對(duì)資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)商反洗錢(qián)監(jiān)管的思考

程璞

[摘 要] 近年來(lái)，全球資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)（下稱(chēng)MVTS）行業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)不斷暴露出行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是給現(xiàn)有的反洗錢(qián)政策提出了新的挑戰(zhàn)。基于資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)商概述，通過(guò)梳理FATF《資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為本工作指引》提出的洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)，及降低洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對(duì)優(yōu)化我國(guó)資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)反洗錢(qián)監(jiān)管措施提出啟示：建立許可或注冊(cè)登記管理制度；充分了解MVTS行業(yè)及服務(wù)商面臨的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)布MVTS行業(yè)指引，規(guī)范和指導(dǎo)MVTS服務(wù)商反洗錢(qián)履職；積極開(kāi)展MVTS行業(yè)的反洗錢(qián)工作培訓(xùn)；切實(shí)加強(qiáng)信息共享和信息互換；逐步將代理商納入反洗錢(qián)監(jiān)管范圍。

[關(guān)鍵詞] 反洗錢(qián)；資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)；監(jiān)管；啟示

[中圖分類(lèi)號(hào)] F831.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2018）05-0139-03

近年來(lái)，全球資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)（下稱(chēng)MVTS）行業(yè)快速發(fā)展，一方面給公眾（特別是低收入群體）帶來(lái)了安全，方便和可承受的金融服務(wù)，切實(shí)推進(jìn)了普惠金融的發(fā)展；另一方面由于其隱匿、快速等特性增強(qiáng)了在資金轉(zhuǎn)移方面的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)。基于上述特點(diǎn)，金融行動(dòng)特別工作組（下稱(chēng)FATF）2012年在更新的《四十條建議》中，明確了對(duì)MVTS的反洗錢(qián)監(jiān)管要求。2016年2月，F(xiàn)ATF發(fā)布《資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為本工作指引》，詳細(xì)提出了對(duì)MVTS行業(yè)在國(guó)家層面的反洗錢(qián)監(jiān)管措施。這對(duì)我國(guó)方興未艾的MVTS行業(yè)來(lái)說(shuō)，如何在復(fù)雜的新形勢(shì)下消化和吸收新四十條建議的要旨，有效借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)新思路、新技術(shù)，更好的推進(jìn)和規(guī)范我國(guó)MVTS行業(yè)的發(fā)展，彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)反洗錢(qián)規(guī)制的不足，具有十分重要的意義。

一、資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)商的概述

（一）資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)的定義

資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)是指接受現(xiàn)金、支票、其他貨幣性工具或其他儲(chǔ)值工具，并用通訊、信息、轉(zhuǎn)賬的方式，或通過(guò)MVTS服務(wù)商參與的清算網(wǎng)絡(luò)，以現(xiàn)金或其他形式向受益人支付相應(yīng)數(shù)額的金融服務(wù)。這些服務(wù)進(jìn)行的交易可能涉及一個(gè)或多個(gè)中介機(jī)構(gòu)，以及一個(gè)進(jìn)行最后支付的第三方，并可能包含新型支付方式。這些服務(wù)通常與特定地理區(qū)域有聯(lián)系，有各種特定詞匯對(duì)其進(jìn)行描述，如哈瓦拉①（Havala）、漢帝（Hundi）和飛錢(qián)（Fei-chen）。

（二）資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)的特征

1.低成本。資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)對(duì)于需要快速匯款給他人的客戶來(lái)說(shuō)具有低成本的優(yōu)點(diǎn)。

2.使用范圍廣。可經(jīng)常在銀行業(yè)務(wù)受限或無(wú)銀行業(yè)務(wù)的地方使用。

3.運(yùn)營(yíng)形式多樣。資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)商以不同形式運(yùn)營(yíng)。MVTS服務(wù)商可以是具有出口受限的小型組織（例如雜貨店，藥店或便利店），也可能包括郵局、銀行或其他實(shí)體的區(qū)域聯(lián)合體，這些實(shí)體可以是分支機(jī)構(gòu)或代理商。

4.不同的付款方式。付款方式因司法轄區(qū)不同而不同，可能包括現(xiàn)金、支票、匯票、支付卡、手機(jī)錢(qián)包、銀行存款或其組合。

（三）資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)商的結(jié)算方式

按結(jié)算方式可分為四種類(lèi)型。

1.大多數(shù)持牌或注冊(cè)MVTS服務(wù)商在銀行持有賬戶，以便在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上處理轉(zhuǎn)賬和結(jié)算代理賬戶。

2.通過(guò)電匯結(jié)算，通常是通過(guò)國(guó)際銀行系統(tǒng)處理。

3.通過(guò)第三方支付服務(wù)商進(jìn)行結(jié)算。

4.MVTS服務(wù)商和代理商間的結(jié)算可以通過(guò)現(xiàn)金速遞，凈額結(jié)算或其他機(jī)制進(jìn)行，而匯款人和收款人之間不需要直接電匯。

（四）世界各地有各種各樣的MVTS商業(yè)模式

不是所有的MVTS服務(wù)商都是相同的，從小型獨(dú)立企業(yè)到大型跨國(guó)公司的規(guī)模大小各不相同。按提供MVTS的機(jī)構(gòu)類(lèi)型分為三種：一是提供MVTS的銀行機(jī)構(gòu)；二是提供MVTS的非銀行機(jī)構(gòu)；三是代理商。

1.提供MVTS的銀行機(jī)構(gòu)。提供銀行服務(wù)的機(jī)構(gòu)，包括接受公眾存款和其他償還資金；貸款；發(fā)行或管理支付手段。

2.提供MVTS的非銀行機(jī)構(gòu)。通過(guò)代理或網(wǎng)絡(luò)提供MVTS服務(wù)，不接受公眾存款和其他應(yīng)付資金的任何自然人或法人（包括HOSSP）。在非銀行MVTS服務(wù)商的市場(chǎng)中，服務(wù)商的規(guī)模和復(fù)雜性差別很大，采用了各種商業(yè)模式。服務(wù)商可以包括國(guó)際MVTS服務(wù)商、郵局、微型金融機(jī)構(gòu)、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商、支付機(jī)構(gòu)、匯款運(yùn)營(yíng)商等。MVTS服務(wù)商通常專(zhuān)門(mén)從事零售、商業(yè)和批發(fā)業(yè)務(wù)。

3.代理商。國(guó)際MVTS服務(wù)商擁有在多個(gè)司法管轄區(qū)的廣泛的代理網(wǎng)絡(luò)。代理商可包括與MVTS服務(wù)商直接簽訂合同關(guān)系的小型獨(dú)立實(shí)體。代理網(wǎng)絡(luò)可在代表其已經(jīng)建立的實(shí)體網(wǎng)絡(luò)（例如通過(guò)一系列零售店）運(yùn)行的代理，與MVTS服務(wù)商建立合同關(guān)系的分層結(jié)構(gòu)上運(yùn)行。根據(jù)有關(guān)國(guó)家的法律規(guī)定，代理商可能需要許可或注冊(cè)。有些代理商可能是金融機(jī)構(gòu)或有義務(wù)的實(shí)體，有些則可能只提供金融服務(wù)作為輔助業(yè)務(wù)。

二、資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)商的反洗錢(qián)監(jiān)管

FATF建議26規(guī)定②，各國(guó)應(yīng)建立對(duì)MVTS服務(wù)商實(shí)施反洗錢(qián)與反恐怖融資監(jiān)管的有效機(jī)制。根據(jù)FATF建議釋義26要求，監(jiān)管者應(yīng)在清晰地了解國(guó)內(nèi)洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)，具備現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)手段，獲取與確定MVTS服務(wù)商風(fēng)險(xiǎn)狀況所有相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，將更多的監(jiān)管資源分配到洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域。

（一）了解洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)

1.MVTS行業(yè)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。為更好地開(kāi)展MVTS行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)清晰了解MVTS市場(chǎng)、結(jié)構(gòu)及其行業(yè)在金融體系中的地位，以及本國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況。為識(shí)別和評(píng)估洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)利用一系列資源，包括但不限于司法轄區(qū)或行業(yè)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、國(guó)內(nèi)或國(guó)際類(lèi)型分析及監(jiān)管方面的信息、金融情報(bào)中心的反饋信息。同時(shí)，各國(guó)應(yīng)確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)效性，并建立向所有相關(guān)的主管部門(mén)和自律機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、特定非金融行業(yè)和職業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的機(jī)制。

2.MVTS服務(wù)商洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。（1）對(duì)于單個(gè)MVTS服務(wù)商，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮MVTS服務(wù)商的產(chǎn)品和服務(wù)、業(yè)務(wù)模式、公司治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)和賬戶信息、銷(xiāo)售渠道、客戶狀況、地域狀況、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)所在國(guó)家，以及反洗錢(qián)與反恐怖融資合規(guī)狀況的風(fēng)險(xiǎn)水平。監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)考慮現(xiàn)有的監(jiān)管措施，包括風(fēng)險(xiǎn)管理政策質(zhì)量、內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行情況等。其他反洗錢(qián)與反恐怖融資有關(guān)的信息包括管理的適當(dāng)性以及合規(guī)狀況。（2）在對(duì)MVTS服務(wù)商開(kāi)展審慎監(jiān)管的國(guó)家，還可獲取審慎監(jiān)管信息。當(dāng)監(jiān)管職責(zé)分屬兩個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)時(shí)，審慎監(jiān)管者和反洗錢(qián)與反恐怖融資監(jiān)管者可相互合作、信息共享。（3）在了解MVTS服務(wù)商有效應(yīng)對(duì)其面臨的洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)程度時(shí)，可從其他渠道獲取信息，如其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括國(guó)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)、支付系統(tǒng)和支付工具監(jiān)管機(jī)構(gòu)），金融情報(bào)中心和執(zhí)法機(jī)關(guān)。

（二）降低洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)

FATF建議③規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)將更多的監(jiān)管資源分配到風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)MVTS行業(yè)及單個(gè)MVTS服務(wù)商面臨的風(fēng)險(xiǎn)狀況，確定開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的頻率和強(qiáng)度，并重點(diǎn)關(guān)注高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)整監(jiān)管手段如下：

1.調(diào)整反洗錢(qián)與反恐怖融資監(jiān)管類(lèi)型。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)采取現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)手段，掌握所有相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)信息。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)MVTS服務(wù)商開(kāi)展監(jiān)管時(shí)，可采取現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管適當(dāng)相結(jié)合的方式。對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)狀況不能僅使用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段。對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)MVTS服務(wù)商可采取非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段，如通過(guò)交易分析或問(wèn)卷調(diào)查。

2.調(diào)整現(xiàn)行反洗錢(qián)與反恐怖融資監(jiān)管的頻率和性質(zhì)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)、定期檢查記錄和監(jiān)管情況，調(diào)整反洗錢(qián)與反恐怖融資檢查頻率。其他還應(yīng)考慮地域、客戶群、現(xiàn)金密集程度、賬戶數(shù)量、代理商的性質(zhì)和數(shù)量、收入、不合規(guī)記錄、管理上的重大變化及收購(gòu)等因素。

3.調(diào)整反洗錢(qián)與反恐怖融資監(jiān)管的強(qiáng)度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合對(duì)MVTS服務(wù)商政策和程序的有效性評(píng)估，確定適當(dāng)?shù)脑u(píng)估范圍和等級(jí)。強(qiáng)化監(jiān)管措施包括：對(duì)系統(tǒng)和文件開(kāi)展詳細(xì)測(cè)試；確定MVTS服務(wù)商開(kāi)展了充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；建立了合理的報(bào)告和記錄保存政策和程序；開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)；與特殊業(yè)務(wù)條線上的操作員工、高級(jí)管理層和董事會(huì)成員進(jìn)行面談；開(kāi)展反洗錢(qián)與反恐怖融資評(píng)估等。同時(shí)，根據(jù)FATF建議④27和35⑤規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)擁有足夠的權(quán)力，在MVTS服務(wù)商違反反洗錢(qián)監(jiān)管規(guī)定時(shí)實(shí)施懲罰。

三、對(duì)MVTS反洗錢(qián)控制措施的啟示

（一）建立許可或注冊(cè)登記管理制度

根據(jù)FATF建議14和26規(guī)定，我國(guó)應(yīng)建立許可或注冊(cè)登記管理制度，全面加強(qiáng)對(duì)MVTS服務(wù)商的許可或注冊(cè)登記方面的管理，確保MVTS服務(wù)商在其主管部門(mén)進(jìn)行許可或注冊(cè)登記，并受到有效系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)。

（二）充分了解MVTS行業(yè)及服務(wù)商面臨的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)

人民銀行要全面了解高、中、低風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)條線，尤其要全面了解高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)條線，能對(duì)反洗錢(qián)與反恐怖融資控制措施的適當(dāng)性和有效性做出正確評(píng)價(jià)。一是在履行職責(zé)時(shí)，應(yīng)考量MVTS服務(wù)商采取的風(fēng)險(xiǎn)為本的控制措施。對(duì)MVTS服務(wù)商為遵守法律和監(jiān)管框架規(guī)定而需要采取的措施，應(yīng)將其監(jiān)管要求明確傳達(dá)到位；對(duì)MVTS服務(wù)商間的反洗錢(qián)與反恐怖融資措施開(kāi)展對(duì)比分析，支持人民銀行對(duì)MVTS行業(yè)措施整體強(qiáng)度的深入了解。二是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管方法，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注MVTS服務(wù)商在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，是否合理、公平地測(cè)定本行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)、單個(gè)MVTS服務(wù)商的商業(yè)環(huán)境。三是確保MVTS服務(wù)商采取的反洗錢(qián)與反恐怖融資合規(guī)措施和風(fēng)險(xiǎn)管理政策要符合監(jiān)管規(guī)定，能適當(dāng)、有效地管理和降低風(fēng)險(xiǎn)。

（三）發(fā)布MVTS行業(yè)指引，規(guī)范和指導(dǎo)MVTS服務(wù)商反洗錢(qián)履職

MVTS行業(yè)反洗錢(qián)工作起步較晚，MVTS服務(wù)商識(shí)別相關(guān)洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)的能力或經(jīng)驗(yàn)有限，因此根據(jù)FATF建議34⑥規(guī)定，我國(guó)要在充分了解洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況發(fā)布MVTS行業(yè)的反洗錢(qián)工作指引，指導(dǎo)MVTS落實(shí)國(guó)家有關(guān)打擊洗錢(qián)和恐怖融資的措施。同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)間的溝通聯(lián)系，聯(lián)合發(fā)布工作指引，確保對(duì)法定義務(wù)的解釋一致。

（四）積極開(kāi)展MVTS行業(yè)的反洗錢(qián)工作培訓(xùn)

人民銀行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)反洗錢(qián)監(jiān)管業(yè)務(wù)人員的工作培訓(xùn)，重點(diǎn)關(guān)注在MVTS服務(wù)商風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量評(píng)價(jià)、審查方面的培訓(xùn)，確保監(jiān)管人員對(duì)MVTS服務(wù)商的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量、反洗錢(qián)與反恐怖融資控制措施的充分性和恰當(dāng)性作出適當(dāng)評(píng)價(jià)。

（五）切實(shí)加強(qiáng)信息共享和信息互換

1.加強(qiáng)MVTS行業(yè)間公共部門(mén)和私人部門(mén)間的信息交換。在MVTS服務(wù)商缺乏經(jīng)驗(yàn)，或沒(méi)有能力開(kāi)展有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，公共部門(mén)可采取風(fēng)險(xiǎn)提示等形式分享風(fēng)險(xiǎn)信息，幫助MVTS服務(wù)商更好地開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。根據(jù)FATF發(fā)布的工作指引，公共和私人部門(mén)間可分享的信息類(lèi)型包括：（1）洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。（2）洗錢(qián)者或恐怖融資者濫用MVTS的類(lèi)型。（3）對(duì)可疑交易報(bào)告的反饋和相關(guān)報(bào)告。（4）非機(jī)密情報(bào)。在特定情況下，按照保密協(xié)議，有關(guān)部門(mén)可與MVTS行業(yè)或單個(gè)企業(yè)共享特定保密情報(bào)。（5）按照FATF建議6⑦定向金融制裁要求，應(yīng)凍結(jié)國(guó)家、個(gè)人或組織的資產(chǎn)或交易。

2.加強(qiáng)與其他監(jiān)管部門(mén)間的信息互換和情報(bào)交流。切實(shí)加強(qiáng)在銀行業(yè)和MVTS行業(yè)主管部門(mén)間、人民銀行和MVTS主管部門(mén)間，金融情報(bào)中心和MVTS主管部門(mén)間的開(kāi)展國(guó)內(nèi)合作和情報(bào)交流，對(duì)有效開(kāi)展MVTS行業(yè)監(jiān)管非常重要。

（六）逐步將代理商納入反洗錢(qián)監(jiān)管范圍

MVTS服務(wù)商通過(guò)代理商在多個(gè)司法轄區(qū)開(kāi)展業(yè)務(wù)。當(dāng)代理商本身不屬于金融服務(wù)行業(yè)時(shí)，使用代理商會(huì)產(chǎn)生漏洞。因此，應(yīng)逐步將代理商納入反洗錢(qián)監(jiān)管范圍。一是將代理商納入許可或注冊(cè)登記管理。二是應(yīng)逐步完善對(duì)MVTS行業(yè)的反洗錢(qián)監(jiān)管框架，確定各相關(guān)行業(yè)的主管部門(mén)，明確人民銀行與各主管部門(mén)間的職責(zé)，在督促M(fèi)VTS行業(yè)履職反洗錢(qián)義務(wù)的同時(shí)，要求MVTS行業(yè)對(duì)其代理商行為負(fù)責(zé)，逐步將代理商納入反洗錢(qián)監(jiān)管范圍，并對(duì)其合規(guī)情況開(kāi)展監(jiān)測(cè)。

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