四川省三權(quán)分置政策實(shí)施的瓶頸與對(duì)策

王露

[摘 要]隨著城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，農(nóng)村土地就出現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的現(xiàn)象。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度改革做出新的部署，但三權(quán)分置政策的實(shí)施仍然存在問題和挑戰(zhàn)。所以文章主要針對(duì)四川省三權(quán)分置政策的實(shí)施進(jìn)行討論，闡述其實(shí)施的含義和意義，對(duì)三權(quán)分置政策實(shí)施的現(xiàn)狀及遇到的瓶頸進(jìn)行分析，并針對(duì)此提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]三權(quán)分置；實(shí)施的瓶頸；農(nóng)村土地制度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.13.074

實(shí)行農(nóng)村土地三權(quán)分置政策旨在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制的前提下穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，從本質(zhì)上來看是對(duì)土地生產(chǎn)力發(fā)展的土地關(guān)系的變革，將對(duì)土地生產(chǎn)力的發(fā)展產(chǎn)生巨大推動(dòng)作用。因此三權(quán)分置政策涉及億萬農(nóng)民的切身利益，認(rèn)真貫徹落實(shí)三權(quán)分置政策有助于解決好“三農(nóng)”問題，有助于為土地產(chǎn)權(quán)制度改革指明方向。四川省自古以來就是個(gè)農(nóng)業(yè)大省，擁有較多的農(nóng)村土地資源，但是卻存在著土地“三權(quán)分置”政策貫徹和實(shí)施不理想的困境，所以本文針對(duì)四川省三權(quán)分置政策的實(shí)施現(xiàn)狀及遇到的瓶頸進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的意見和措施，以妥善處理三權(quán)關(guān)系，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不斷豐富和拓展三權(quán)分置的具體形式。

1 三權(quán)分置政策的含義及意義

1.1 三權(quán)分置政策的含義

所謂的三權(quán)分置，實(shí)際上是在堅(jiān)持我國土地所有制的基礎(chǔ)上將土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置，具體是指土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)三者的分離。學(xué)者對(duì)土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容作如下界定和劃分：土地承包權(quán)包括占有權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)、承包地位維持權(quán)、分離對(duì)價(jià)請求權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)包括占有權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)。

從《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的政策目的看，對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)行政策上的分離，對(duì)兩項(xiàng)權(quán)利分別賦權(quán)：承包農(nóng)戶對(duì)承包土地享有承包權(quán)即占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)，經(jīng)營農(nóng)戶對(duì)所流入的土地的經(jīng)營權(quán)擁有抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。

承包權(quán)應(yīng)主要包括承包地位維持權(quán)、分離對(duì)價(jià)請求權(quán)、征收補(bǔ)償獲取權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)等，經(jīng)營權(quán)則主要表現(xiàn)為對(duì)承包地的自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和對(duì)經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押、入股等處分的權(quán)利。

1.2 三權(quán)分置政策的意義

農(nóng)村土地制度改革是解決“三農(nóng)”問題的重中之重，因此認(rèn)真貫徹落實(shí)三權(quán)分置政策的實(shí)施有助于協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，最大限度提高農(nóng)村土地利用率，從而加速農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

2 三權(quán)分置政策的實(shí)施現(xiàn)狀及瓶頸

2.1 農(nóng)民缺乏三權(quán)分置的意識(shí)

目前大多數(shù)農(nóng)民對(duì)三權(quán)分置的認(rèn)識(shí)不夠，領(lǐng)導(dǎo)者也忽視三權(quán)分置在農(nóng)村土地制度改革中的重要作用，整體缺乏通過三權(quán)分置促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的觀念和意識(shí)。年事較高的農(nóng)民普遍希望通過種植自己生產(chǎn)經(jīng)營土地從而取得收入以滿足生活需要。大多數(shù)農(nóng)民也由于受教育程度較低，欠缺對(duì)新知識(shí)新事物的權(quán)衡和理解的能力，堅(jiān)守固有的認(rèn)知，很少將土地流轉(zhuǎn)出去，從而影響了三權(quán)分置政策的實(shí)施效果。在一些生活水平不高的村莊，網(wǎng)絡(luò)并沒有做到完全普及，因此農(nóng)民缺乏通過互聯(lián)網(wǎng)了解新政策的渠道和平臺(tái)。在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)部分領(lǐng)導(dǎo)者也對(duì)三權(quán)分置政策缺少透徹的認(rèn)識(shí)，對(duì)三權(quán)分置的具體形式、目的意義、運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容了解不全面。通過走訪農(nóng)民也了解到，部分領(lǐng)導(dǎo)者并沒有主動(dòng)落實(shí)實(shí)施三權(quán)分置政策，也缺乏對(duì)政策的普及與宣傳，從而導(dǎo)致農(nóng)民也缺乏三權(quán)分置的觀念。

2.2 三權(quán)分置制度體系不健全

多數(shù)村鎮(zhèn)在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)由于缺乏相應(yīng)具體的運(yùn)行機(jī)制引導(dǎo)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，從而影響土地流轉(zhuǎn)效率，因此貫徹落實(shí)三權(quán)分置政策，需要建立完善相關(guān)的制度體系。村鎮(zhèn)政府缺乏與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的具體部門與機(jī)構(gòu)，也沒有同村鎮(zhèn)制訂具體的三權(quán)分置實(shí)施方案和方針為土地政策指引方向以保證其順利合理進(jìn)行。同時(shí)各級(jí)政府沒有緊密聯(lián)系在一起形成一個(gè)整體建立相應(yīng)機(jī)制從而導(dǎo)致形成斷層，影響了流轉(zhuǎn)信息的正常傳遞，降低了信息的有效性。

2.3 土地流轉(zhuǎn)信息欠缺

各地土地流轉(zhuǎn)存在欠缺有效流轉(zhuǎn)信息的問題，從而導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)民無法更好地將空閑的土地流轉(zhuǎn)出去。很多地區(qū)沒有建立土地流轉(zhuǎn)中心或有效的土地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)信息的方式大多僅僅通過企業(yè)或機(jī)構(gòu)的主動(dòng)直接溝通獲得，這種單一的獲得信息方式會(huì)直接影響到土地流轉(zhuǎn)的效果。村民與用地企業(yè)溝通的次數(shù)、溝通的效果及合同的內(nèi)容等也會(huì)影響到村民獲得信息的數(shù)量和質(zhì)量，因此土地流轉(zhuǎn)信息市場的建立和完善也對(duì)貫徹落實(shí)三權(quán)分置政策發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。

2.4 地理環(huán)境因素限制

四川省地形西高東低，大致西部為高原山地，海拔多在4000米以上；東部為盆地丘陵，海拔多在1000—3000米，由于地形復(fù)雜、地勢有較大落差，四川整體的地理環(huán)境較為復(fù)雜，導(dǎo)致高原山地以及有地勢落差的土地流轉(zhuǎn)會(huì)因此受到較大程度的限制，極大地降低了高原山地地區(qū)的土地利用率。一些偏遠(yuǎn)的地區(qū)，由于距離中心城鎮(zhèn)的距離較遠(yuǎn)，從而用地企業(yè)選擇的機(jī)會(huì)較少，限制了當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)更好地發(fā)展，影響了三權(quán)分置政策的實(shí)施效果。

3 三權(quán)分置政策實(shí)施瓶頸的對(duì)策與建議

3.1 加大三權(quán)分置政策的宣傳和普及力度

為加大群眾對(duì)三權(quán)分置政策的了解程度，促進(jìn)該政策的認(rèn)真貫徹落實(shí)，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加大力度對(duì)三權(quán)分置的宣傳普及，讓農(nóng)民更加深刻地認(rèn)識(shí)該政策的含義、目的及意義，提高他們土地流轉(zhuǎn)的積極性，以穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。同時(shí)政府可以邀請相應(yīng)的專業(yè)指導(dǎo)人員定期對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行合理的指引和指導(dǎo)，以期豐富和拓展三權(quán)分置的具體形式。各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)將土地制度改革放到日程上來，正確運(yùn)用三權(quán)分置理論指導(dǎo)改革實(shí)踐，盡己所能發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 建立完善三權(quán)分置的相關(guān)制度體系

三權(quán)分置政策的順利實(shí)施離不開各級(jí)政府的積極支持和制度體系建設(shè)，同時(shí)需要各村鎮(zhèn)政府一同合理規(guī)劃建立三權(quán)分置具體實(shí)施方案，如四川崇州主要實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份合作社制度，合作社社員以土地入股，聘請專人管理，公司訂單種植，在這種制度體系下提高了糧食規(guī)模化種植效益。各級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)完善與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的部門與機(jī)構(gòu)，如完善國土資源機(jī)構(gòu)科室建設(shè)，細(xì)化其職能以提高行政管理能力。在制度運(yùn)行過程中風(fēng)險(xiǎn)問題也是不可忽視的問題，相關(guān)政府可以與合適的保險(xiǎn)公司取得聯(lián)系，針對(duì)在土地流轉(zhuǎn)中可能遇到的租金風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行協(xié)商，并與農(nóng)戶簽訂保險(xiǎn)協(xié)議，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范制度來保障農(nóng)合的切身利益，協(xié)調(diào)各產(chǎn)權(quán)主體間的利益關(guān)系，從而提高農(nóng)戶的參與積極性。為了保障土地流轉(zhuǎn)公平公正進(jìn)行，政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)健全土地流轉(zhuǎn)信息公示制度，讓各項(xiàng)工作都在陽光下進(jìn)行，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。

3.3 加快建立土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系

土地流轉(zhuǎn)信息的合理利用程度對(duì)于農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)效率的高低有著直接的影響，因此加快建立土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系是各地落實(shí)三權(quán)分置政策亟待解決的首要問題。各級(jí)政府應(yīng)一同建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，并注重在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立完善土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，完善流轉(zhuǎn)信息庫供農(nóng)戶進(jìn)行信息獲取、咨詢鑒證、土地評(píng)估等。另外各地區(qū)應(yīng)當(dāng)完善土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)，為農(nóng)戶提供最新有效的流轉(zhuǎn)信息供其參考，同時(shí)也降低了看地交易成本，使農(nóng)戶可以更便捷地完成出租、轉(zhuǎn)包、交易。

3.4 因地制宜合理利用土地

各地政府應(yīng)當(dāng)因地制宜、循序漸進(jìn)指引農(nóng)戶合理利用土地，同時(shí)政府也應(yīng)當(dāng)通過專業(yè)的實(shí)地考察對(duì)地形特殊的土地進(jìn)行土地整理，以保證土地環(huán)境更適合規(guī)模化種植經(jīng)營。另外政府應(yīng)當(dāng)加大農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行合理規(guī)劃合理利用，最大限度調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。

4 結(jié) 論

總而言之，認(rèn)真貫徹落實(shí)三權(quán)分置政策的實(shí)施對(duì)解決“三農(nóng)”問題有著非常重要的推動(dòng)作用。盡管當(dāng)前該政策的實(shí)施還存在著很多瓶頸和障礙，但通過在加大三權(quán)分置政策的宣傳和普及力度、建立完善三權(quán)分置的相關(guān)制度體系、加快建立土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系、因地制宜合理利用土地等方面的不斷完善和進(jìn)步，豐富和拓展三權(quán)分置的具體形式，從而使三權(quán)分置政策的實(shí)施效果會(huì)逐步達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，推動(dòng)土地生產(chǎn)力和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

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