公益創投的生態困境及主體策略
——基于S市地方性實踐探索

王 春

（蘇州科技大學 人文學院，江蘇 蘇州 215009）

改革開放戰略引發了社會治理結構的漸進性演變，國家與社會由高度一體化逐漸開始分化。伴隨市場化改革的全面推進，公共空間得以釋放，公共事務管理的復雜性也日趨增強。[1][2]20世紀80年代興起的“新公共管理運動”主張將政府管理引入市場競爭機制，讓更多私營部門參與公共服務，提高服務供給的質量與效率。[3]然而這一理論因隱含把公民視作公共服務被動接受者的危險，逐漸受到冷遇。隨即以強調主體身份平等為特色的“協同治理”理論在西方應用而生，受到全球治理領域的熱捧，也契合了我國社會治理創新的戰略需要。[4]

中國共產黨的十八大以來，我國的國家治理正在向一種有法治保障的多元主體協同模式轉變，以社會組織為代表的新生力量開始涌入社會服務領域，尋求治理的合法性身份。公益創投便是協同治理在社會服務領域的有益探索，它涉及到政府部門、支持型社會組織、基層社會組織、服務目標人群等四類不同治理主體的協同運作。當前，公益創投在全國各地尚處于探索階段，各創投主體間的角色關系尚未定位清晰，其治理成效取決于當下的創投生態環境，以及不同主體的創投動機及行動偏好。因之，從生態層面，洞察各創投主體的行為動機，厘清彼此間的互動關系，分析不同主體的角色困境及其原因，建構符合本土化治理需要的創投發展策略，對于協同治理在更廣泛領域的推行具有深遠意義。

一、研究回顧與視角突破

西方學界關于公益創投的研究起源于經濟學理論的啟示。復雜理論代表人物詹姆斯·穆爾于1966年在其代表作《競爭的衰亡：商業生態系統時代的領導和戰略》中曾指出，網絡經濟世界的運行并不都是你死我活的斗爭，各企業組織之間存在“共同進化”關系，應該彼此合作，努力營造一個共生的生態系統。1969年，約翰·洛克菲勒將上述理念嫁接于社會服務領域，最早提出“公益創投”思想，利用風險資助的形式解決特殊社會痼疾。[5]直至1997年，學者萊特等人提出，基金會可以借鑒商業風險投資的方法，不僅要投資資金，更要注重對組織的能力培養，并建立長期的合作伙伴關系。[6]由此開啟了公益創投理論探討的先河。伴隨公益創投在西方社會的推廣與普及，它逐漸成為一種有效撬動社會目標組織發展的投資工具。學者們圍繞公益創投的內涵、特征、結構要素、模式功效等話題展開了系統研究。[7]此外，還有觀點認為公益創投對基金會和非營利事業缺乏尊重，甚至認為它是商業價值對慈善領域的危險蠶食。[8]

國內關于公益創投的研究與實踐，呈現出時間滯后但速度較快的特征。臺灣學者林吉郎于2001年首次將公益創投這一概念引入國內，大陸對公益創投的實踐始于2006年，由數家企業與基金會聯合成立非營利組織“新公益伙伴”，專門以風險投資與企業管理的模式理念，幫助有拓展價值和提升潛力的社會服務機構進行能力建設。此后，有關公益創投的研究在國內迅速興起，大體可以分為三個階段。第一階段集中于對公益創投“基本屬性”的解釋。具體包括對“公益創投”的內涵界定、參與主體、特征描述以及治理成效認可等。[9][10]第二階段集中于對公益創投“運作模式”的梳理。包括依據資助主體、運作方式的不同，并結合基層創投實踐對各種模式進行比較。[11][12]第三階段集中于對公益創投“存在問題”的反思。學者們提煉了公益創投在運行中存在的諸多問題，內容涉及到政府主導、社會參與、主體間信任、資金來源、專業人才、績效評估、社會影響、退出機制等諸多方面。[13][14]

回顧國內外關于公益創投的研究成果，總體來說，公益創投作為社會治理創新的新生事物，日益受到各方熱捧。基本形成了從“概念追捧”到“模式探索”，再到“問題反思”的發展邏輯。多數學者研究切入點雖有差異，但結論基本一致，都肯定了公益創投的價值，趨向于建構多元主體協同治理格局，以突破傳統單一中心架構，實現從國家本位向社會本位的轉變。略顯不足的是，第一，以往研究對于公益創投存在問題的原因，尤其是從系統生態層面分析各主體困境的形成根源，少有關注。第二，以往研究對于公益創投的改善性建議，立論視角的主體性過于單一。能否從系統生態層面設計合理的創投策略，解決創投中存在的問題，這是理論界與實務界共同關心的迫切話題，也是本研究的題中之義。為此，本文選擇了S市公益創投項目作為研究對象，以系統生態為視角，通過為期四年的參與式觀察，對創投生態中各治理主體的角色關系及運行困境進行了實證探索。

二、公益創投的生態格局與問題呈現

公益創投是社會治理創新的一個新型事物，具備相對獨立的結構框架與主體成分。政府、支持型社會組織、基層社會組織、服務對象等各創投主體圍繞公益項目運行這一核心目標，分別承擔著委托方、承辦方、執行方、受益方等不同角色，形成了一個相對穩定的生態系統，共同維持著創投生態的秩序與平衡。

（一）公益創投的生態格局

政府部門作為項目發起者，在創投生態中承擔著項目委托方的職責，持續向社會治理輸入支持政策以及必要的資源與資金。一方面，需要強化對支持型社會組織的政策指引，為公益創投項目制定目標，并對項目成效加以整體性考核。另一方面，通過公益創投這一平臺強化公共服務供給，奠定自身的行政基礎。支持型社會組織是在社會治理創新的政策倡導下，催生的一種新型社會組織，其職責是承擔一切與創投項目運作與管理有關的具體事項。在創投生態中，支持型社會組織肩負著項目運行的承上啟下的職能，受項目出資方的委托，對項目執行方施以監管與培育。基層社會組織屬于一線社會服務機構，它是公益創投的項目執行方。基層社會組織通過承接社會服務的方式獲取政府資助，維系組織生存與發展。在創投生態中，基層社會組織既需要投入一線公共服務，又需要接受來自政府、支持型社會組織的監督與管理。服務對象專指有著合理服務需求的社會公眾。在創投生態中，服務目標人群是項目服務的受益者，他們可以無償接受公益項目服務，通過個體服務體驗對公共服務滿意度水平作出成效評價。

圖1 公益創投生態格局圖

（二）公益創投生態運行問題呈現

通過長期實踐與探索，S市公益創投一方面在培育社會組織成長、公益項目品牌打造、公眾多元化需求滿足等方面取得較大突破，為政府購買服務起到了示范引領功效。另一方面，因各參與主體在創投理念及行為上存在偏差，對創投項目運行成效及生態平衡也產生了不良影響。主要問題呈現如下：

1.項目規劃不足，弱化創投生態目標

創投生態項目成效的達成，首先需要建立基于各參與主體一致認同的治理目標，并要對公益創投進行生態規劃。當前，圍繞項目運行這一生態焦點，創投生態中各主體的項目角色基本明確。但是，從整個生態層面對公益創投的未來發展進行協同規劃略顯不足。在社會治理創新的政策影響下，加強社會組織能力建設與培育，提升社會服務專業化水平，是公益創投的制度初衷。然而，在公益創投生態中，對基層社會組織以及服務項目的支持依然存在著認識不足、范圍不清導致的隨意性較大以及可操作性不強等問題。[15]

此外，關于社會組織培育的數量、能力水平達到何種程度，才能滿足區域服務的生態需求？創投項目成效是否具有科學客觀的生態標準？主體職能發揮與項目執行優劣是否設有可操作的生態獎懲機制？對于這些問題，各治理主體尚未建立清晰的規劃思路，對公益創投的未來走向，普遍持有較強的焦慮感。S市民政部門工作人員CJP談到，“我們當初把第三方社會組織（NPI）請來時，讓他們為我們組織推廣公益創投。然而，上至我們局領導，下至我們工作人員，都不清楚公益創投到底怎么做，未來的發展規劃也不清晰，僅僅是看到上海、深圳等地方已經搞起來了，我們就不能落后。嘗試運行幾年后，現在處境非常尷尬，是否繼續做下去，今后將如何發展還是很迷茫。”（訪談記錄 2016-04-08）諸多社會組織也表達了同樣的憂慮，如一家社會組織社工JC說到，“我也不清楚，公益創投明年是否還會舉辦，政府在這一塊還是缺乏清晰的規劃。我們社會組織也只是過一天算一天，正是因為缺乏明確的規劃，從業人員的恐慌心理就從來沒有停止，人員流失率也居高不下。”（訪談記錄2016-03-28）由此表明，公益創投規劃不足所引發的創投生態目標不明，為整個生態的持續運行帶來了不少隱患。

2.項目執行偏差，破壞創投生態平衡

平衡的生態要求各主體之間達到彼此高度適應、協調和統一的狀態。如果一個環節或途徑發生了損傷或中斷，都可能出現一系列的連鎖反應，使生態平衡遭到破壞。[16]創投生態平衡必須建立在各治理主體的理念共享、信息傳遞、行為互動等基礎之上。項目執行是推動各主體交流互動的主要載體，是維系創投生態平衡的關鍵。然而，在現實公益創投系統中，各治理主體普遍存在執行偏差的狀況。

多數基層社會組織因自身成長欠成熟或缺乏對項目的前期調研，導致項目“執行走偏”或“服務縮水”的現象時有發生。如服務對象隨意變更或減少數量，服務時間走馬觀花或任意調整，服務項目呈現活動化特征等。訪談中，支持型社會組織項目監測員小W說到，“所有矛盾的根源就在于社會組織，這些機構把政府的錢拿了，卻沒有用心做服務。實際服務開展與項目申報書的要求相差甚遠。正因為他們不負責任，才會導致服務項目成效不佳，政府以及老百姓都不滿意，破壞了整個創投格局。”（訪談記錄2016-03-28）支持型社會組織基于一線項目執行成效不佳，對多數基層社會組織的創投動機普遍持有懷疑心態。支持型社會組織負責人小L談到，“關于公益創投成效評價問題，首先需要明確的是立場問題。社會組織有其自身的難處，但客觀說，公益理念不足是影響當下社會組織服務產生成效的關鍵。許多社會組織在一開始進入公益創投之際，就沒有很好的動機。”（訪談記錄 2016-03-29）政府部門除了承擔政策制定與資金支持的職責之外，對一線項目服務成效缺乏警示機制，助長了破壞創投生態平衡不端行為的發生。以弱勢群體為代表的服務目標人群，長期秉持社會服務保守主義思想，對項目服務成效缺乏反饋的主動性，造成政府及支持型社會組織對公益創投成效陷入判斷盲點。可以看到，以上治理主體的各種行為，均不利于創投生態平衡的建構。

3.項目評估模糊，顛覆創投生態價值

創投生態價值指的是公益創投項目系統運行的意義，關系到整體項目實施成效的達成。具體包含兩個考核面向：一是基層社會組織自身成長；二是項目實際服務效果展現。這也是政府推動公益創投的政策出發點。在創投項目評估階段，定量方法更易于獲得評估雙方的認同。然而，由于社會服務的復雜性、評估技術手段不成熟，再加上不同組織類型差異較大，針對社會服務設計一套穩定指標體系，用以考核組織成長與項目成效，仍舊頗具難度。因此，支持型社會組織把項目評估的焦點集中在簡便易行的過程評估上，以是否按照項目計劃執行服務作為考核方式。這種方式更具有可操作性，也為評估方提供了合法性支持。在訪談中，支持型社會組織工作人員小G說到，“關于項目評估，目前我們也沒有什么更好的方法，還是依賴于傳統的檢查臺賬和現場質詢的方式進行。這種方式的優點是簡單便于操作，憑借項目方呈現的臺賬資料來評估，相對較能被組織方所接受。從他們臺賬中發現的問題，就不會帶有主觀性，我們的評價也會得到組織方的認可。然而，完全依賴查看臺賬來評價項目實施的優劣，也存在諸多隱患。比如一些社會組織雖然項目執行欠佳，但在制作臺賬方面經驗豐富，卻有可能獲得較高評價。”（訪談記錄 2016-03-28）

然而，這一價值導向卻造成了基層社會組織盲目追求臺帳的完善與精美，注重形式而非內容，遠離了項目設計的服務成效。因此，強化項目成效評估技術手段與方法，對于彰顯整個創投生態價值顯得尤為重要。

三、公益創投生態主體行為動機差異及角色困境

實踐表明，諸多公益創投項目運行成效嚴重背離了制度設計初衷，破壞了創投生態秩序。這些問題的產生，與當前不成熟的公益生態環境有關，更深層次原因在于創投主體的參與動機差異，以及它們圍繞項目運作而產生的角色困境。

（一）公益創投主體參與動機差異

依據組織行為的動機差異，可將公益創投運行主體的行為動機分為“首要動機”與“衍生動機”兩大基本類型。前者強調組織行為首先必須要能滿足自身生存性需要，后者強調組織在滿足生存需要后而衍生出其他行為價值。立足創投生態，不同治理主體間互動行為的背后也呈現了不同的動機差異。就政府組織而言，作為公共利益的代言人，培育社會組織、推動公益事業發展是其職能基本要求，也屬于其推動公益創投的首要動機。而由公益創投帶來的地方政府政績彰顯則屬于衍生動機。就社會組織而言（包含支持型社會組織及基層社會組織），普遍缺乏自身造血功能，獲得外部資源支持是維持組織生存的首要前提，唯有事先滿足自身生存需要才可能致力于社會公益服務。因此，社會組織參與公益創投的首要動機是為了維持生存，衍生動機是推動公益事業發展。

綜上所述，各創投主體因組織屬性差異而表現出不同的參與動機，尤其在首要動機上未能表現一致，為協同治理留下了隱患。此外，社會組織在創投實踐中，均將獲取有限政府資源支持作為首要動機，在創投生態中產生的競爭意識要大于協同意識。

（二）創投主體的角色困境

單純的制度設計并不能從根本上消除不同治理主體的行為偏差。在創投生態中，政府、支持型社會組織以及基層社會組織雖已共同簽訂了“三方協議”，然而并未能真正發揮實效。究其根源，除不同主體動機差異外，各治理主體的現實角色困境是另一重要誘因。

1.政府組織陷于社會組織培育與規范干預的決策困境

政府部門在整個創投生態中屬于資源供給方，是公益事業發展的主要規劃者，對公益項目成效有著較高的期待。針對公益創投中存在的問題，卻顯現出“愛恨兩難”的矛盾心態：一方面要求支持型社會組織要加強對基層社會組織的監督與管理，不能違背公益創投的宗旨，努力促成創投目標的實現；另一方面，基層社會公益組織是協同治理格局的一股新生力量，又是公益創投不可或缺的重要角色，各地方政府在政策上、資源上，積極倡導對社會組織的支持與培育，政府又擔心嚴厲的措施會打壓基層社會組織的積極性，使得一些初創社會組織面臨更加艱難的生存境遇。S市民政局W領導面對公益項目造假現象，曾說到：“面對這種狀況（項目造假），我們也很痛心啊！國家政策現在大力倡導社會組織培育，作為我們民政部門首先要鼓勵發展社會組織。好不容易培育出來的芽苗，總不能一巴掌拍死吧？”（訪談記錄 2016-04-08）此外，民政部門還會顧及到政策執行效能、財政資金回流風險等影響，也不會輕易責難于基層社會組織。因此，面對支持型社會組織所呈現的項目監測問題，民政部門采取通常是“模糊”策略，更希望支持型機構在處理與基層社會組織的關系時，要把握好適宜之“度”。

2.支持型社會組織陷于組織扶持與項目監測的身份困境

支持型社會組織受政府委托承接公益創投的運行監管工作，其基本職能本身又是一對矛盾體——“扶持”與“監測”。既要依據三方協議，確保公益創投各個項目的有效推進，對項目執行及其成效進行規范管理；又要擺脫“二政府”這一污名，以“伙伴組織”的身份呈現在基層社會組織面前，扶助各項目執行組織在能力建設上得以提升。在處理與基層社會組織的關系時，寬松則不利于項目成效的達成，嚴厲則不利于雙方伙伴關系的建立。

支持型社會組織項目監測員小W如是說，“每次監測完項目，內心就很沉重，這哪里是在做項目、做公益啊，這分明是在搗糨糊嘛。你們說，我該怎么辦？按協議規定，這樣的爛項目就該停掉，可是這樣的項目又太多，那樣殺傷面會很大。而且民政那邊肯定也不會同意。我們本身也有扶持組織發展的職責，但是你要是明明知道他們（執行方）在活動造假，你還苦口婆心地去勸導，他們肯定是有恃無恐。長此以往，公益這壇凈水遲早是要被攪混的。”（訪談記錄2016-03-25）在走訪中，支持型社會組織常常就自身的角色定位，舉棋不定，難以把控。

3.基層社會組織陷入項目推動與執行無力的行動困境

基層社會組織作為創投項目的執行方，為獲取資方支持不斷尋求項目創新，為落實服務又需要貼近公眾現實需求，從而陷入執行無力的困境。具體表現在：一方面，在項目設計之初，各社會組織為了凸顯項目的獨特性、創新性，選擇的服務人群或活動形式過于理想化，與該人群的實際需求相差較大，活動開展并不能獲得服務對象的認同；另一方面，許多公益項目服務領域過于理想，難以找到合適的落地社區（單位），一旦項目被審批下來，再四處尋求服務對象，采取“拉拽”的方式臨時動員服務人群，缺乏持續性與穩定性。

在項目評估技術尚未規范的背景下，評估方對過程規范性的考慮要高于服務專業性。因此，各社會組織不得不把更多精力放在對項目臺賬資料的整理上，從而導致各基層社會組織對項目的投入度與獲得支持型社會組織評價并不十分吻合。這一結果，一方面容易助長一些基層社會組織片面“注重臺賬輕實效”的項目意識；另一方面，還容易對整個公益生態形成不良的示范影響，與公益目標漸行漸遠。

由此可知，文本意義上的協同未必能達到理想的實踐成效。各創投治理主體基于彼此理念的差異，以及在公益創投中角色定位的矛盾性，共同催生了時下的創投生態困境。一方面，每個主體都寄希望于公益服務多方協同治理，然而，在社會組織生存權益未能得到滿足之前，公益發展則只能被置于次要地位；另一方面，各治理主體在彼此互動時，總是扮演雙重矛盾的角色，這一矛盾性恰恰干擾了協同治理的實現。

四、公益創投生態協同運行的主體策略

為實現公益創投生態的協同運行，首先必須要促成各治理主體在理念上相互融通，心理上相互信任，進而達成行為上的相互支持。鑒于當下公益創投生態中存在的問題，各治理主體均有必要作出適度調整，迎合本土化公益創投實踐需求。

（一）在共同契約下締結平等協作的生態角色

在當前公益創投生態下，各創投主體面臨的首要問題就是對各自生態角色加以重新定位。政府在公益創投中屬于資方身份，再加上官本位思想對人們的影響依然存在，使得社會組織在創投生態中習慣性讓渡組織話語權。[17]無論支持型組織抑或基層社會組織，都把目光聚焦在政府身上，揣測政府的政策意向與行為動機，從而導致了創投主體身份地位的失衡。因此，在公益創投中，增強各創投組織的主體性身份，確保彼此平等合作相處，增強信任，共同推動社會服務穩定健康發展，這是當下公益創投面臨的首要任務。具體而言，政府部門要將社會組織視為有利的合作伙伴而納為體制內的建設性力量，澄清彼此的關系以及所需承擔的角色與任務，共同勾勒公益協同治理藍圖。[18]支持型社會組織要發揮自身的專業優勢，承擔起對基層社會組織的扶持責任。基層社會組織應強化自身公益理念，提升專業服務技能，積極履行項目承諾。

（二）利用“去模糊化”策略凈化創投生態環境

政府是公益創投生態中公益資源的持有者與供給者，政府態度是公益創投發展的風向標。政府相對超然的角色及其模糊行為策略是造成創投主體間出現行為博弈與執行偏差的關鍵。[19]政府“模糊化”的創投態度，間接弱化了支持型社會組織的引導權威，也使得一線社會組織在項目執行上形成更多“臆想空間”。現實中，支持型社會組織常常對項目執行問題表現出種種無力感。即便知道有些組織存在項目造假，卻難以發聲，對基層社會組織難以形成引導力。在尋求懲處政策支持時，政府的態度舉棋不定，未能作出明確指示。而基層社會組織一旦諳熟于支持型社會組織的權限范圍，就變得越加有恃無恐，公益項目運行成效便難以把控。因此，就政府而言，在處理與支持型社會組織之間的關系時，既要學會放權，還要懂得明確授權，減少支持型社會組織監測行為的不確定性；處理與基層社會組織的關系時，在契約框架下，設置必要的獎懲舉措。

（三）在組織培育與項目監管中尋找治理平衡點

社會組織培育與公益慈善事業發展是社會治理創新的兩大基本抓手。由于我國社會組織發展起步較晚，社會公益土壤尚欠成熟，社會組織培育與公益項目運行均存在諸多問題。當前，基層社會組織的公益項目運行普遍缺乏規范模式及專業手法。用嚴格的標準來約束項目運行，會對基層社會組織形成巨大壓力，打消其參與公益創投的積極性，甚至會扼殺其生存空間。然而，利用優惠政策盲目刺激社會組織數量的增長，易于誘使一些“偽公益”組織因利益驅動而涌入公益領域，破壞公益生態環境與秩序，產生不良社會影響。如何破解公益創投生態中基層社會組織“一放就亂，一管就死”的治理怪圈已成為公益創投生態的焦點難題。治理根本在于，支持型社會組織必須要學會用藝術化手法處理培育與監管二者的關系，兩方面職能均需要強化，通過組織扶持與專業培育促進基層社會組織的快速健康成長。

（四）適當讓渡基層社會組織的生態空間

資源獲取是社會組織維系生存的第一要義。當前，大多數基層社會組織缺乏造血功能，他們面臨的首要難題是生存，而非發展。當前，許多社會組織難以承受專業人員的薪資費用，在創投制度設計上也存在明顯缺陷，沒有專職人員薪資預算。人員薪資只能通過項目執行中“缺斤少兩”“偷工減料”等方式來填補。這一做法“名不正且言不順”，卻演變成了各社會組織慣常行為，從而造成資方對執行方失去信任，最終破壞了組織間生態文化。因此，為了減少組織間的不信任感，各創投參與主體首先有必要在觀念上進行自我革新，打破傳統公益觀念的束縛，公開承認各組織對自身利益的合理訴求，為其讓渡必要的生態空間，[20][21]并且在項目設計之初，將組織需求納入到創投生態管理系統之中。

五、小結與反思

公益創投是由政府、支持型社會組織、基層社會組織三方共同主導的一套協同治理生態，也是一個多方參與塑造公共性的重要平臺，建構了“公共性”及其制度保障體系。[22]整個公益創投生態中，不同主體扮演著不同協同角色。然而，文本意義上的協同未必能夠在實踐層面得以呈現。主要根源在于創投制度的設計，要站在創投生態的高度對各參與主體的職責加以清晰界定，要系統梳理各主體的創投動機，在強化對各主體公益理念認知的同時，適度尊重并滿足各自的合理性需求，這是激發不同主體參與創投活力的動力基礎。

研究認為，實現公益創投生態的有序發展，首先，必須要承認社會組織的生存需求，為社會組織讓渡適當的“生存空間”。其次，必須要堅守公益創投的原則與底線，公益創投可以為社會組織提供必要的生存資源，但不能成為其變相獲利的工具平臺。因此，在強化基層社會組織公益理念培育的同時，仍有必要通過制度建設對假公濟私的“偽公益”行為做到零容忍。最后，如何走出對基層社會組織“放”與“管”治理怪圈，考驗的是政府與支持型社會組織的管理能力與智慧。既要努力為基層社會組織營造積極健康的發展空間，又要引導他們迅速步入規范的發展軌道，突破這一瓶頸便是實現公益創投從文本協同走向實踐協同的根本路徑。政府部門要在政策扶持與堅守底線二者之間尋求平衡，既要倡導社會公益事業發展，還要扮演好公益“守夜人”的角色，努力營造積極健康的公益風向；支持型社會組織要在組織扶持與項目監測二者之間尋求平衡，堅持“扶監并重”的行為原則，與基層社會組織努力構建協作式的伙伴關系；基層社會組織要在組織生存與公益發展二者之間尋求平衡，要做到組織生存是為了更好地實現公益發展，公益發展能為組織自身贏得更大的發展空間。

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