“管資本為主”深化國企改革

陳清泰

中國改革開放40年，國有企業改革也是40年，且仍在進行時。在紀念中國改革40年之際，從現代企業理論和中國國企改革實踐兩個方面對改革進行深度研究有非常重要的意義。

黨的十八屆三中全會關于國企改革有個三方面值得特別注意，一是管資本為主，二是劃撥部分國有資本充實社保基金，三是發展混合所有制。其中“管資本為主”的改革處于基礎地位。

“管資本”是深化國企改革的突破口

1992年黨的十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標后，國有經濟改革的基本命題就是，公有制、國有經濟與市場經濟能不能結合，如何結合？即在保持較大份額國有經濟的情況下，能否實現政資分開、政企分開、所有權與經營權分離，確保市場配置資源的有效性。

為解決這一歷史性難題，十四屆三中全會以來，中央提出了三個要點：一是建立現代企業制度，二是調整國有經濟的結構和功能，三是建立適應市場經濟的國有資產管理體制。

這三大要點相互關聯，但進展參差不齊。國有資產管理體制改革由于更為敏感而被一度延緩。至今，在產業領域實物形態的“國有企業”仍是國有經濟的主要實現形式。各級政府作為市場的監管者，同時分別擁有、管理和控制著一個龐大的國有企業群，成為經濟體制的一個焦點。

當前，國有企業改革的主導方面應當及時由針對“國有企業”自身，轉向在國家層面推進“國有資產的資本化”。這次國有企業再改革的任務不是政府機構“如何改進對國有企業的管理”，而是由“管企業”轉變為“管資本”。這是十八屆三中全會決定關于國企改革理論重大的突破，是當前深化改革重要的突破口。

國有資產資本化是化解矛盾的關鍵

管資本就是改革經營性國有資產的實現形式，由實物形態的國有企業，轉向價值形態的、可以用財務語言清晰界定、有良好流動性、可以進入市場運作的國有資本。國有資產資本化可以實現三個目標：

第一，國有企業進行整體的公司制改制，國家從擁有企業轉向擁有資本（股權），并委托專業投資運營機構持有和運作。這就隔離了政府與企業直接的產權關系，從體制上為政企分開、建立現代公司治理奠定了基礎。有股東沒有“婆婆”，對企業是又一次解放。

第二，國有資產資本化、證券化后，國有投資機構的所有權與企業法人財產權分離，這就解脫了國有資本與特定企業的捆綁關系。企業自主決策做強做大、國有資本追求投資收益有進有退，由此構成了相關但不受約束的兩個自由度。資本化是對國有資產流動性和效率的解放。

第三，政府在管資本不管企業的體制下，可以站到超脫地位，正確處理與市場的關系。對政府也是一次解放。

資本化的重要意義在于，它將從根本上理順長期困擾我們的政府、市場和企業的關系，化解體制轉軌中的諸多矛盾。國有資本的預期效能主要通過市場、而不是行政力量來實現。這就使國有資本具有“親市場性”，從而保障我國在保持較大份額國有經濟的情況下，“使市場在資源配置中起決定性作用”。

國有經濟的功能轉換

漸進式改革留下了一筆巨大的國有資本，是保障我國經濟體制平穩轉型的寶貴資源。基于我國的特點，國有資本有兩大功能：一是政策性功能，即作為政府實現特殊公共目標的資源；二是收益性功能，獲取財務回報，用于公共服務。

在經濟發育程度較低、政府主導經濟增長階段，國家更加重視它的政策性功能，作為政府調控經濟的工具、配置資源的抓手、推動經濟增長的拳頭，但這一發展階段已經過去。國有資本的政策性功能與市場配置資源存在沖突的情況下，需要與時俱進地進行調整。

當前，在國家有需要、非公經濟不愿進入或不能進入的領域，天然壟斷行業、涉及國家安全和某些公共服務等領域，以國有資本投資實現政府特定的公共目標的功能還不可少。但在市場起決定性作用的情況下，政策性功能應限定在某些市場失靈的領域，并經過充分論證和法定程序列入“負面清單”，隨形勢發展逐步減少，避免隨意性，不可泛化。

另一方面，很多曾經的“重要行業、關鍵領域”已經成了競爭領域；而制約經濟社會發展的瓶頸、關系“國民經濟命脈”的很多方面也已變化。社會保障、基本公共服務均等化和某些社會產品的短缺已經上升到更重要地位，相應地，國有經濟作為“工具”和“抓手”的功能應大幅度轉向收益性功能，以投資收益作為公共財政的補充來源，彌補體制轉軌中積累的必須由財政支付的歷史欠賬和民生需求。一方面補充社會保障資金的不足，保住社會底線；另一方面補充社會公益性資金，提高社會公平度、促進區域協調發展。

厘清“管資本為主”的內核

管資本為主的改革是一件新事物，在實踐中還有一些含混的概念尚需澄清。監管機構除了管企業，還要管資本，有時使企業不知所措。

實際上目前對“管資本為主”有兩種理解。

一種理解認為，“管資本”是指國家所有權機構直接監管的對象由“企業”轉變為“資本”。實現這個轉變的前提是國有企業進行整體改制，使其中的國有凈資產成為股權，轉換成價值形態的“資本”。否則就沒有“資本”這個對象可供監管。

例如，銀行業本世紀初通過整體改制上市實現了國有資產的資本化、證券化。

資本化后，出資人機構監管的對象就是國有資本投資運營機構，與實體企業不再有直接的產權關系，也無權穿越投資運營機構干預其投資的公司，政企分開將順理成章。

另外，“管資本為主”是指在競爭性領域的國有資產應逐步盡數資本化、證券化，使其富有流動性，解脫與特定企業的捆綁關系。

國有企業整體公司制改制需要一個過程，在這期間監管部門仍需“管企業”。但主要精力應轉向做好兩件事，一個是推進國有企業的整體改制；另一個是深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施。

對“管資本為主”還有另一種理解。那就是不太理會國有企業的整體改制，以及監管對象向資本的轉變，認為“管資本為主”是在繼續強化對未轉制企業的“管人、管事、管資產”的同時，還要把監管擴展到這些企業可以運作的“資本”，包括重點管好這些企業的“國有資本布局”等。

這種理解的要點是監管機構管企業的體制不變，范圍進一步擴展，帶來的結果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，將繼續在“一管就死、一放就亂”中兜圈子。

“管資本為主”是中央重要決策，是解決長期困擾我們的諸多體制性矛盾的一把鑰匙。但是兩種理解、兩種做法會產生截然不同的結果。