董修甲的上海城市建設管理理念

李學茂

摘 要：可以說在近代中國，沒有任何一個城市比上海更繁華。它既是西方文明的橋頭堡，更是近代東方璀璨的明珠。然而上海是一個以移民為主的城市，在這里華洋混居，城市管理十分混亂。為了改變這種情況，一些從西方留學歸來的知識分子，以歐美城市管理為模板，結合中國本土國情，在20世紀20年代，掀起一場在全國各大城市現代化建設的浪潮。在這股浪潮中，董修甲提出了很多適合中國國情的城市建設理念。而江蘇省上海市，是董修甲重點研究對象。他針對上海市城市建設中存在問題，進而提出相對應的城市理念。通過梳理史料，以上海市城市建設個例，來梳理董修甲的城市建設管理理念。

關鍵詞：董修甲；上海；都市分區；城市建設

在近代中國從來沒有一個城市像上海一樣繁華，但同樣也沒有一個城市像上海一樣復雜。在這里有三種城市管理機構，三種公交系統，三種供電系統，三種供水系統，就連有軌電車的路軌寬度都有兩種。這里華洋混居，人口多元，貨幣多元，教育多元，民族多元，宗教多元。雖然這些可以表現出近代上海的開放與多元化，但城市管理混亂，尤其是華人聚居的地方，城市管理效率低下，衛生環境差。為了更好地管理上海，在20世紀20年代，由政府主導的城市現代化建設運動興起來了。從海外留學歸來的董修甲，利用從西方學習的先進城市現代化理念，結合中國的國情，提出了許多有利上海市城市現代化建設管理理念。

一、上海城市管理存在問題

近代上海分為租界和華界兩塊地方，租界主要以洋人居住為住，但在小刀會起義和太平天國攻打上海時，大批華人為躲避戰亂，開始涌入租界。因此，租界成為了華洋聚居的地方。但租界受西方城市規劃影響，很早就有完善的交通、水電等生活設施。據史料記載，至1870年，公共租界就建成馬路164公里，并對其進行統一的命名與管理。此外，公共租界在主要干道設置人行道，實行人車分流。[1]除了完備的交通用道外，租界還有完善的供水、照明及衛生系統。而在華界則是另外一番景象，在閘北地區，有相當部分人住在棚戶區，這些棚戶區內人口十分稠密，生活設施極為簡陋，衛生條件差。它們多以茅草棚為主，以污泥為墻，茅草為頂，而一行一行排列距離極其狹窄，一般不滿兩公尺，所以常常著火，瞬息蔓延千百戶。[2]而且道路很少有柏油馬路，甚至還有土道，照明與供水系統也不完善。而造成這些問題一切是城市管理制度的不完善，正因為如此，在20世紀20年代才出現了上海等中國城市現代化建設運動，而從美國留學歸來的董修甲，通過對上海城市管理研究，提出了以下問題。

第一點、他發現上海人口構成多元，城市管理復雜。上海之南北兩市……其人口各在五萬以上，但以其各在通商口岸之故，問題既多，又至復雜，居民之中，既有土著，復有外籍，更有外國商人教士等。[3]而當時的江蘇省政府卻用相同的城市管理制度來管理上海南北市，這種“一刀切”的方式，并不能很好地解決上海城市的弊病。

第二點，上海華界征稅較少，政府無力進行城市基本設施建設。以上海南市居民“公益捐”為例，依照規定需納稅百分之五，其實所收征者，只百分之一而已。以如此之微末之收入，自然不能舉辦大規模的市政建設。[4]董修甲還拿同期的租界稅收相對比，公共租界之房捐，依房租之百分之十四征收，與南市相比已經有兩倍有余，而今年納稅外人會，更決議征收百分之十六，其收入之大，可想而之。[5]在董修甲看來，造成華人聚居地方道路狹窄、水電系統落后、居民生活環境差等情況的原因在于政府稅收少。而同期的租界稅收十分雄厚，有條件興建大規模的公共設施，這是華人聚居地方所不能比的。

第三點，都市分區規劃混亂，未有合理的規劃。在近代中國城市轉型過程中，城市分區是否合理，對一個城市發展極為重要。合理的城區規劃，不僅僅方便城市居民的生活，更有利于城市的長期經濟可持續發展。那么何謂都市分區呢？董修甲認為近代都市區域劃分起源于19世紀的西歐各國，因工業革命發展，工商各業日漸發達，城內地方，擁擠過甚，于是各自拆城墻，而城墻之基地，往往作公園基地，或林蔭大道，其墻基以外之土地，概劃分為各區。有時并有規定某某地段為某某住宅區，或商業區基地者，此種劃分區域之基地，則名為都市之分區。[6]董修甲了解當時我國各城市雖然已經實行城市分區制度，但效果不佳。由于城市分區的不合理，造成了市居住之不安，衛生紙惡劣，交通之不變，火患之繁多，地價之高低無定，皆因都市缺少分區制度，致市民任意建筑高大房屋，互相侵占個人之土地權，夫地主如不能自由支配其土地之用處，則不能認自己之地產，實為己有。[7]這是當時中國城市普遍的通病，上海市南市棚戶區，建筑低矮，相互連接，一家起火，百家受難。而且棚戶區肆意占地，產權不明，造成土地糾紛案件屢屢發生，這些都是城市分區不合理所致。

二、董修甲對上海城市管理建議

由于上海市城市管理發展存在諸多問題，如城市人口構成多元，城市管理復雜，城市管理模式單一，政府稅收少及都市分區規劃混亂等。董修甲則用西方歐美國家城市管理經驗，加上上海市的具體情況，提出了一些解決方案。

首先，董修甲認為江蘇省政府將相同的城市管理制度，來管理上海這樣的大城市，是有些不妥當。他提出更依兩類城市各不相同之需要，更定適當之市制。具體如下：（一）凡通商大市之城廂與市鎮村莊屯集等各地，人口滿五萬者為甲種城市；（二）凡無通商關系的內地城廂，與市鎮村莊屯集等地方，人口滿五萬者為乙種城市。[8]董修甲這樣劃分是有其依據的。在他看來，通商口岸地方，中外人士混居，管理起來復雜。然而像上海這樣的通商口岸，無論城廂還是鄉村，人民問題相似，城市一切之需要，沒有什么大的差別，因此可以用甲種城市管理方案進行管理。而之前江蘇省政府管理城市模式過于單一，并沒有考慮這一點。

其次，上海華人聚居地方稅收少，造成政府財政緊張，城市建設資金投入少。董修甲指出政府稅收之多寡，與良市政之辦理，有極大關系。[9]因此上海城市建設要想發展好，必須擴大稅源，只有擴大稅源，政府才能有更多的資金投入到城市建設中去。那么是否就等于讓政府加大稅率來加重人民負擔呢？在董修甲看來當然不是這樣做，他援引西方國家民富國強原因在于政府提倡發展工商業，充分保障人民就業，所以才會征收稅較多。上海政府要想擴大稅源，也應該如此。他在其著作中論述如何提高稅收時說道：“蓋市民者，市民之本也，市民之收入，由是市政府收入之源也。市民收入之擴充，則市政府捐稅收入也亦增。擴充政府之收入，必先擴充市民之收入，按擴充市民之法，不外乎發達市內工商兩業，工商業之發達，則私人之財源日增，市政府之財源收入也日增也。歐美各國理財方法，在于提倡發展工商。故市民殷富，城市亦厚富也。”[10]董修甲提出的方法就是發展工商業，致富于民，則政府稅收也會增加，這樣可以促進上海城市基本公共設施建設。

最后，董修甲提出合理解決上海城市分區的問題。董修甲認為美國羅倫將城市分為住宅、工業和商業三區和白色梯的住宅、商業、輕便工業和笨重工業四區劃分皆有合理之處。[11]但當到中國可能并不完全適用。因此，他在西歐城市專家的城市劃分方案基礎上，提出了上海城市六區劃分。這六區按照土地用處分區制度原則來劃分，分別為笨重工業區、輕便工業區、大商業區、小商業區、住宅區及市行政區。[12]具體如何劃分這些區域呢？董修甲給出以下劃分方案：（一）凡靠近鐵路江河之處，應定為大商業區，或工業區，以其交通方便，運輸容易也；（二）凡與山川相近，或與林木較多之處相近者，應定為住宅區，以其優美雅秀，可以陶冶情感也；（三）凡與住宅區相近之處，應劃一小商業區，以其日用所需之物，便于購買也；（四）凡都市各處園林湖池，小山小丘，均修理培植，以供市民休息與游覽；（五）凡市區之中心點，空地尚多，有無高大建筑物者，應定為都市之行政中心區，以其行政公署之建筑地，不至于缺乏，而拆舊有之建筑物，亦可以免矣，再市中心可以與大商業區相鄰，或規定在大商業區以內；（六）凡一市之住宅區，可分布于各處，但無論如何不能與大工業區或大商業區相近。[13]在董修甲的規劃看來，市中心應該為行政區與大商業區，鐵路與河流處應該為工業區，小商業區應該與住宅區相鄰，住宅區不與大商業區和工業區相鄰。這樣規劃比較符合現代城市的規劃，它既可以保證工業區與商業區發展，也可以提高住宅區居民的生活質量。這體現了董修甲發展經濟和提高城市居民水平的主張。

三、結語

近代上海城市發展迅速的同時，也帶來了諸多的城市問題，尤其在上海華人聚居的地方，城市棚戶區太多，城市規劃不合理，政府財政資金少，無力進行城市規劃建設發展等問題。留學歸來且對上海等大城市有很長調查的董修甲，提出了他的城市發展理念。他的上海城市發展管理理念有：首先，因地制宜，分成不同的城市管理模式，劃分甲和乙兩種城市管理模式，用甲種城市模式來管理上海市；其次，致富于民，發展工商業，只有民富才可以國強，國強才可投入大量公共資金，新建更多便民的公共設施；最后，參照西方劃分城市發展模式，又有所損益。董修甲以西方四種劃分城市功能區的模式為模板，創造出符合上海本地區的六種劃分城市功能區的模式。這種模式既可以保證工業區與商業區發展，也可以提高住宅區居民的生活質量。但令人遺憾的是，舊中國由于連年戰亂，國力虛弱，這種城市發展模式并沒有很好的發展。但董修甲的上海城市發展理論，還是在后世發展中有其一定的借鑒作用。

注釋：

[1]張笑川.近代上海閘北居民社會生活[M].上海：上海辭書出版社，2009：22.

[2]陳問路.大上海的勞工生活狀況之透視[J].北京：中國工人出版社，1985：130.

[3][4][5][8][9][10]董修甲.訓憲政時期江蘇市制之商榷[M].青年協會書報部，1928：4，48，48，4，48，48

[6][7][11][12][13]董修甲.都市分區論[M].大東書局，193：5，8，10，32，36-37.

作者單位：

上海大學