民委員會辦理本村公益事業所需的經費，由村民會議通過籌資籌勞解決；經費確有困難的，由地方人民政府給予適當支持”。政府推動農業轉型和農村土地制度改革將改變農村公共產品供給機制。

二、改革開放以來我國鄉村治理的轉型與階段

（一）向農民“提取”階段的鄉村治理

2001年國務院下發《關于做好2002年擴大農村稅費改革試點工作的通知》，以此為標志，我國啟動農村稅費改革工作。在此之前，向農民收取農業稅費是各項農村工作的重中之重。在當時稅收和財政體制下，農村基層運作和公共建設主要靠向農民收費完成，一直到2001年農村稅費改革之前，稅費征收決定鄉村治理工作機制。這一階段的鄉村治理特點可從以下三個方面概括。

一是干群關系逐步惡化。實施家庭聯產承包責任制的核心是在國家、集體與農民之間重新安排生產控制權與剩余索取權，改變農業經營管理方式。在“交夠國家、留足集體、剩余歸個人”的制度安排下，農民獲得自主經營權，上世紀80年代農村的稅費負擔較輕，農民享受到改革成果。到了1990年之后，農民負擔開始逐步加重，上世紀90年代中期以來的各項農村“達標”任務層層下達并最終分解到農民頭上，造成農民負擔急劇增加。與此同時，鄉村治理的另外一項中心工作是執行計劃生育政策。“收糧催款、刮宮引產”這兩項任務引發鄉村組織與農民的“對立”關系，逐步加重的農民負擔與嚴格執行的計劃生育政策，最終造成干群關系惡化。

二是形成鄉村利益共同體。從國家與社會的結構性關系上看，作為基層治理主體的村級組織具有半正式身份特征，這造成村干部的行為取向存在搖擺空間。國家正式權力延伸到鄉鎮一級，村組屬于群眾自治性組織，村組干部由選舉產生，在制度設置上，村組干部的角色首先是農民的代理人。同時，大部分鄉村治理任務不可能依靠國家行政力量直接完成，包括收取稅費和落實計劃生育任務等工作，都必須依靠村組干部配合。然而村組干部也屬于本村村民，他們在村莊內部存在天然利益關系，村干部一般不會自動站在政府立場去對付農民。為激勵村組干部從村民代理人轉變為鄉鎮代理人，鄉鎮政府在執行國家政策過程中，賦予村組干部一部分獲利空間，逐步形成鄉村利益共同體。具體操作辦法包括，“允許村干部搭車收費，許諾村干部完成稅費任務可以得到一定百分比的獎勵，默許（甚至鼓勵）村干部將村集體的財產化公為私，默許村干部私分自上而下的濟貧物資和濟貧款，幫積極完成稅費收繳任務的村干部子女安排工作（臨時工），等等”[11]。在工作壓力和利益激勵的雙重作用下，鄉村治理發生了村組干部替代過程，即一部分重視村莊關系和看重村民評價的干部，不受政府默許的利益誘惑，或是無法承受村民與政府兩方面壓力，主動退出村莊治理舞臺，替代他們的是那些不注重村民評價，能夠頂住壓力且有能力將政府任務執行下去的“狠人”。一旦政府靠利益激發村級治理動力時，就會吸引只講利益且有能力獲取利益的人參與鄉村治理，后果是這批以獲取利益為出發點的人走上鄉村治理前臺，造成農民負擔進一步加劇，形成鄉村治理的惡性循環。

三是村民自治缺乏體制空間。取消人民公社體制之后，由基層農民自發創造的“村民委員會”做法獲得中央認同，并迅速成為全國推廣的農村治理模式。[12]1987年第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，1998年第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議修訂通過《中華人民共和國村民委員會組織法》。《村民委員會組織法》第二條明確規定村民委員會的基本性質與功能是，“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。按照法律規定，村民委員會不應當承擔收取農業稅費等國家行政任務。在當時的政策環境下，村民委員會不得不承擔包括征收農業稅費與執行計劃生育政策在內的自上而下的任務，具有民主協商屬性的村民自治機制不可能發揮作用。站在農民的角度看，農民不會選舉出積極配合政府且具有政策執行能力的強勢村組干部。為了避免這一點，必須完成稅費“收取”任務的鄉鎮政府一定程度上會限制村民自治，造成村民自治在實踐中落空。

（二）減輕農民負擔階段的鄉村治理

2002年全國20個省（自治區、直轄市）進行農村稅費改革試點工作，全面降低農業稅率、規范農業稅收取，2005年十屆全國人大常委會決定自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農業稅條例》，全面取消農業稅。為了鞏固農村稅費改革成果，國家又啟動農村綜合配套改革工作，包括深化鄉鎮機構改革、加大農村義務教育財政投入力度和改革財政體制等內容。[13]（P247）以2006年全面取消農業稅為標志，這一階段鄉村治理的主題是“減負”。與稅費改革之前相比，2003年農民負擔下降30%，2004年降幅超過50%，2005年下降70%以上，取消農業稅之后，農民每年減負總額超過1000億。[13]（P245）以“減負”為中心的農村改革，推動鄉村治理發生巨大變化。

一是改善干群關系，增強農民對國家的認同感。上世紀90年代后期“三農”問題集中爆發，有鄉鎮基層干部喊出“農民真苦、農村真窮、農業真危險”[14]的口號，各地因為稅費收取所引發的干群矛盾時有發生。“三農”問題的根源是較少的農業剩余無法承擔鄉村治理和農村建設成本的矛盾。上世紀90年代初期國家推行中央與地方分稅制以后，地方財政收入占財政總收入比重逐年下降，同時，隨著國家現代化事業的推進，基層治理成本和鄉村建設任務增加。在此結構下，主要是通過“三提五統”向農民增加攤派來負擔農村基礎設施建設、鄉村教育投入等公共支出。農業和農民沒有能力擔負起建立一個現代鄉村社會的任務，建立現代農村社會的目標與較少農業剩余之間不匹配的矛盾，最終轉化為鄉村治理矛盾和干群矛盾。農村稅費改革經歷過從“規范”到“減輕”再到最后“取消”幾個階段，中央最終選擇取消農業稅費的原因在于，向千家萬戶農民收取稅費所產生的治理成本十分高昂，且征收過程中產生的各種暴力沖突，會損害政權的合法性。取消稅費從根子上改變了鄉村治理中干部與群眾的“對立”關系。通過本輪改革，農民迅速增加了對國家政權合法性的認同，鞏固了黨的執政基礎。

二是推動鄉村體制改革。伴隨著上世紀90年代以來的農民日漸負擔加重，鄉村機構也同步膨脹，鄉村機構膨脹與農民負擔加重存在著惡性循環特征。為了完成稅費征收任務，必須增加鄉鎮工作人員，鄉鎮機構膨脹進一步提高收費標準和稅費收取難度。筆者在湖北宜城市調查發現，稅費改革之前僅鄉鎮城建所一個部門就有22名工作人員。政府向農民征收稅費和執行計劃生育工作難度大，就通過增加人員的方式來解決，而增加人員本身又增加治理成本，最終轉化為農民負擔。向農民征收越多，農民的反抗行為越激烈，稅費征收難度就越大，這反過來又進一步助推機構膨脹。這個惡性循環結構通過取消農業稅來打破。取消農業稅之后，鄉村治理不再需要多人與千家萬戶的農民打交道，鄉村治理從收費轉向服務，鄉村體制對應地也發生變動。2000年中共中央國務院下發的《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》規定的內容，除規范稅費征收項目之外，還包括“精簡鄉鎮機構和壓縮人員”，要求“農村稅費改革后，縣、鄉政府因收入減少影響的開支，主要通過轉變政府職能、精簡機構、壓縮財政供養人員、調整支出結構等途徑解決。要按照政企分開和精簡、效能的原則，合理設置鄉鎮機構，嚴格核定人員編制，提倡黨政干部交叉任職。”一項調查表明，安徽省某縣通過稅費改革試點工作，全縣鄉鎮政府內設機構減少60%，領導職數減少17.4%，鄉鎮事業單位站所人員減少64.9%。[15]

三是改變農村公共品供給機制。取消稅費這一改革在減輕農民負擔的同時，也弱化了鄉村治理能力，具體表現在農村公共服務供給方面。稅費改革之前，農村公共產品供給維持著“自下而上的體制外供給”[16]模式，取消稅費和規范農村“兩工”（農村義務工和勞動積累工）制度，則取消鄉村治理的資源來源。稅費改革之后中西部地區的農村公共產品供給迅速陷入癱瘓局面。湖北部分地區農民將農村稅費改革稱作“第二次單干”，與之對應的“第一次單干”是家庭聯產承包責任制。在“第一次單干”中，家庭聯產承包責任制取代集體統一經營，走向統分結合雙層經營體制；“第二次單干”是指稅費改革改變之前通過收取農村共同生產費和依靠農民“兩工”投入來維持農田水利、道路等農村公共產品低水平供給局面。稅費改革之后，集體經濟組織退出農業生產環節和其他公共產品供給，農業生產陷入一家一戶徹底原子化狀態。[17]

（三）加強農村建設階段的鄉村治理

農村稅費改革的直接成果是減輕農民負擔，更實質的意義在于，扭轉由農民承擔鄉村建設成本的格局。稅費改革之前階段所存在的鄉村治理矛盾和干群沖突，反映的根本問題是國家在追求現代化過程中，如何對待相對貧困的農民和相對弱質的農業產業。伴隨著稅費改革的推進，國家不僅改變從農村提取的政策，而且確定反哺農村的基本政策思路。黨的十六大以后，我國全面進入“以工補農、以城帶鄉”的鄉村治理階段。2005年黨的十六屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，提出“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務”，要求“按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從各地實際出發，尊重農民意愿，扎實穩步推進新農村建設”。至此，鄉村治理進入到農村建設階段。黨的十八大以后，生態文明建設被納入到社會主義建設事業的總體布局中，新農村建設被賦予新內涵，中央提出了“美麗鄉村”建設目標。當前農村建設的另外一項中心工作是落實精準扶貧戰略。黨的十九大報告明確鄉村振興戰略，并提出“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。新農村建設、“美麗鄉村”建設、精準扶貧和鄉村振興等涉農政策主題包含的共同理念是國家積極干預鄉村社會，鄉村治理因此具備了一些新特征。

一是鄉村治理從“懸浮”走向“下沉”。取消稅費改革之后，鄉村基層組織與農民的制度性聯系被切斷。在一段時期內，農民從自上而下的政策壓力中解放出來，基層干部所承受的政策執行壓力也得到釋放，農民與基層干部都享受到改革成果。從治理角度看，這種干群關系改善并不意味著鄉村治理能力的提升，反而是意味著鄉村治理能力的下降。以農村公共產品供給為例，稅費改革之前，鄉村組織需要從農民那里收取稅費，因此必須要為農民提供基本農業公共產品；稅費改革之后鄉村組織不找農民收費，也就自然而然地喪失向農民提供公共產品的能力。稅費改革之后，鄉村治理并沒有從之前的“收取”走向“服務”，而是走向了基層組織的“懸浮”[18]。一方面鄉村基層組織缺乏為農民積極提供服務的動力，另一方面圍繞減輕農民負擔目標所展開的綜合配套改革也弱化了基層組織的治理能力。為了防止農民負擔反彈，國家為鄉村治理設置多重紅線，客觀上弱化了基層組織的服務能力。走向建設階段之后，新農村建設、“美麗鄉村”建設和精準扶貧等工作倒逼鄉村組織深入到農村內部，鄉村治理從“懸浮”重新走向“下沉”。

二是公共財政向農村覆蓋。取消農業稅費對于減輕農民負擔起到了至關重要的作用，國家與農民之間的緊張關系迅速改善，“我國農村經濟社會的主要矛盾也發生著深刻的變化：從‘負擔沉重’逐步轉向‘公共品供給不足’”。[13]（P249）稅費時期，農村公共產品和社會服務維持著自我供給機制；進入到鄉村建設階段之后，國家逐步加大對農村公共財政投入，推動公共財政向農村覆蓋。持續增加的支農資金投入，帶來農村基礎設施改善、農民收入增加和農村公共服務逐步健全等顯著效果。近年來，隨著城鄉一體化戰略推進和精準扶貧攻堅戰打響，財政支農資金進一步增加，2010年全國 “三農”財政支出為9649.41億，占全國財政總支出10.74%，2015年增長到22128.9億元，占全國財政總支出12.58%（見表2）。公共財政向農村覆蓋意味著國家承擔農村公共管理成本，國家政權通過財政手段向農村基層滲入，大量財政資金投向農村本身就會帶來鄉村治理變化。

三是鄉村治理走向分配型動員模式。財政資金下鄉帶動鄉村治理“下沉”，改變減負階段造成的政權“懸浮”狀況，鄉村建設階段的鄉村治理“下沉”與稅費改革之前的政權“下沉”存在很大差異。前一階段鄉村治理“下沉”主要是從農村提取資源和執行計劃生育強制措施，站在農民的角度看，這一階段的鄉村治理是控制農民的行為，甚至觸動農民利益。農村建設階段的鄉村治理要么是國家直接為農民提供公共服務，要么是國家通過資金配套措施激勵農民自我組織進行建設，本質上都是國家向農村輸入資源，這一階段的鄉村治理的目標是通過資源輸入來激發農民參與，屬于資源分配下的農民動員。

表2 2010—2015年中國“三農”財政支出構成情況

三、當前階段鄉村治理的定位與重點

（一）當前階段鄉村治理的總體定位

鄉村治理通常被理解為針對農村政治與行政體制、具體政策和制度及其實踐過程等。這是狹義的鄉村治理。狹義的鄉村治理研究忽視具體政策和具體制度的目標所指，懸置影響和決定具體鄉村治理工作的宏觀背景，這種狹義的鄉村治理研究通常變成技術化研究。鄉村治理本質上屬于國家追求現代化的戰略目標在農村領域的體現，從廣義上研究鄉村治理，不僅要研究具體的農村政策和農村社會治理過程，而且要研究這些具體治理現象背后的總體目標。“三農”發展方向以及“三農”工作在經濟社會建設全局工作中的定位，是開展具體鄉村治理工作的前提。

鄉村治理是國家治理社會的一部分，服從國家追求現代化的總體目標，鄉村治理隨著經濟社會總體形勢不斷調整。[19]中華人民共和國成立之初，國家迅速將權力體系向鄉村基層延伸，鞏固了政權基礎，也通過特定的城鄉二元制度設置從農村獲得工業化的物質資源。[20]改革開放以后，我國鄉村二元結構繼續延續，“三農”問題反映出農民在國家追求現代化過程中的邊緣地位。2000年以后的鄉村治理調整可理解為國家對長期以來由農民擔負現代化成本的體制的調整，之后又逐步開啟“以工補農、以城帶鄉”、城鄉統籌和城鄉一體化發展戰略，表明國家試圖通過制度調整將農民納入我國正在加快推進的現代化進程中。當前階段鄉村治理的總體目標是縮小城鄉差距、消除城鄉差別和讓農民分享現代化成果，新農村建設、“美麗鄉村”建設和精準扶貧工作等屬于上述戰略的具體落實。

農民在經濟社會建設中所處的地位最直接地表現為城鄉關系，直到當下，城鄉不平等依然是制約我國鄉村治理的主要矛盾之一。目前鄉村治理進入農村建設階段，同時國家又開啟新城鎮化戰略，鄉村治理面臨的基本形勢是國家一方面加大農村資源投入和建設力度，另一方面市場力量吸引人財物自動流向農村。城鎮化又是我國追求現代化必須要經歷的過程，如此一來就產生的一個根本問題是，如何定位農村建設和實施鄉村振興，以及如何定位鄉村在新型城鎮化戰略中的位置。可見，明確城鄉關系定位成為推進鄉村治理和設計具體政策的根本前提。

鄉村建設的第一種思路是機械式地消滅城鄉差別。對于城鄉關系，當下社會上流行著一種觀點，認為我國的“城市像歐洲、農村像非洲”，因此需要國家繼續加大對農村的投入力度，最終取消城鄉之間的差別。這種思路是機械式地理解我國城鄉關系，全世界的規律是當一個國家從發展階段走向發達階段時，必然會經歷一個城市優先發展的過程。只有當城市化達到一定階段之后，農村人口大幅減少，才可能進入城鄉無差別階段。城鄉一體化在高水平城市化的基礎上才能實現，在城市化初級階段一味強調取消城鄉差別，不符合現代化發展規律。

鄉村建設的第二種思路是辯證地處理城鄉關系。中國當前城市化水平依然不高，繼續優先進行城市建設是國家追求現代化必須堅持的戰略選擇。同時，要通過政策手段來擴大農民對現代化成果的共享，比如實施公共財政向農村覆蓋，提高“三農”投入在財政中的比重等。當前階段客觀存在的城鄉差別無法從根本上消除，任何一個國家在城市化發展階段都必然會出現農村發展相對滯緩的局面。當前中西部地區出現農村相對滯后趨勢與我國城鎮化的加速推進，屬于我國現代化建設不平衡的兩極。對此，國家應當制定農村底線建設戰略，為農民提供相對公平的公共服務，為農民的生產生活建立基本秩序。鄉村建設應當定位于縮小城鄉差距而非取消城鄉差別，與之對應的鄉村治理要圍繞著農村底線建設目標展開。

（二）鄉村治理的重點內容

中國經濟社會建設取得巨大成就的奧秘之一是，一方面城市作為發展極，發揮中國追求現代化的引擎作用；另一方面農村作為穩定極，起到社會風險控制作用。這種一陽一陰的城鄉二元結構，構筑起中國現代化事業又快又好推進的基礎。積極實施鄉村振興戰略，落實農村底線建設是要保持和發揮農村作為中國現代化穩定器和蓄水池的功能。[21]立足于這一總體定位的鄉村治理工作，應包括以下幾方面重點內容：

一是優化資源輸入農村的方式。目前每年投向農村的財政資金超過兩萬億，資源輸入和資源分配屬于鄉村治理的核心工作內容，包括各種涉農項目落地、扶持和補助資金分配等都離不開鄉村組織和農民的積極參與。與向農民征收稅費相比，資源輸入所產生的治理難度盡管較小，但資源輸入方式不完善本身也會影響治理效果。以農村低保政策為例，各地經常發生因低保分配引發的社會矛盾甚至上訪行為。完善資源輸入機制，不僅能提升財政資金投入效率，而且能助力鄉村治理能力的增強。

二是完善鄉村治理組織架構。這方面的工作具體包括鄉村關系設置、村莊關系設置、村組干部職能定位、村組干部選拔制度、村民自治決策機制等。近年來，一些地方政府推行村組合并、撤村并組、撤村并居、取消小組長、建立村莊理事會等一些做法，既產生出一些成功經驗，也發生過改革失敗。鄉村治理是在熟人社會中完善，熟人社會關系基本穩定，鄉村治理結構才會保持穩定。

三是堅持農村土地集體所有制。土地是一切經濟社會活動發生的基礎，農村土地集體所有制及其運行過程具有很強的治理內涵。《土地管理法》《土地承包法》和《村民委員會組織法》等明確規定集體土地所有權要按照村民自治原則行使。管理集體公有土地屬于村民委員會組織和集體經濟組織的重要職能，農村土地屬于集體成員共同擁有，土地權利和土地利益配置屬于集體內部最重要的公共治理活動。[22]目前土地制度改革是農村綜合改革的重要內容，也是鄉村治理的重要工作，堅持農村土地集體所有制是推動農村土地制度改革必須堅持的底線，也是開展相關治理工作必須遵循的基本原則。

四是理順政經關系。農村集體資產產權制度改革和完善農村集體經濟組織運行原則，是農村綜合改革的另外一項重要內容。相關改革基本方向是通過農村集體資產的股權量化，建立集體成員共有的產權制度，同時推進政經分離，建立集體經濟組織的獨立法人制度。這些改革將剝離目前農村政經合一關系，對鄉村治理產生深遠影響。

五是完善農業治理機制。農業是農民的生存根基，未來較長一段時期內，中國依然有數量龐大的勞動力留在農業生產領域。人多地少局面將繼續保持，這是推動我國農業現代化必須考慮的前提條件。不同的農業治理機制，決定有限的農業生產機會和有限的農業生產剩余歸資本還是農民所擁有。同時，完善農業治理機制要強化鄉村組織為分散農民提供農業公共產品和農業公共服務的能力，真正建立起統分結合的雙重經營體制。

六是落實精準扶貧工作。為實現建設全面小康社會，中央確定到2020年消除貧困的扶貧工作目標。目前落實精準扶貧戰略是各地的中心工作，尤其是在貧困人口較為集中的中西部地區，全部鄉村治理工作都是圍繞著精準扶貧展開的。如何真正實現扶貧資源精準有效對鄉村治理能力產生巨大考驗。

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