確保“天下糧安”是國家重大戰略

摘 要：保障國家糧食安全關系整個經濟安全乃至國家安全，具有極大的戰略重要性和必要性。近年來，我國糧食改革發展取得明顯成效，但是“喜中有憂”：思潮泛濫，否定“糧安”；食糧者多，種糧人弱；資源約束緊縮，生產基礎變薄；現代服務短缺，農民困擾頗多；農民主體地位失落，土地流轉亂象叢生。為此，習近平總書記以家國情懷，深入淺出地闡明了“糧安論”“戰略論”“飯碗論”“紅線論”“永恒論”“質量論”等糧食安全的精深論斷。新時代必須把保障糧食安全置于戰略地位，學好落實好“糧穩天下安”的戰略思想，護好利用好“天下糧田”，管好建設好“天下糧倉”，護好培育好“天下糧人”。咬定青山不放松，確保“糧安”無不勝。

關鍵詞：習近平重要論述；糧食安全；喜中有憂；戰略舉措

中圖分類號：F326.1 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）04-0026-12

一、一段往事引起的深思和深省

金雞年秋，翻檢舊作《當代中國糧食發展戰略研究》①，書中收錄了筆者1984年發表的長篇論文《關于我國糧食發展的戰略問題》，此文榮獲1987年“孫冶方經濟科學獎”論文獎第一名。回憶這段往事，絕無炫耀個人之意，而是記錄著一段有關糧食安全的、不可遺忘的歷史故事。

1984年前后，由于農村改革迸發出潛在的巨大能量和生產積極性，我國糧食生產實現跨越式增長，總產量突破8000億斤大關。在當時傳統指令性計劃體制桎梏下，糧食價格倒掛、流通不暢、消費受抑、倉儲不足，從而導致了“賣糧難”“儲糧難”的問題。人們被國內空前的糧食豐收和前所未有的“儲不下”現象所陶醉，響起糧食“過剩”的聲音。由這種誤判出發，在當時調整糧食種植結構中，簡單地采取了“多砍少趕”的辦法，從而導致糧田面積過快、過猛縮減。

作為一個堅定認為“糧食不過剩”的糧食人，筆者以文字與“過剩論者”進行商榷或者叫“辯論”，寫出了那篇論文。文章以數據和經濟規律闡明以下見解：（1）正確估量糧情是制定糧食發展戰略的前提；（2）穩定增產是糧食生產務必長期堅持的方針；（3）靈活流通是實現糧食發展戰略的關鍵；（4）適度轉化、合理消費是促進糧食發展的動力。論文主題很明確：當時中國糧食不過剩，絕不可放松糧食生產；調整農村產業結構要遵循客觀經濟規律，量力而行，扎實而行；正確處理國內糧食生產和國外進口糧食的關系，必須堅持以自力更生為主，以國外進口為輔。無奈，人微言輕，一個年輕研究者的聲音難得有人聽見。結果，在農業糧食科技沒有得到根本突破的條件下，在短時間內過快、過猛調減糧食種植面積，導致糧食生產出現令人痛心的“馬鞍形”。1978年，全國糧食播種面積180880.5萬畝，到1994年縮減為164316.5萬畝，凈減少16564.5萬畝，導致全國糧食供求關系緊張。②

這一歷史教訓不可遺忘。在我國，糧食安全是關系13億多人口基本民生的頭等大事，是關系國家經濟安全乃至國家安全的重大戰略問題，必須居安思危、警鐘長鳴。

收稿日期：2018-03-14

作者簡介：丁聲俊，男，中國人民大學中國合作社研究院首席研究員。

二、糧食安全概念的提出及其意義

（一）糧食安全概念的提出

糧食安全一詞最早產生于20世紀70年代中葉。1972—1974年，世界糧食形勢風雨驟變，爆發了二戰后30余年里最嚴重的糧食危機：市場供求失衡，谷物安全儲備系數由18%下降到14%，世界谷物價格暴漲2倍以上③，廣大發展中國家深受其害，許多國家和地區陷入糧荒和饑饉。面對世界糧食形勢的風云突變，聯合國糧農組織（以下簡稱FAO）等機構采取了緊急行動，于1974年召開世界糧食會議，敲響了糧食安全的警鐘。這次會議取得了世界糧食史上的重大成果：一是提出了保障糧食安全的警示和警告，要求各國谷物庫存量要達到各國糧食安全的最低水平；二是通過了《消除饑餓與營養不良世界宣言》，向各國宣告“消除饑餓是國際大家庭中每個國家，特別是發達國家和有援助能力的其他國家的共同目標”④；三是FAO理事會通過了《世界糧食安全國際約定》，要求有關國家履行保障世界糧食安全的責任。此后，FAO又不斷采取措施，諸如：建立了國際農業發展基金，從資金和技術兩個方面幫助發展中國家發展糧食生產；設立糧食安全委員會，定期監測世界糧食形勢，交流有關經驗。世界糧食大會形成的文件，成為動員各國保證世界糧食安全的行動綱領。

（二）糧食安全內涵的不斷延伸和豐富

1974年世界糧食大會之后，FAO督促各國相應采取政策措施，加強各自的糧食安全。糧食安全的內涵不斷延伸和充實：從國家層面延伸到家庭層面，乃至個人；從數量安全充實到質量安全，再到營養安全，乃至可持續安全。糧食安全內涵的每一次延伸和豐富，都意味著又一次向世界敲響糧食安全的警鐘，又一次發出新的警示，讓世界保持警醒和清醒。

1.國家層面的糧食安全

FAO致力于把世界糧食安全落實到國家糧食安全層面上，以構成保障世界糧食安全的基礎。20世紀70年代之后，許多國家都把糧食自給或增加糧食供給作為基本方針：在亞洲，有的國家提出了主糧自給的政策目標，有的國家制定了提高糧食自給率的措施；在拉美和非洲，有的國家主糧已經基本自給，側重改善流通，調整價格政策，促進合理分配；有的則著重發展自己特有的經濟部門，換回外匯進口糧食。總之，許多發展中國家積極動員和組織群眾發展糧食生產，進行基礎設施建設，興修水利，改良土壤，大力推行“綠色革命”，糧食生產率顯著提高，不僅改善了國內糧食供應，甚至實現了糧食基本自給，有的國家還建立了糧食儲備。發展中國家在世界糧食版圖上的地位顯著提高，與此相對照，屢屢以糧食作為外交工具的美國的“糧食霸權”地位逐漸減弱，“禁運”或者“取消糧援”的“大棒”不那么靈驗了。這有利于保障世界糧食安全，特別是有利于發展中國家的糧食安全。

2.家庭層面的糧食安全

隨著世界糧食生產和世界貿易的變化，如何使絕大多數人都能獲得生活必需糧食的問題日益顯現出來，即通過市場供應滿足家庭對糧食的需求。這就是說，一方面，市場日益成為影響糧食安全的因素；另一方面，強調“每一個家庭都有獲得糧食的能力”。這樣，保障糧食安全的內涵增添了新內容，意味著把爭取糧食安全的活動，延伸到消除貧困的領域；而糧食安全活動也相應地從國家、地方政府進一步落實到家庭、個人身上。于是，就形成了家庭糧食安全的新概念。

3.營養層面的糧食安全

在逐步形成家庭糧食安全概念的一段時期內，發展中國家的每天人均膳食能量供給量（以下簡稱能量）不斷提高，從能量不足發展到基本滿足的階段。但世界糧食安全產生了一個新問題，即發展中國家的食物營養中蛋白質含量不足。1990—1992年，全世界約有8.4億人（占當時全球人口的20%）的基礎代謝率低于1.54，即陷于饑餓和營養不足，其中5歲以下兒童中，有2.15億人（占5歲以下兒童總數的40%）發育遲緩；有1.83億人（占34.3%）體重不足；有4790萬兒童（占9.4%）嚴重消瘦。與此同時，在發達國家，因營養過剩引起的肥胖癥，以及由此導致的高血壓、心血管病、糖尿病也十分普遍。由此，在能量充足的狀況下凸顯出營養不安全的問題。1992年FAO和WHO共同召開國際營養大會，要求與會各國承諾“加強營養監測和教育手段”，“在提高全民營養認識的基礎上，注意營養安全，確保所有人都能持續地做到營養充足”。接著又在1996年召開的世界糧食首腦會議上重申：“人人都有權獲得安全而富有營養的糧食”，要求“到2015年把世界上饑餓和營養不足的發生率減少一半”。這些都把糧食安全和營養問題直接聯系起來，把營養安全作為糧食安全的一個重要組成部分。按照FAO的解釋，營養安全就是“在人類的日常生活中，要有足夠、平衡的，并且含有人體發育必需的營養元素供給，以達到完善的糧食安全”⑤。從糧食安全到營養安全是必然的歷史進程，目前正處于過渡階段，必須加以重視，積極而又謹慎地對待。從目前實踐中看，新開發的糧食、飼料及其加工產品，多種食物原料的合成品，經過生物技術處理后的產品，及其相應帶來的質量標準、安全監測、儲存運銷以及如何上市定價等一系列新問題，都有待科技、經營以至政法等方面的工作相應地跟上去。⑥當前，糧食營養安全的含義還在探索發展中，它不僅需要足夠的糧食數量，也需要保證健康質量，以及需要膳食多樣化。

4.可持續糧食安全

直到20世紀末，在保障糧食安全方面，強調得更多的是滿足當代人的糧食需求，為此不惜成本，不吝投入，過多使用化肥、農藥等生產資料，導致生態環境惡化，危及后代的糧食安全，引起廣泛關注。2001年召開的世界糧食可持續安全會議提出，“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構成危害”。用經濟學家的語言表述，可持續糧食安全就是既能滿足當代人保障健康的需求，又不危害后代人足以保障健康需求的安全。按照這一要求，必須轉變“三高一低”的農業糧食生產方式，特別是要轉變以犧牲自然生態環境為代價的片面追求數量、忽視質量的生產方式，把農業糧食生產轉到“三低一高”的保護生態環境的可持續發展道路上。

（三）糧食安全的本質性特征

自FAO最早敲響糧食安全的警鐘以來，其內涵逐步豐富，外延相應擴展，迄今，國內外關于糧食安全的定義有數十種之多。例如，1974年世界糧食大會通過的糧食安全的定義是“一個國家的糧食儲備要相當于當年糧食消費量的17%—18%，這被視為糧食安全線”，其中，14%被視為糧食安全警戒線。要說明的是，這里所說的糧食，指的是谷物。1983年，世界糧食安全委員會通過FAO總干事愛德華·薩烏馬提出的新概念，即“糧食安全的最終目標是，確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起所需要的基本糧食。”1992年，國際營養大會對糧食安全確定了一個新概念：“在任何時候人人都可以獲得安全營養的糧食來維持健康動能的生活。”2001年，世界糧食安全委員會在一個關于可持續糧食安全的報告中，又提出了一個新概念：“所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠的、富有營養和安全的糧食。”⑦

上述國內外普遍接受的糧食安全的定義，體現了糧食安全的本質性特征：（1）整體性。這是糧食安全諸特性中最根本的特性。為保障糧食安全需要進行整體設計，即從經濟、社會和生態的相互有機關系及其協調發展的整體理念出發，提高糧食“供給側”結構質量，促進“需求側”結構升級，實現“兩側”的動態性協調。（2）人權性。糧食安全不僅關系一個國家、一個地區整體的糧食安全，而且不論是富國，還是窮國的每個家庭、每個居民在任何情況下都有享受足以保障身體生理需要的糧食的權利，即生存權。（3）戰略性。糧食安全不僅是糧食供求平衡的問題，而且是關系經濟安全乃至國家整體安全戰略的大事。盡管需要因勢、因時、因情不同對糧食策略進行調整，然而不管環境和形勢怎樣變化，都必須堅定保持戰略定力，戰略主動。中國人的飯碗必須牢牢端在自己手上，而且必須裝中國糧。（4）動態性。糧食安全不是一成不變的，而是隨著國民經濟的發展和居民收入水平的提高，以及糧食生產、供給、流通和消費等條件的變遷而變化的，保障糧食安全的內容、方式等都必須、必然相應轉變。（5）可持續性。即不僅保障當代人的糧食安全，還要保障后代人健康生活的能力，而且一代又一代傳承、持續下去。這就要求徹底摒棄拼投入、拼資源的增長方式，采取環境友好型的生態農業的發展道路。

（四）糧食安全內涵豐富的重大意義

糧食安全的概念延伸和內涵豐富的過程，是農業糧食生產發展的過程，也是滿足人體生理營養需求的必然要求。這給農業糧食生產、市場流通和膳食構成等都帶來了深刻的影響。

1.提供了保障糧食安全的導向

從滿足人民日益增長的美好生活需要出發，糧食生產必須以保證居民健康、滿足營養需求為導向，堅持數量和質量并重方針，經濟、社會與生態共榮的原則，合理調整糧食生產結構，穩定持續擴大優質產能，為民眾提供數量足、質量優的糧食和其他食物。特別是進入21世紀以來，在可持續糧食安全的引導下，通過有序的結構調整，發展多樣化的農林牧漁業生產和相關產業，已能保障絕大多數人從增產、增收中獲得生活必需的糧食等各種食物。

2.普及了糧食安全的意識

隨著糧食安全內涵不斷充實，家庭糧食安全、居民營養安全，以及可持續安全等新概念相繼出現，促使糧食安全的意識越來越多地深入社會、經濟，乃至社區、家庭和個人生活。與此相應，要切實從各地的農業資源條件出發，保障糧食安全滿足居民對糧食等食物的更全面、更嚴格的要求。各地從具體情況出發，既需要采取適當的綜合平衡措施，堅持數量質量并重，穩定擴大優質產能；又需要采取公平、公正的分配政策，使人人都能得到所需要的糧食。

3.促進了農糧生產方式的變革

糧食安全內涵不斷豐富，既對其提出了新挑戰，也使其面臨新機遇。保障糧食安全越來越多地涉及社會、經濟等多方面的工作，需要根據各地具體情況，采取適當的綜合平衡措施。“發展生產，保障供給”仍將是做好糧食安全工作的基礎，但要切實從各地的農業資源條件出發，在可持續發展方針的指導下，通過有序的結構調整，發展多樣化的農牧業生產和有關產業，保障絕大多數人從增產、增收中獲得生活必需的糧食。市場經濟的進一步發展，也為做好今后的糧食安全工作帶來新的機遇。1998年，國際農業和貿易政策理事會在一份政策意見中認為：“舊的基于商品農業的思想，應被重點滿足人類營養需求的新觀點所取代；舊農業系統的國家邊界，將逐漸消失，而進入到一個沒有邊界的全球糧食系統；而舊的重出輕進的重商主義觀點，應被生產和分配這種雙重糧食流通制度所代替。”⑧其實質內容是，進一步發展自由貿易，在維持共同利益的國際規則下，建立一個以市場貿易活動為中心的全球糧食系統。特別是隨著市場經濟的進一步發展，以及糧食營養、質量標準的提高，迫使各國探索新型農業糧食生產方式，包括綠色生產方式、生態發展途徑等。

4.助力世界范圍內的消除貧困行動

FAO發出的保障世界糧食安全的倡導和號召，有力助推了世界范圍內的反饑餓、反貧困行動。其中，規模最大、影響最廣、收效最大的就是在2000年聯合國千年首腦會議上提出的“聯合國千年發展目標”行動。“聯合國千年發展目標”是由各成員國領導人就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環境惡化，以及對婦女的歧視等方面商定的有時限的目標和指標，主要包括以下7項：消滅極端貧窮和饑餓；普及小學教育；促進男女平等并賦予婦女權利；降低兒童死亡率；改善產婦保健；與艾滋病毒及艾滋病、瘧疾和其他疾病做斗爭；確保環境的可持續能力；全球合作促進發展。這是一幅由全世界所有國家和主要發展機構共同展現的藍圖。盡管由于各種原因在不同國家取得的進展參差不齊，但總體效應明顯。其中，中國取得的成就最為突出，得到聯合國及FAO的一致肯定：中國提供了效法的經驗和榜樣。

三、我國糧食領域取得的成就與面臨的隱憂

（一）我國糧食領域取得的巨大成就

為適應和引領新常態，自2013年以來，我國糧食領域改革發展堅持探索創新，取得明顯成效。第一，深化糧改，穩中推進。在深化糧改中，著力創新體制機制，建立健全制度，構建“四梁八柱”，成功實施玉米收儲制度改革，建立“市場銷售+合理補貼”的購銷新制度，取得的成效令人鼓舞。第二，供給結構，明顯轉變。糧食結構性改革進展明顯，通過市場導向有效促進綠色發展，調整種植、畜牧和漁業結構，減玉米、增大豆、擴飼草、調生豬、提牛奶等都顯見績效。第三，需求結構，逐步升級。居民糧食消費預期不斷轉變，追求優質化、多樣化、營養化、保健化、方便化的趨勢日益加強，需求結構不斷向中高檔升級，促進糧食“供給側”結構與“需求側”結構相互適應。第四，糧食企業，創新方式。糧食領域致力于建設現代化經濟體系，重在實體企業，勇于探索、銳意創新，促進糧食企業向組織經營產業化、融合化方向發展。第五，去除庫存，取得成效。作為農業糧食供給側結構性改革的關鍵一環，我國積極推進玉米收儲制度改革。隨著玉米種植結構調整、加工能力擴大、轉化渠道拓寬，玉米庫存消化進度加快。2017年，全年政策性糧食庫存銷售1679億斤，是2016年的1.36倍。政策性玉米庫存比歷史最高點下降28%，2013年及以前年份玉米基本銷售完畢。⑨第五，糧食產能，穩定增長。糧食總產量連續5年保持在1.2億噸以上。

剛剛過去的2017年，在大力推進以糧食“供給側”為主線的結構性改革的條件下，全國糧食總產量仍達到61791萬噸，比2016年增加166萬噸，增長0.3%。其中谷物產量56455萬噸，比2016年減少83萬噸，減少0.1%。在三大谷物中，稻谷總產量20856萬噸，增產0.7%；小麥總產量12977萬噸，增產0.7%；玉米總產量21589萬噸，減產1.7%。⑩全國糧食產能已穩定登上新臺階，為經濟社會發展全局提供了有力支撐，也為世界糧食安全做出了重要貢獻。可見，我國糧食完全可以自給，“中國糧食威脅論”根本無從談起。

（二）我國糧食安全隱伏的風險

在客觀看到我國糧食改革發展取得可喜成績的同時，還必須居安思危，洞見隱憂，在一片令人陶醉的喜訊中洞悉我國糧食安全隱伏的風險。

1.思潮泛濫，否定“糧安”

在改革開放時代，對于糧食的各種思潮泛濫，存在漠視糧食安全的雜亂聲音，既有濃濃盲目樂觀思想，也有淡淡悲觀情緒。在這些雜亂聲音中，最具代表性的，一是否定國內存在糧食安全問題，認為其是人們為自身利益“制造出來的”；二是依賴進口糧的思想，認為“種糧不如買糧劃算”。關于否定糧食安全的看法，茅于軾先生說得最多，也最為直白。2008年，茅先生說：“國家把糧食安全和保護耕地面積聯系起來，確保18億畝耕地的紅線不許突破是不正確的。確保18億畝耕地以保障糧食安全的觀點是錯誤的，甚至是有害的。”2011年，茅先生又說：“為什么糧食不存在危機？首先，也是最重要的，只要市場在，就不愁買不到糧食。其次，對于那些對市場存有疑慮的人或喜歡刨根問底的人，我們還要回答，歷史事實證明，糧食的問題不是供給不足，而是生產過剩。將來估計還會如此。”“只要商店開門營業，糧食隨時隨地都可以買到，沒有什么糧食安全問題可擔憂的。”雜音不斷，加之媒體渲染，擾得人心繚亂。例如，滋生了忽視糧食安全的情緒，說什么“手中無糧也不慌，不找局長找市場”。又如，產生了貪圖國外“便宜糧”、依賴進口糧的思想，認為“種糧不如買糧劃算”。還有一種看法認為，雖然土地、水不能流動，但糧食可以流通，糧食安全可以購買。這實際上是選擇性地規避“國內、國際兩個市場”“自產、進口兩種資源”“開放型經濟”的主次關系。這樣簡單而不顧長遠地將糧食安全推給市場，給糧食安全留下了極大隱患。若不澄清這些混亂的思潮，任其泛濫，必然直接影響國家糧食安全戰略的實施。

2.“食糧者”多，“種糧人”弱

一定意義而言，糧食是農民的產業。持續穩定保持糧食產業長盛不衰的動力源泉在廣大農民。從發展趨勢看，我國居民口糧、配合飼料原料、新型工業用糧等糧食需求呈剛性增長，國產糧食供求處于緊平衡狀態。與此相對照，迄今農村缺乏“種糧人”——這里指有較高素質、有經營能力、年富力強、以“三農”為職業的農民大軍。當下，這一關系糧食產業興衰的基礎條件令人擔憂。“種糧人”勢弱表現在多方面。最突出的是農村老齡化加劇。改革開放初期，農村年輕人口的外遷對農村老齡化的影響還不是很明顯。1982年，農村地區和城市地區的老齡化水平分別為5.00%和4.56%，前者僅比后者高出0.34個百分點。但自1990年開始，鄉城遷移人口規模及其對農村人口老齡化的影響開始逐年增大，到1999年農村地區較城市地區先行進入老齡化社會，老齡化水平比城市高出1.03個百分點。到2010年，農村人口老齡化水平已達到10.06%，比城市高出2.26個百分點。改革開放以來城市化的快速發展，使農村地區在2006年（早于城市地區7年）進入了老齡化社會。與此同時，農民種糧意愿和種糧積極性趨減。“種地一年不如打工一月”的思想影響著農民種糧積極性。糧食主產區和農民的種糧積極性受抑，農民的種糧意愿普遍趨降。1980年后出生的新生代青壯年勞動力的種糧意愿明顯低于此前出生的勞動力。隨著農村青壯年勞動力大量流出打工，務農勞動力老齡化、女性化、低素質化現象已相當普遍，一些地方甚至成了“空心村”“留守村”。顯而易見，目前務農群體素質下降，農村勞動力年齡、性別、文化程度、種糧務農意愿、市場經營能力、科學種糧經驗等方面均呈現弱勢，而且目前面臨進一步弱化的可能。這是保障糧食安全最為堪憂的問題之一。

3.資源約束緊縮，生產基礎變薄

土地、淡水、勞動力等主要資源構成了農業糧食生產的基礎。然而，我國水土資源及生產者素質等在總體上呈現地區分布不均衡、稟賦減弱、污染嚴重的趨勢。

第一，資源總量大，人均數量小。我國國土總面積960萬平方千米，居世界第3位。在國土資源中，山地占33%，丘陵占10%，平原占12%，盆地占19%。耕地是人類賴以生存的基本資源和條件。進入21世紀，全國人口不斷增多，耕地逐漸減少。我國現有耕地總面積為1.21億公頃，人均耕地0.08公頃，只占世界人均耕地的約1/4。雖然中國現有土地面積居世界第3位，但是人均土地面積僅及世界人均土地面積的1/3；耕地面積列世界第二位，而人均耕地排在世界第67位。與土地資源類似，我國水資源總量雖大，但人均水資源占有量也很低，約相當于世界人均水平的1/4。2016年，我國全年水資源總量為32466.4億立方米，占全球水資源總量的6%，居世界13個“貧水國家”之列，目前全國年均缺水量高達500多億立方米。

第二，資源分布不均衡，匹配結構不對稱。進入21世紀，我國糧食的重心日益向北方地區集中，呈現“北糧南運”格局。然而，我國北方地區人均水占有量僅903立方米，屬于嚴重缺水區。其中，黃河區和遼河區兩大糧食主產區是嚴重缺水的地區，另外兩大糧食主產區淮河區和海河區更是極度缺水區。作為農業糧食生產命脈的水資源，地區分布存在突出的非均衡性，其表現可概括為“五多五少”的特點，即總量多、人均少；南方多、北方少；東部多，西部少；夏秋多，冬春少；山區多，平原少。此外，水源和耕地資源分布結構極不匹配，耕地資源“北多南少”，而淡水資源卻是“南多北少”。我國長江流域及其以南地區，水資源量占全國80%以上，但耕地僅占全國38%；淮河流域及其以北地區，水資源量不足全國20%，而耕地卻占全國62%。在這樣的自然條件下，南方地區在中國的糧食版圖上本應是農業糧食最發達的主產區，而今的地位卻逐步跌落，甚至連本地的口糧都要依賴輸入。由此導致全國糧食格局發生根本轉變：由“南糧北調”轉變為“北糧南運”，而且目前糧食生產向北方集中的趨勢還在繼續。

第三，資源利用粗放，浪費污染普遍。如前述，我國人均淡水、耕地資源短缺，均低于世界平均水平，必須十分珍惜和節約。然而與此相反，資源利用率低，浪費污染普遍。目前國內單位生產總值用水量和能耗分別是世界平均水平的3.3倍和2.5倍。尤其是農村資源利用率低下，生態環境惡化。如民謠所描寫的：垃圾靠風刮，污水靠蒸發；秸稈照天燒，霧霾滿天下；垃圾遍地堆，何處是農家？秸稈焚燒問題嚴重，已成為一個大污染源。更不可忽視的是，水資源不僅短缺，而且污染、浪費嚴重。在我國耗水結構中，農業耗水是大頭，2016年農業消耗水量占全國水消耗總量的比例高達62.4%。同時，工業廢水、生活污水和其他廢棄物進入江河湖海等水體，造成水質惡化。2016年我國達不到飲用水源標準的四類、五類，以及劣五類水體在河流、湖泊（水庫）、省界水體及地表水中占比分別高達28.8%、33.9%、32.9%及32.3%。尤其是，我國水體污染主要以重金屬和有機物等嚴重污染為主。目前，我國受鎘、砷污染的耕地面積高達1.8億畝，水源中鎘超標現象也很嚴重。以污水灌溉農田，導致面源污染，農產品質量受損。

4.現代服務薄弱，農民困擾頗多

隨著農業農村現代化進程的推進，農村經濟社會結構發生了巨大變化，尤其是隨著糧食產業向現代化邁進，服務業的需求出現六大新趨勢：政府公共服務的重要性更加突出，“三農”對其需要更加迫切；生活性服務與生產性服務的需求量均明顯增長，日益趨向專業化、社會化、綜合化；在發展傳統服務業的同時，更需要運用電子信息、網絡技術等發展現代服務業；虛擬化、無形化的現代服務業的普及與推廣，對誠信體系建設的要求日益迫切和嚴格；城鄉服務將日益融合化、一體化；對信息化專業人才、高技能服務業人才的需求越來越多、要求越來越高。

然而，我國農村的現代化服務業還是一個“大短板”。主要表現是：服務總量不足和服務質量不優并存，服務的旺盛需求與服務的供不應求同在，尤其是農業糧食產業現代化的不斷推進及農產品市場的快速擴展所需要的信息化、電子化等現代化服務手段與專業人才跟不上需求。迄今，我國農民仍然廣受現代化服務不足的制約和困擾，其主要表現包括：服務有效需求不足和需求強烈突出；服務供給成本高企與品質欠佳、渠道不暢和品種單一明顯；信息服務不靈和科技服務不力普遍。造成這些困擾的根本原因在于，農村智力服務薄弱，農民不懂得現代化服務知識和技能。例如，現代市場意識普遍淡薄，經營能力亟待提高。更突出的問題是信息不靈，由于信息網覆蓋面有限，加之大量農民不會使用現代信息工具，導致農民不知道生產什么、生產多少，或什么時候生產、為誰生產。其結果是，屢屢發生“一哄而上，一哄而下”的現象。這充分說明，在農村現代化建設中，農業農村要持續穩定發展，除了市場化、規模化之外，必須加強現代化服務的內容。

5.農民主體地位失落，土地流轉亂象叢生

社會理想主義者呼吁：要讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園，這“三讓”是令人憧憬的目標。實現這一美好夢想的根本，還必須有另外的“三讓”做保障：即讓農民在農業農村中真正占據主體地位，讓廣大農民真正成為農業農村社會經濟的主人，讓廣大農民具有傾訴話語的權利和機會。總之一句話，要讓農民真正當家做主。然而農民對有關自身權益的農業農村發展和改革措施表達話語權的平臺和機會甚微。例如，農村土地承包經營權流轉，涉及廣大農民的根本權益，農民理應擁有充分的話語權，但相反，農民的話語常常得不到尊重，甚至受到漠視，危害農民土地權益的事件時有發生，對農民造成的損失嚴重。一些地方違背土地流轉的原則和策略，忽視農民意愿，漠視農民主體地位，導致土地流轉亂象叢生。一是土地流轉主體混亂。各地土地流轉中，村民小組、村民委員會，甚至鄉鎮政府、縣區政府取代農戶決定土地流轉的現象多有發生，由“開放熱”造成大量耕地被占用。二是土地流轉行為混亂。農戶隨意流轉與基層政府強制流轉并存，口頭流轉與書面流轉共生，有償、低償、無償流轉同在。三是流轉土地用途混亂。有些地方土地流轉后“非農非糧化”傾向明顯，用來建墳園、建房、建窯，甚至非法變相建賓館、搞房地產經營等。四是土地“資本化”混亂。大量城市工商資本下鄉，實質上是以不同形式“買斷”土地經營權，原承包農戶只能獲得“流轉費”，土地流轉后的收益絲毫享受不到，收入全部歸“資本”所占有。五是土地流轉市場混亂。許多地方的土地流轉還處于自發、無序、混亂狀態，農民權益蒙受損害。六是職能部門監管混亂，越位、錯位、不作為問題多有發生。此外，由于糧食比較效益低，還造成耕地撂荒，常年不耕種，流轉不出去。

這里，要特別指出的是，非法的土地流轉導致農民喪失主體地位，流轉后的土地種與不種、種什么與種多少、取得的收益怎樣分配等事務，就與出租土地的農民毫無關系了。新型經營主體和農民之間的關系完全變成了土地租賃和被租賃、雇傭和被雇傭的從屬關系和附屬地位，農民的主體地位完全失落。這必然抑制其積極性、主動性和創造性的充分發揮，也是最為令人憂慮的。

四、確保國家糧食安全的戰略措施

（一）學好落實好“究天人之際”的糧食宏論

洪范八政，食為政首。古今中外，無不把確保糧食安全置于治國理政之首要任務。近年來，以習近平同志為核心的黨中央把確保國家糧食安全置于治國理政重中之重的戰略地位。2013年是我國糧食發展史上一個有歷史意義的年份。在這一年，我國制定了新時代國家糧食安全新戰略，習近平總書記在當年的中央農村工作會議上及后來的不同場合，發表了一系列重要講話，闡明了“糧穩天下安”的糧食政治經濟學的宏論：“糧安論”“戰略論”“飯碗論”“紅線論”“永恒論”“質量論”等糧食安全的精深論斷。這“六大宏論”堪稱“究天人之際”的糧食論，精辟闡述了確保糧食安全的極端重要性和必要性、極大艱巨性和復雜性，指出了明確的發展方向和廣闊道路，以及加強糧食戰略定力的長期性，形成了具有中國特色的糧食安全的理論創新與實踐創新。

關于“糧安論”。習近平總書記以辯證唯物主義的方法論深刻闡述，糧食是人類生存和發展的必要條件，糧食安全是國家安全的基礎，是糧食生產的終極目標。一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發展這個大局。中央和地方要共同負責，中央承擔首要責任，各級地方政府要樹立大局意識，增加糧食生產投入，自覺承擔維護國家糧食安全責任。習近平指出，保障糧食安全，要加快轉變農業發展方式，推進農業現代化，既要實現眼前的糧食產量穩定，又要形成新的競爭力，注重可持續性，增強政策精準性。

關于“戰略論”。習近平總書記以高屋建瓴的戰略眼光，在全面分析國內外糧食形勢變化的基礎上，闡明了我國的糧食安全新戰略：糧食問題不能只從經濟上看，還必須從政治上看、從戰略上看。要堅持以我為主，立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。要進一步明確糧食安全的工作重點，合理配置資源，集中力量首先把最基本最重要的保住，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

關于“飯碗論”。習近平總書記以深邃的歷史眼光、廣闊的世界眼光，審視攸關基本民生的“飯碗”大事。我國13億多張嘴要吃飯，悠悠萬事，吃飯為大。糧食安全問題極為復雜，在糧食問題上不能心存僥幸、不能折騰，一旦出了大問題，多少年都會被動。任何時候都不能輕言過關。“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。要確保谷物基本自給、口糧絕對安全。”“要高度重視節約糧食，從娃娃抓起，從餐桌抓起，讓節約糧食在全社會蔚然成風。”習近平總書記還以歷史經驗告誡：一旦發生大饑荒，有錢也沒用。要堅持立足國內，一個國家靠進口吃飯等于讓別人卡住咽喉，靠不住、危險大。只要糧食不出大問題，中國的事就穩得住。

關于“紅線論”。習近平總書記明確指出，保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子，必須堅守18億畝耕地紅線，現有耕地面積必須保持基本穩定。要實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，要像保護大熊貓一樣保護耕地。只有守住今天的耕地，才能守住明天的飯碗。如果耕地守不住，糧食生產就成了無本之木、無源之水，就沒有了賴以吃飯的“命根子”。這是關系子孫后代的長遠戰略問題。在新時代，我們必須平衡好糧食生產和資源環境之間的關系，加快轉變農業發展方式，更多依靠科技實現增產。只有這樣，才能守住國家糧食安全的“紅線”。

關于“永恒論”。習近平總書記以未來的眼光反復強調：經驗告訴我們，盡管糧食已經連續多年增產，但并不意味著我們已徹底解決糧食問題，而恰恰在農業形勢好的時候，更不能麻痹松懈，放松糧食生產。“所貴惟賢，所寶惟谷”。“稻”是生存之道、發展之道，一米一飯關系國家安危、人民幸福，黨中央全面實施新的糧食安全戰略，使糧食之基更牢靠、發展之基更深厚、社會之基更穩定。保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松。

關于“質量論”。習近平總書記從民眾最迫切的愿望出發，強調質量優先。他指出，糧食是最基本的食品，是食品加工的基本原料，糧食質量安全是食品安全的源頭。今后在保障數量供給的同時，要更注重質量安全，堅持數量質量并重。糧食和食品安全的源頭在田頭，首先是“產”出來的，要把住生產環境安全關，要把農產品的質量安全作為轉變農業發展方式、加快現代農業建設的關鍵環節，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

上述“六大宏論”是習近平總書記的治國理政思想的重要組成部分，關系“糧安天下”的根本戰略，是具有深遠意義的糧食安全理論創新與實踐創新，堪稱是一部中國化的糧食安全政治經濟學。“六大宏論”深入探求了糧食變革和變遷的客觀規律，科學探索了改革與發展的新戰略和新路徑，開創出一條中國特色的糧食安全之路，既為國家長治久安奠定了物質基礎，也為維護世界糧食安全做出了重大貢獻。在當下對糧食安全問題盲目樂觀與悲觀交織的情況下，必須將“六大宏論”融化于心并付諸行動，將其轉變為確保“糧安天下”的價值追求、前進導向、行為準則，以及增強領導謀略的洞察力、運籌力、決斷力和戰略定力。

（二）護好利用好糧食“命根子”的“天下糧田”

“土地是財富之母，勞動是財富之父”，古典經濟學的這一觀點揭示了土地資源的客觀性和稀缺性。本文所說的“天下糧田”是廣義的大概念，包括國家的陸地、河流、湖泊、內海、領海等，是主權國管轄的國家全部疆域。在人多地少的我國，在大力保護與利用好土地中的精華耕地的同時，還要逐步治理、保護與利用好其他國土資源，像廣闊的山地、草地、丘陵地、湖海、江河、濕地，乃至沙地等，提高其質量稟賦，使其成為更有價值的資源，產生巨大的經濟、社會和生態效益。

1.像保護大熊貓一樣護好“天下糧田”

耕地是農業糧食最基本的生產資料，是具有不可移動性、地域性、整體性和有限性的“天下糧田”。耕地還是一種稀缺的、不可再生的自然資源和經濟資源，不僅有經濟社會功能及其相應價值，更具有生活和生態功能。對于我國農業糧食生產，更是不可或缺的要素和發展的生命線。基于這一邏輯，保護“天下糧田”就是保護農業糧食的生命線。從發展趨勢看，人類對耕地的依賴和永續利用程度的增加是不可逆轉的，而其又是不可能增加的。由此可見，在人多地少的我國，保護耕地更具有重要性和必要性，必須像愛護和保護大熊貓一樣，愛護和保護“天下糧田”。

保護好利用好“天下糧田”，必須采取根本性、制度性和創新性措施：一要確立和實施正確的方針。即大力保護耕地數量和質量，并注重提升耕地環境質量。當前，要進一步加大耕地保護力度，完善其責任制的內容、措施和目標，強化問責制，確保全國18億畝耕地“紅線”不可逾越。二要高標準建設好“兩區”建設。即依據高標準農田建設規劃和土地整治規劃，建設好糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，確保15.6億畝的面積和質量，形成布局合理、數量充足、設施完善、產能提升、管護到位、生態環境良好、生產現代化的基地。三要采取切實的保護措施。主要包括：嚴格控制耕地轉為非農非糧用途；嚴格實施耕地補償制度；嚴格執行基本農田保護制度；積極推進土地開發、復墾和整理措施；防止耕地沙化、鹽堿化與貧瘠化。四要鼓勵廣大農戶改善和提高土壤肥力。目前全國約2.2億農戶，經營著大部分農田，是保護和利用“天下糧田”的主力軍。要支持和引導廣大農戶改善農田管理和耕作措施，提升土壤肥力，防止水土流失，實現土地合理持續利用。五要創新土地監管方式。即采用GIS地理信息系統，并利用“互聯網+”的新技術，對土地實施監管升級，建立智慧土地監測系統和土地用途、耕地質量管理數據信息系統，實施監管升級，實現智慧耕地的動態監測和保護功能。

2.以法規和制度嚴治土地“亂象”

保護耕地具有極大的嚴肅性、復雜性和艱巨性，必須“以法治地”，即以法規和制度為準繩嚴治耕地的“亂象”，徹底摒棄亂用濫占耕地、犧牲耕地換取建設發展的老路。要實行最嚴格的耕地保護制度與耕地節約措施，認真落實基本農田保護制度與七大耕地保護措施：一要堅持土地用途管制制度，即《土地管理法》；二要堅持強化耕地占補平衡管理是保證耕地總量不減少的重要制度；三要堅持嚴格耕地保護執法；四要嚴格執行城市用地規模審核制度；五要建立有效的土地收益分配機制；六要建立耕地保護動態監測系統；七要引入耕地保護的社會監督機制。這里強調指出，特別要實行最嚴格的耕地保護制度，根據“基本農田保護面積數量不少、質量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農用地”的目標和要求，采取有效措施，對基本農田管理實行定位、定量、定人，確保每片都有責任人，村村都有專職管護員。

3.以良技良法促使地盡其利

有效促使地盡其利，就是以良技良法使用好“天下糧田”，就是利用先進耕作技術、現代經營制度、優化資源組合等方式方法，提升土地利用率、產出率和優質率。提升土地產出率，需要政府部門進行宏觀規劃、合理利用、科學開發，合理擴大土地復墾力度。此外，要加強對“河道塘泊廢舊”用地的整理，以及土地的立體利用。近年來，方興未艾的混合發展模式，以及“光伏+農業”的多重模式把蔬菜大棚、畜牧養殖、漁業養殖、農場、灌溉、旅游等產業有機融合和有效結合，不僅節約和更有效利用了土地資源，而且持續產出綠色電力，滿足農村能源需求，使原有的土地增加了單位面積產出率，促進農業糧食走上了一條“類工業”的綠色發展之路。

4.以生態理念開發木本糧油資源

木本糧油是一種大有可為的特色產業。我國具有開發和發展木本糧油產業的良好條件，可以概括為“面積大、光熱足、品種多、歷史久、市場廣”。在全國960萬平方公里的國土總面積中，丘陵和山地的面積占2/3，其中荒山荒地面積廣達8億畝，適宜種植木本糧油樹種面積約占4.5億畝，相當于全國現有總耕地面積的20%以上。在我國廣袤的山嶺地區具有豐富的生物多樣性，適宜生長300多個木本糧食樹種，200多個木本油料樹種。其中，被譽為“鐵桿莊稼”的油茶、板栗、紅棗、柿子、核桃、油牡丹、油橄欖、文冠果等，都是大宗木本糧食或油料品種，屬于木本糧油產業中的佼佼者，是一個取之不竭的綠色“資源寶庫”。以生態理念為引領，打開這個還在沉睡中的自然“資源寶庫”，不僅可以有效開發利用土地資源，形成新的經濟增長點，助力精準扶貧脫貧，而且可以促進建設一大批“綠色糧倉”“綠色油庫”，有利于保障糧油安全。尤其是，充分開發廣闊林地的“綠色空間”，以多種形式發展“林下經濟”，即興辦林下種植業、養殖業、園藝業、采集業，以及森林旅游業等，可有效提升林地的立體利用率和綜合效益，既提高林地產出率，又改善生態環境，還有利于農民增收致富。

（三）管好建設好糧食“圧倉石”的“天下糧倉”

這里所說的“天下糧倉”，意指各種形式的糧食儲備。政府的職責是重點管好管住國家糧食儲備，同時也指導和引導好民間的糧食儲存。20世紀90年代以后，我國逐步建立和發展起來成熟的糧食儲備體系，對保障國家糧食安全發揮了不可替代的作用。1990年9月，國務院發布和實施了《關于建立國家專項糧食儲備制度的決定》，并于當年成立了國家糧食儲備局，屬國務院直屬機構。以此為契機，我國開啟了國家專項糧食儲備制度的建立、發展和完善的新階段，逐步形成了中央、省級、地縣等糧食儲備體系。

在世紀之交，我國對國家糧食儲備體制實施了具有里程碑意義的改革舉措。1999年，國務院決定建立中央儲備糧垂直管理體系，將國家糧食儲備局改革為國家糧食局，作為國務院直屬機構，由原國家計委代管。與此同時組建中國儲備糧管理總公司，專門負責中央儲備糧的經營管理。以此為契機，實現了糧食“政企分開”：各省（區、市）糧食局的中央儲備糧的經營管理業務全部移交給中央儲備糧管理總公司。新成立的總公司通過在重點地區建立地方分公司和上收直屬糧庫的方式建立垂直管理體系。2003年國務院頒布《中央儲備糧管理條例》，這是我國第一部規范中央儲備糧管理的行政法規，我國糧食儲備進入了改革和發展的新階段，不斷改革和調整糧食儲備體制、儲備機制，以及建立多項儲備制度。自2013年以來，全國新建倉容超過1500億斤，“危倉老庫”改造超過2400億斤，安全保障能力大幅增強。國家糧食局計劃到2018年政策性糧食的業務信息化覆蓋率達到50%，到2020年實現全覆蓋，對于保障國家糧食安全將發揮更重大的作用。

然而，國內外糧食生產、供給、貿易形勢瞬息巨變，狀況頻出。人們對糧食儲備制度、體制，以及儲備結構和儲備規模等，產生了不同的主張，甚至否定的看法。這需要在深入研究的基礎上，澄清認識，采取必要調整和健全措施。

1.堅持基本體制，調整規模結構

國家糧食儲備體制和機制是依據客觀條件和需要而建立的，它必然也必須隨著客觀條件和需要的變化而調整。自創建以來的實踐表明，中央儲備糧垂直管理體制是具有中國特色的、適合國情的、保障國家糧食安全的戰略措施，是重力“圧倉石”和市場的“穩定器”，必須堅定堅持這一基本制度。同時又要根據環境的變化和需求，及時動態地進行調整、健全和完善，實現儲備規模適當，品種結構合理。

國家儲備糧包括中央儲備糧和地方國家儲備糧。適當的儲備規模和合理的儲備結構，是國家儲備糧發揮功效的必要條件。由于我國人口眾多、消費量大、幅員遼闊、地形復雜、交通不便，國家糧食儲備規模需要適當高一些。即把FAO建議的17%—18%的糧食安全線適當提升到相當于消費量的25%上下。國家儲備糧食的結構可調整為：小麥第一位，占儲備總量的45%左右；稻谷第二位，占儲備總量的30%左右；玉米第三位，占儲備總量的15%左右；另外適量儲備一些豆類和油品。在儲備的總量中，要儲存適量的成品糧油，像面粉、大米等，并動態地保量“推陳出新”，以備應急需求。此外，要注重做到地區分布結構合理化，需要時，能及時調得出、用得上，解決燃眉之急。

2.理順體制機制，解決監管問題

強化對糧食儲備的監管，既是保障糧食儲備安全的必要措施，也是建立健全現代市場體系的必需步驟。然而，現在相關機構更多是一年幾次派人“查倉查庫”，查不勝查，成本甚高，事件仍層出不窮。其原因是，迄今人們偏重在技術上加強監測監管，而未找到和采取“根除病根”的藥方。實際上，近年來我國糧食儲備中出現的“弄虛造假”“出庫難”“轉圈糧”等問題的“病根”在于，對設計初衷只承擔中央儲備糧職能的中儲糧公司，附加上繁重的糧食“托市收購”的任務，而機構、人員等都未調整，儲備體制不順、機制不活、相互掣肘的問題越來越突出，導致中儲糧公司“小馬拉大車”的壓力越來越沉重。當今之計，必須以問題為導向，從體制機制的根本入手，采取根本性的改革措施，方能解決儲備糧監管的難題。

一是調整、實現統一體制，消除產生“亂象”的根源。要明確中儲糧公司的定位職責。即明確它的基本職能是經營管理好中央儲備糧。確保中央儲備糧“數量真實、質量良好、調得動、用得上”。要全力增強服務宏觀調控能力，始終圍繞中心，突出主業，服務宏觀調控，廣積糧、積好糧、好積糧，嚴守安全、穩定、廉政底線，有效發揮收購主力軍作用，為維護國家糧食安全做出新的貢獻。二是以適當形式把“天下糧倉”與“天下糧商”結合起來，實現儲備糧動態輪換。另外，對糧食“托市收購”實行招標制。稻谷、小麥的最低收購制度，還需要堅持實行，但必須調整和完善：在體制上，調整為招標制，即選擇符合確定條件的企業參與競標，中標者即取得收儲“托市糧”的資格；在機制上，要變“托市價”只升不降為及時調整、合理升降。三是合理提高儲備糧輪換費用。近年來，各種材料的價格都不同幅度攀升，多年前確定的儲備糧輪換費用標準不足，成為影響儲備糧輪換的一個因素。適當提升輪換費用標準，就會為儲備糧順利輪換排除費用的障礙。

3.創新儲糧形式，廣建共享糧倉

提升農村儲糧水平，減農戶儲糧損失，為農民排憂解難，是管好“天下糧倉”的重要部分。從農村廣闊分散、環境復雜不便、儲糧技術落后的現狀出發，農村儲糧宜采取不同的方式。在山地等交通閉塞地區，采取農戶儲糧較為適宜。在廣大糧食主產區，地勢平坦，交通方便，采取集約化、現代化儲糧形式更具優越性。創建共享糧倉是適應農民需求和農村特點的儲糧形式。它的基本特點是改變了對傳統農村儲糧方式的認知，突出的是糧倉的使用權，而不是所有權。在采取共享糧倉形式下，產權讓位于資源共享，所有權讓位于使用權，市場讓位于網絡，是較之傳統儲糧方式的創新。農民會體驗到，對共享糧倉一定時間的使用權，比永久擁有但長時間閑置更有價值。這種農村共享儲糧方式，是符合我國糧食主產區農村特點，既可大大節約成本，又方便適用，廣大農戶樂于接受的農村儲糧方式。

（四）護好培育好糧食生產者的“天下糧人”

農業糧食產業的主人是農民，其生產熱情和積極性高漲，產業就興旺，反之，產業就衰落。我國農業糧食向現代化邁進的過程，是不斷推進其市場化、組織化、科技化、生態化、優質化、效益化、適度規模化的過程，對農業糧食的職業要求日益提高。基于此，既應切實保護好“天下糧人”的權益，又必須扎實培育和提升“天下糧人”的素質。

1.有力和有效地保護農民權益

當前，保護好“天下糧人”權益的重點是，在推進農村土地流轉中必須突出農民的主體地位。為此，必須充分尊重農民意愿，最大限度保障農民利益，及時回應農民訴求。要牢牢把握好農村土地流轉和規模經營的“度”，做到堅持與當地新型城鎮化進程相適應，與農村勞動力轉移規模相適應，與農民的接受程度相適應。鼓勵和引導農民把土地向規模化經營的農民專業合作社流轉，以釋放更為豐厚的改革紅利。

2.培育和造就現代職業農民

從實質上說，“天下糧人”指的就是現代職業農民。這種新型農民除了符合農民的一般條件之外，還要通過培育和再塑，賦予其新稟賦和新特質：（1）他們是具有“四自權”的現代市場主體。即具有自主決策權、自主經營權、自負盈虧權和自我發展權，能夠充分進入市場、利用市場，實現農業糧食產業經濟的效率和效益最大化。（2）他們是有信念的農業糧食大軍。即不忘初心，牢記使命，以務農為終身職業，愛業、敬業、興業，把農業糧食產業做優做強，同時還保證后繼有人，促使農業糧食大業長盛不衰。（3）他們是有文化并具社會責任感的有組織的隊伍。即運用先進文化科技知識，在全力發展農業糧食產業經濟的同時，還主動承擔對生態、環境、社會及后代的責任。（4）他們是穩定的以土地等為生產資料的農業糧食生產經營者。不言而喻，從事這樣職業的農民，當然必然是長期居住在農村社區，把生產搞得好上加好，把農村建得美上加美，把生活提得富上加富。可以想見，有了這樣合格的“職業糧人”，就為我國農業糧食產業打下了最堅實的根基。

3.選擇農民樂于接受的組織形式

培育、造就合格的新型“天下糧人”，必須選擇農民樂于接受的、適用的組織形式。中外農村合作制發展的歷史表明，農村股份合作制，既可保障農民在農村經濟社會中主體地位，又促使他們提高收益，是農民最樂于接受的、適合農業糧食產業經濟特點的組織形式。這種股份合作制的基本要素包括：確立“三自”方針，即“自主、自治、自助”；實施“三民”宗旨，即“民辦、民用、民有”；堅持自愿、民主、平等“三原則”，以及提供統一耕作、統一播種、統一管理、統一收獲、統一出售等“五統一”服務。按照上述方針、宗旨和原則，農民自愿以股份形式把土地流轉入合作社，建立股份合作社，具有“五化”優越性：農民自愿以土地股份入社，成為股東，確立了農民地位主體化；農民社員選舉合作社的領導班子，與農民共同相處，實現利益一致化；合作社實行土地統一經營和提供“五統一”服務，實現了適度規模化；有利于采取現代技術設備和科學方法，促進生產現代化；合作社統一收儲，具有與市場對話的話語權，可選擇有利時機出售產品，促進市場化和效益最大化。

五、余論：咬定青山不放松，確保“糧安”無不勝

糧食是一個常說常新的古老話題、一個治國理政的永恒主題，連著天下安定之要端，系著天下蒼生之溫飽，定著天下糧倉之盈虧，撐著天下耕者之禍福，含著天下糧政之要義。翻閱古今中外治國理政史，一項居“八政之首”的國策就是保障糧食安全。“糧食安”就“民生安”；“糧食定”就“天下定”。擁有13億多人口的大國，對糧食尤其是對優質糧食的剛性需求依然強勢。面對風雨跌宕、復雜多變的國際環境，確保我國糧食安全是“堅持總體國家安全觀”的重要內容，是個重大戰略，而不是技術問題，“統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全”。這一總體國家安全觀為國家糧食安全指明了戰略方向、開闊了戰略思路、堅定了戰略定力。可以滿懷信心地展望，只要咬定青山不放松，堅定落實糧食安全的治國理政之大政，我國就一定能掌握糧食主動權，不僅把飯碗牢牢端在自己手上，而且必然成為世界糧食安全的穩定力量。

注釋

①丁聲俊：《當代中國糧食發展戰略研究》，中國展望出版社，1990年，第1—23頁。

②國家糧食局：《2017中國糧食年鑒》，中國社會出版社，2017年。

③④丁聲俊：《國外關于“食物安全”的論述及代表性定義》，《世界農業》2006年第2期。

⑤⑥⑧《〈種糧行為與糧食政策〉首發式暨中國糧食安全論壇在京舉行》，中國經濟網，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/zg/201102/23/t20110223_22238665.shtml，2011年2月23日。

⑦丁聲俊：《科技革命、制度創新與國家糧食安全保障體系研究》，（內部研究報告），2005年1月。

⑨《我國糧食去庫存：玉米有成效、稻谷成重點》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/2018-01/22/c_1122297174.htm，2018年1月22日。

⑩《國家統計局關于2017年糧食產量的公告》，國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201712/t20171208_1561546.html，2017年12月8日。

《茅于軾稱確保18億畝耕地紅線導致房價大漲》，新浪網，http：//finance.sina.com.cn/g/20081225/02372592543.shtml，2008年12月25日。

茅于軾：《再論我國糧食安全問題》，和訊網，http：//opinion.hexun.com/2008-12-26/112819925.html，2008年12月26日。

王桂新：《中國農村的老齡化到底有多嚴重》，《探索與爭鳴》2016年第4期。

劉江：《21世紀初中國農業發展戰略》，中國農業出版社，2002年，第63、63、63頁。

《我國現有耕地總面積為多少？人均耕地為多少畝？》，土流網，http：//www.tuliu.com/read-25271.html，2016年4月5日。

《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》，中國政府網，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-02/04/content_5165309.htm，2017年1月3日。

《2016年中國水資源公報》，水利部網站，http：//www.mwr.gov.cn/sj/tjgb/szygb/201707/t20170711_955305.html，2016年7月11日。

盧倩儀：《習近平的“三農”情懷和戰略智慧》，中國網，http：//www.china.com.cn/news/2017-02/06/content_40231969.htm，2017年1月6日。

《那村·那田·那人：今年總書記的“三農”心事有哪些》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-12/25/c_128568135.htm，2015年12月25日。

國家糧食局：《建設糧食產業強國實踐與探索》，中國財富出版社，2018年，第6、6、6頁。

《習近平：飯碗要端在自己手里》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-08/25/c_128164006.htm，2015年8月25日。

《習近平談“三農”：端牢“飯碗” 推進農業強農村美農民富》，人民網，http：//politics.people.com.cn/n/2014/0813/c1001-25458931.html，2014年8月13日。

《習近平反復強調 保障糧食安全是永恒課題》，中國網，http：//sl.china.com.cn/2016/0301/7413.shtml，2016年3月1日。

瞿長福、喬金亮：《把飯碗牢牢端在自己手上——黨的十八大以來全面實施國家糧食安全戰略綜述》，《經濟日報》2016年3月1日。

《確保人民群眾“舌尖上的安全”——二論始終把“三農”工作牢牢抓住緊緊抓好》，《人民日報》2014年1月3日。

丁聲俊等：《中國木本糧油發展研究》，中國農業出版社，2016年，第51頁。

《全國糧食系統將強化“天下糧倉”安全工作》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/2017-06/06/c_1121097485.htm，2017年6月6日。

習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2017年，第24頁。

責任編輯：澍 文

Ensuring "National Food Security" is a Major National Strategy

Ding Shengjun

Abstract：It is of great strategic importance and necessity to ensure the national food security which is crucial to the whole economic security and even national security. In recent years， the food reform and development of our country has made obvious achievements， but it also exposes many problems. There is a flood of thought that denies the importance of food security； more people have food， while less farmers grow crops； the restriction of the resources becomes tighter， while the production base gets weaker； the shortage of modern service has caused many difficulties to the farmers； the farmer′s main position is falling and the land circulation is in a mess. To end this， general secretary Xi Jinping， with his national feelings， clarified the profound judgments of food security， such as "food security theory"， "strategic theory"， "rice bowl theory"， "red line theory"， "eternity theory" and "quality theory". In the new era， it is necessary to put food security in a strategic position， to implement the strategic idea of "to ensure food security， the state can be safe"， to make good use of the national grain field， to build a good "grain barn" and to nurture national grain people. Thus we can ensure food security.

Key words：Xi Jinping′s important exposition； food security； no joy without annoy； strategic measures