我國支付行業監管新周期

陸強華

第三方支付：新的監管領域及牌照紅利

一國支付體系的發展有其自身的演進路線。近年來，我國支付體系最主要的發展成就在于：一方面，網絡支付、移動支付等支付業務在為互聯網經濟提供高效基礎服務的同時，自身也獲得迅猛發展，形成新興的增量市場，成為我國“新的四大發明”之一，規模、滲透率、技術以及模式等方面在全球范圍內處于領先水平。另一方面，支付機構異軍突起，成為銀行支付體系之外的新生勢力，并通過與銀行的持續競合，顯著地提高了我國支付市場整體的創新與服務水平。2017年，我國非銀行支付機構發生網絡支付業務2867.5億筆，金額143.3萬億元，同比分別增長75.0%和44.3%。

回顧我國支付發展的歷史，支付機構是傳統的銀行網關支付無法適應電子商務發展對于線上支付便捷性需求的背景下應運而生，最初以銀行機構之外專業化服務機構的身份出現。2002年中國銀聯成立，開始推動銀行卡發卡和受理環境的普及，促進了線下商業的發展。以易寶支付、匯付天下、快錢等為代表的支付機構開始從事商戶拓展和機具維護，取得快速發展。2003年開始，以支付寶擔保交易為代表的賬戶支付模式開始出現，除服務于交易外，還解決了電子商務領域的信任問題，促成雙方交易。

由于缺少法律上的正式認可和規范，這些支付機構在前期發展過程中存在法律地位模糊、業務邊界不清晰、責權利不明確等問題，并形成大量客戶沉淀資金。2010年，中國人民銀行出臺《非金融機構支付服務管理辦法》，明確規定非金融機構應當取得支付業務許可證，依法接受中國人民銀行的監督管理。2011年，支付寶、銀聯商務、財付通等首批27家公司獲得中國人民銀行頒發的《支付業務許可證》，成為首批持牌支付機構。

從《非金融機構支付服務管理辦法》中的稱謂我們可以看出，初期，中國人民銀行把第三方支付機構定義為從事支付業務的非金融機構，是支付業務產業鏈的補充，且考慮到當時這類機構數量已經不少，首要任務是將其納入監管體系中。在2011年首次發放支付牌照后的3年內，中國人民銀行共發放牌照250余家，占總發放牌照271家的92.3%。

隨著支付機構業務迅猛發展，備付金的快速增長以及服務模式的創新，第三方支付業務被視為互聯網金融發展的重要業態。中國人民銀行對支付機構的稱謂改為非銀行支付機構，承認其金融屬性，對支付機構監管理念逐步從側重支持創新向創新和安全兼顧轉變。2016年8月，中國人民銀行宣布，堅持“總量控制”原則， “一段時期內原則上不再批設新機構”。此后，由于公司合并、注銷和部分機構續展不通過等原因，現存擁有支付牌照的機構數降至243家。

200多張支付牌照是多還是少？有觀點認為，200多家支付牌照肯定是多了， 牌照至少應減半。從監管角度而言，支付機構小而散，同質化競爭，不利于提升市場效率和規范化水平，管理難度大。同時支付作為金融服務，涉及巨量資金轉移， 服務連接各行各業，對資質和實力的審查理應更加嚴格。從需求看，目前申請牌照排隊的機構很多。一些著名的電商集團、大型零售企業、金融集團以及互聯網公司等出于商業信息保護和打造閉環等需要， 對于支付牌照需求迫切。但是，考慮到支付業務的規模效應和具有工具性、公共產品的特性，這些需求是否合理，是否符合產業發展，需要進一步評估。同時，第三方支付市場的市場集中度相對較高。兩家頭部支付機構的移動支付市場份額已經超過90%。剩下200多家支付機構分食不到10%的業務，業務利潤微薄，發展空間逼仄，無論從市場效率的角度，還是產業格局調整的角度看，對支付機構實力和業務經營可持續性要求在大幅提高。因此，未來持牌機構的資本金等準入標準會趨于提高，許可業務的結構會根據業務發展進行新的調整，常態化的市場退出機制將逐步完善并發揮作用。

隨著支付牌照的發放，支付機構以及新興支付業務成為中國人民銀行新的監管領域。中國人民銀行“招安”支付機構， 給予一個合法合理的身份，使其能夠在陽光下開展業務，同時在發展過程中，給予支持創新與發展的政策環境，持牌的支付機構享受到了豐厚的政策紅利和創新空間。經過多年成長壯大，支付機構逐步發展成為支付行業的重要力量，打破了銀行機構單一提供支付服務的格局，2017年， 非銀行支付機構發生網絡支付業務筆數已經是銀行電子支付的兩倍。同時，由于較早納入監管體系以及后續中國人民銀行的一系列監管措施的實施，第三方支付行業是互聯網金融專項整治中監管制度最健全、市場成熟度最高、產生社會價值最大的領域。

“支進銀退”的博弈：支付機構與銀行競爭的演進

中國的第三方支付在小額支付、便民支付領域已經可以與銀行相抗衡，構成一個相對獨立又有著廣泛影響力的替代性支付體系，這在其他國家幾乎是沒有的。而且它是基于輕資產的互聯網發展起來的， 在成本結構、企業文化以及價值取向等方面與銀行存在較大差別。

過去幾年，銀行的支付業務體系面臨著支付機構的巨大挑戰。支付機構在零售支付領域逐步占據了發展主動。支付機構和銀行之間的競爭是不對稱競爭，支付機構對支付業務是“all in”，而在我國銀行業務體系中，支付盡管是金融行業的一項基本功能，但在銀行的業務版圖中并不是主要盈利中心，盡管銀行實力和資源占優，但是在支付業務這一局部戰場，銀行支付的市場份額正在逐步被蠶食。在打法上，支付機構圍繞支付便捷性和用戶體驗為中心，不斷創新支付產品和服務，逐步通過“外圍到腹地”“線上到線下”等方式，利用場景、流量等優勢進入銀行的傳統業務領域。由于銀行體系內部利益訴求不盡相同，因此，在一個時期內，支付機構利用客戶優勢和備付金存款的便利，與銀行分別進行多個層面的合作，獲得了豐富的銀行資源，這也是支付機構快速發展的一個重要原因。

首先，從銀行賬戶上“嫁接”出一個完整的支付賬戶體系。支付賬戶的數量已經超過32億，與銀行賬戶交互資金規模達到上百萬億元。同時，支付機構利用互聯網平臺的流量和便捷服務，將銀行賬戶的權益體系復制到支付賬戶中，并進行“互聯網化”改進。由于支付寶等支付機構所擁有的巨大客戶群體，使支付賬戶在數量、便捷程度和附加服務等方面并不遜色于銀行卡賬戶。如大部分具有平臺流量和場景優勢的集團企業以及金融科技企業都在通過線上開展消費貸款以及金融理財產品代銷等業務，對銀行零售業務構成強有力競爭。如余額寶的業務規模超過1.5萬億元，對銀行活期存款形成顯著的替代效應。

其次，在零售支付的客戶端，支付機構相當于承擔了類似發卡行的角色。通過支付賬戶綁定銀行卡，雖然付款方是綁定的銀行，事實上對于消費者而言，首先打開的是支付寶，無論是業務流程還是品牌認知等方面，銀行退居到幕后，成為付款通道，用支付機構的APP代替了手機銀行APP，用支付賬戶隔離了銀行賬戶，用支付機構的品牌覆蓋了銀行的品牌，從長遠來看，對銀行的消費者黏性和品牌忠誠度來說非常不利。

再次，從零售支付的商戶受理端來看，主要支付機構的受理優勢在擴大。在主要支付機構統治線上支付后，利用二維碼支付切入線下，取得空前成功。高頻次的應用打敗低頻次的應用是一個普遍的規律，通過對二維碼進行大規模、大力度的補貼推廣，再加上消費者對于手機支付寶、微信等軟件的高頻應用，掃碼支付逐步在高頻小額業務上替代了刷卡支付，形成了在受理端更為廣泛的業務覆蓋，通過受理端來提高和穩固第三方支付產品的使用頻率，通過客戶黏性和使用習慣形成“護城河”。事實上，一家支付平臺形成了類似銀行卡“雙邊市場”的模式。

相對于銀行支付的監管，對于支付機構的監管無疑更具挑戰性。支付機構的創新驅動更強，與監管的博弈性更強，市場的競爭性更強，很多業務的創新不斷挑戰原有的監管框架和標準，用對銀行的監管理念和方式來管理支付機構已不相適應。支付機構高速的發展，也積累了合規短板和風險隱患，市場亂象頻現。事實上，對于這種具有互聯網活性的支付機構的監管，即使在全球范圍內也是一個挑戰。

由于體制和文化、理念上的差異， 銀行和支付機構之間在業務、文化、理念等方面存在明顯的沖突，監管在銀行和支付機構之間的平衡更加困難，監管的非一致性問題突顯出來。一是直連銀行產生的違規清算的問題。由于一個較長的觀察期，給予支付機構在業務靈活性、便利性以及成本等方面的優勢，損害了市場的公平性。二是賬戶開立的問題。支付賬戶的開立，完全是遠程線上化，銀行賬戶的開立需要到實體網點。這在客戶獲取以及維護、用戶體驗等方面形成巨大的差別。支付賬戶開立成本不及柜臺開戶成本的10%，而客戶的獲取效率相差更大。如， 微信紅包的應用，產生的綁卡客戶和賬戶開立數量，抵得上銀行好幾年的新賬戶積累。三是二維碼支付的發展問題。雖然2014年中國人民銀行暫停二維碼支付，攔了一道，反而攔住了銀行。主要支付機構趁勢加快了二維碼支付的推廣，進而形成絕對市場優勢。四是收單市場管理問題。收單市場在銀行逐步退出，支付機構大力拓展的背景下，獲得了快速發展，受理環境得到了極大改善，但是高速發展也有其代價，市場亂象也同樣產生。二清、外包、無證、套碼套現、接口轉接以及為違規商戶提供支付服務等問題相互糾纏在一起，支付機構的交易信息并沒有及時向銀行傳送。商戶端的風險向客戶端蔓延，對銀行的風險管控構成持續壓力。

我國支付監管的“學習曲線”和“再平衡”

我國支付監管的特殊性在于，對支付機構是機構監管，對于銀行是業務監管。這種一個行業雙主體機構的狀況讓監管部門面臨諸多沖突。支付監管的另外一個特殊性在于，支付行業是一個科技與金融深度融合的行業，既是金融的基礎業務，同時也是科技應用的高地，創新驅動和風險防控對于監管的挑戰一樣突出，創新和安全的平衡更加重要，也更具挑戰性。這就需要監管的“學習曲線”更加陡峭，需要不停地學習和了解大量的創新實踐和知識，補充、完善和試驗大量的監管舉措， 以彌補監管和飛速發展的實踐之間的“知識斷層”。

中國人民銀行副行長范一飛在2017年兩會上對其監管政策進行了解釋，“因為整個非銀行支付產業的發展是一個新興事物，一開始是觀察、包容它的發展，到了一定階段以后，對客觀規律認識清楚后， 就要努力加以規范。”從根本上說，這是一個行業不同發展階段中安全與效率的轉換。行業發展初期，優先謀求發展，鼓勵創新，效率優先，享受創新紅利；行業做大了，要求安全、規范和秩序，追求制度和秩序紅利。這種“再平衡”，既是效率與安全的輪轉，也推動了監管一致性原則的落實，構成了新的監管周期律。

無論從風險風控，還是從監管有效性，以及國家金融安全等角度來說，銀行依然是我國支付體系的主體，是資金流動的主動脈，也是貨幣政策和金融調控的傳導鏈，銀行在支付體系中的主體地位和主導作用不可動搖。當前，商業銀行在支付業務中主導力削弱和在零售支付行業的被動是客觀存在的，從長遠看，這種局面與銀行的地位和作用并不相稱。

互聯網金融風險專項整治開展以來， 中國人民銀行對支付機構加強了監管和整治，推出一系列重大的監管措施，包括從限額管理到備付金集中存管，再到“斷直連”、建網聯，再到大手筆的處罰以及推行支付行業違規行為舉報獎勵制度，查處無證經營機構，查處違規轉接支付接口和商戶管理上的違法違規行為，等等，基本覆蓋到支付行業發展的“病灶”，取得了積極成效。對于行業來說，短期陣痛不可避免，但雷霆之中蘊含生機，通過市場的規范和秩序的整頓，將會帶來行業新一輪發展。

鑒于支付行業在金融服務中的地位和業務特性，其風險防范工作對于整個防范和化解金融風險攻堅戰具有重要意義。特別是對于支付機構的嚴監管，實現監管一致性的回歸，有利于維護支付市場公平競爭的秩序，改善銀行支付業務發展的環境，幫助其重塑競爭優勢。

在”斷直連”背景下，銀行I類賬戶資源的價值得以回歸。“斷直連”后，取締了支付機構違規從事的跨行資金清算業務，使支付機構在銀行賬戶連接和獲取上逐漸失去優勢，銀行對付款業務的控制力大大增強，銀行渠道變得更加重要，支付機構對銀行賬戶和付款渠道的依賴性會增強。清算組織的加入，使銀行與支付機構的權責利更趨平衡，促使支付機構從閉環走向開環，從“黑箱”走向透明，從“大而不能管”走向業務鏈條上的縱向制衡。

支付機構備付金集中存管制度，抑制了支付機構備付金擴張的沖動，從根源上消除備付金被挪用的風險。從2018年三月的數據看，集中上存到中央銀行的備付金規模已超過3000億元。支付機構少了一項與銀行談判的重要籌碼，在業務的合作上，銀行在與支付機構的合作上處于一個更為有利的位置。對于銀行而言，少了存款激勵，可以更專注于支付業務本身及在客戶、流量以及大數據等方面的合作。

在移動金融發展的大勢所趨下，參考支付賬戶便捷性，積極推動個人銀行賬戶的分類管理。在I類賬戶基礎上，分出Ⅱ 類、Ⅲ類線上賬戶，省去了去實體網點開戶的麻煩，整體上提升了個人銀行賬戶的便捷程度，而且人民銀行后續下發的幾個文件，進一步放開對Ⅱ類、Ⅲ類賬戶的限制，提高其使用的便利性，其政策意圖就是鼓勵銀行拓展Ⅱ類、Ⅲ類賬戶，以支撐銀行未來線上支付和移動金融的發展。據中國支付清算協會的統計，2017年，商業銀行開立Ⅱ類、Ⅲ類個人銀行賬戶共計5 億多戶，資金累計出入21萬億元，賬戶余額4390多億元。

零售支付市場并沒有定局，銀行與支付機構的競爭還將繼續。移動無卡支付是支付市場必爭之地，而且重點在線上受理市場。總體看，短期內銀行機構在二維碼支付業務上已經失去先機，短期內難有超越機會。對于銀聯和銀行而言，發展基于近場通信的支付產品作為二維碼支付的競品是必然選擇和嘗試。2018年，銀聯和銀行重點推動移動“云閃付”，在零售支付端先站穩腳跟，再逐步提升市場份額。

支付監管新周期：趨勢與機遇

安全技術大幅進步給支付便捷性的提升帶來足夠空間，促成了支付市場的大幅增長，業務規模和服務供給顯著提升。但是隨著支付市場的高速增長，技術給予便捷支持的冗余空間縮小，同時風險問題重新突顯，效率和安全開始新的輪轉。因此，在新的加強金融風險管理的背景下， 支付監管在效率和安全之間開始新的平衡，在這一新周期中，既需要金融科技對安全技術進行新一輪的提升，又需要通過業務管理對風險進行全面防控，對于風險導向的銀行支付業務而言，意味著新的發展機遇。

進一步強化風險導向，提升支付立法層級。較之于快速發展的市場形勢，基礎性的支付監管制度建設稍顯滯后，相對于監管滯后，立法更為滯后。支付創新發展非常快，服務的客戶數以億計，業務規模成倍擴張，市場主體更加豐富，對電子支付的管理的立法層級應由部門規章提高到法律法規層面，比如對支付機構破產的清償次序、對非持牌機構從事支付業務的處理、支付詐騙的司法處理、賬戶體系的管理等方面做出更明確和權威的界定。此舉不僅有利于提高行業監管效率和威懾力， 而且便于支付監管部門與其他政府部門開展更加高效順暢的政策與司法層面的協調與合作。

科學規劃，明確和完善產業政策。在支付體系規劃和設計中，如何去定位電子支付在整個支付體系中的發展、我國賬戶體系的規劃安排以及支付市場對外開放的制度安排等需要在未來的支付體系整體設計中進一步明確，要前瞻性地規劃支付體系發展的路徑，明確核心的管理原則，合理引導市場預期，營造公平有序的市場競爭環境。此外，要進一步加強市場準入管理，提高市場進入門檻，建立和完善支付市場動態的進出機制。

加強清算市場改革，優化支付市場布局。支付業務的技術性和互聯互通決定了跨行性清算業務系統的重要性，通過清算系統對市場主體進行系統參與方管理并實行有效的風險監測和管理被證明是支付業務監管行之有效的經驗。要重點加強對零售支付和新興支付業務清算系統建設，為支付業務創新和科學管理提供有效支持。“斷直連”是中國人民銀行的一項重大決策。對銀行和支付機構來說也是一次市場重大調整。作為利益相關方，銀行機構應積極配合和支持，強化在支付業務鏈上的主導地位，參與流程、定價等領域的規則制定，更多承擔行業風險防范的責任。

銀行機構應充分利用“支付監管新周期”，守正出新，重塑支付服務市場地位。抓住向零售銀行轉型的戰略機遇，將支付納入其中，通過支付創新，連接和整合客戶、場景、數據等資源，如最近信用卡市場的爆發就是一個很好的例子，由于信用卡分期和貸款業務成為盈利增長點， 驅動信用卡業務的增長。要利用人工智能、加密技術、區塊鏈、大數據等金融科技最新發展成果，積極推動支付創新，進一步提升銀行支付的便捷性和用戶體驗， 使銀行支付更受歡迎，更好滿足消費者需求。要積極推動銀行移動云閃付，只有做大蛋糕，提升份額，擴大支付服務市場的影響力，各家銀行才能處于一個有利的市場地位，銀行機構要從大局出發，通力合作，使移動云閃付成為銀行支付的一面旗幟和共同的業務基礎。要積極探索Ⅱ、Ⅲ 類賬戶應用場景，提高銀行支付的便捷性體驗，打造銀行支付的便民形象。同時， 以Ⅱ類、Ⅲ類賬戶為基礎，實現銀行業務線上數字化轉型，積極推動移動銀行和智慧銀行建設。

（作者單位：中國支付清算協會政策研究和宣傳部）