美日援外工作經(jīng)驗啟示

劉悅 徐奇淵 陳哲

據(jù)香港《南華早報》網(wǎng)站5月31日報道，美國研究人員的一份報告稱，中國大規(guī)模的對外援助計劃令其在全球范圍內(nèi)的影響力超過日本和印度，并縮小了與世界最大捐助國也就是美國之間的差距。

這份報告指出，自總部在美國的援助行動調(diào)查追蹤機構(gòu)上次于2014年對有影響力的全球外國援助捐贈者進行調(diào)查以來，中國的排名從第29位（共33個）升至第21位（共35個）。這一排名是在中國3月宣布成立國際發(fā)展合作署來監(jiān)督其對外援助項目后得出的。

2018年3月兩會期間，全國人大會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定，組建中華人民共和國國家國際發(fā)展合作署（以下簡稱“合作署”）。我國援外工作進入以合作署牽頭，重新盤整，統(tǒng)籌發(fā)展的新階段，在此改組和發(fā)展的轉(zhuǎn)折階段，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗十分重要。

新時代背景下，中國的國家實力、國家戰(zhàn)略，以及面臨的國際環(huán)境，均與其他國家存在較大差異。因此，援外工作需要在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立特色鮮明、符合國情的工作機制。

構(gòu)建人財物三位一體的援外機制

長期以來，我國援外工作重點集中在財、物兩方面。這在過去取得了一系列積極成果。

然而，我國援外項目脫離受援國實際需求和能力的問題也逐步顯現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了“近而不親”的現(xiàn)象。在新時期，我方宜重視人員援助，讓民心相通“軟實力”項目先行。

在美國的對外援助當中，向政府機構(gòu)與社會團體提供的援助金額，居各領(lǐng)域首位。1961年美國國際開發(fā)署成立后，肯尼迪政府就建立了和平隊，向發(fā)展中國家派遣經(jīng)濟、文化、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域志愿者，為受援國家?guī)硐冗M技術(shù)、教授英語等，作為美國外交的“軟實力”組成部分，服務(wù)于國家戰(zhàn)略。

日本國際協(xié)力機構(gòu)也于1965年設(shè)立了青年海外協(xié)力隊，主要派遣有志于從事支援發(fā)展中國家建設(shè)的青年人前往當?shù)兀M行為期2年左右的志愿者活動。同時，日本還舉辦進修培訓活動，為發(fā)展中國家培養(yǎng)大量專業(yè)人才，加強了同受援國各界人士的聯(lián)系。通過這些方式，日本改善了外交關(guān)系，從心理和感情上贏得了受援國的好感。

派遣專家或志愿者的行為很大程度取決于本國的人力資本優(yōu)勢。我國合作署成立后，在成建制地大量派出志愿者和培訓國外人才方面的優(yōu)勢將更為明顯：中國擁有龐大的人口基數(shù)和日漸強大的國力，同時，新一代年輕人的全球化視野、努力對外探索的精神等“人文紅利”也是重要因素。

國與國的關(guān)系，最終表現(xiàn)為人與人之間的關(guān)系。民心相通，將使其他領(lǐng)域的推進得到事半功倍的效果。

根據(jù)國家需要確定重點國別

對日本而言，東南亞國家是重點區(qū)域。

對美國而言，中東、北非、東非及西亞地區(qū)國家是重點區(qū)域。

其中，美國采用的選擇性援助標準可供參考。選擇性援助的三個標準是：

該國與美國的歷史關(guān)系；

國家安全考慮；

該國在國際或地區(qū)的重要程度。

美國政府的對外援助是以政府間援助為主要形式，從美國國際開發(fā)署的統(tǒng)計資料中，可以了解其對外援助概況：2013年，提供400億美元對外援助，遍及全球194個國家，涉及1至2萬個項目。接受援助最多的10個國家與地區(qū)依次為：阿富汗、以色列、埃及、約旦、約旦河西岸/加沙、肯尼亞、巴基斯坦、印度尼西亞、敘利亞、埃塞俄比亞。這10個國家和地區(qū)得到的美援占總量的38%，大部分國家與地區(qū)在中東、北非、東非及西亞，其中信奉伊斯蘭教的占絕對多數(shù)。

對于中國而言，應(yīng)重點選定對自己最有利、最優(yōu)先的國家空間范圍。從“周邊是首要”的外交布局來看，東盟國家和“一帶一路”支點國家應(yīng)作為未來較長一段時期我國的援助重點。

進一步可以分層次實施并規(guī)劃援助示范項目。從我國外交總體布局和服務(wù)國家利益的角度出發(fā)，我們的重點國別援助項目，需要按照“實施一批、布局一批、調(diào)整一批”的順序來逐層推進。

平衡對外援助條件的原則性和靈活性

任何國家的對外政策都服務(wù)于國家利益，對外援助也不例外。在對外援助過程中，美國國際開發(fā)署關(guān)注的具體援助條件包括：

1. 援助行為不能損害美國的經(jīng)濟穩(wěn)定；

2. 只對友好國進行援助；

3. 受援國的貿(mào)易出口、國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展計劃必須經(jīng)美國國際開發(fā)署同意；

4. 受援國出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品短缺情況時，美國有優(yōu)先向該國出售過剩農(nóng)產(chǎn)品的權(quán)利；

5. 美國有權(quán)購買受援國生產(chǎn)的戰(zhàn)略物資；

6. 受援國必須消除貿(mào)易壁壘、降低關(guān)稅、不得進行貿(mào)易歧視等等。

可以看出，美國在進行對外援助時的政治附加條件非常明顯。尤其是第3項，等于變相干預(yù)甚至控制受援國經(jīng)濟命脈。

日本通過對外援助謀求的國家利益主要體現(xiàn)為三大類：經(jīng)濟發(fā)展、能源安全和外交利益。

1993年，日本政府首次明確地表達了希望成為安理會常任理事國的愿望，并開始把是否支持日本“入常”作為衡量提供ODA（官方開發(fā)援助）與否的標準。

非洲地區(qū)國家眾多，而且大多處于貧困狀態(tài)，亟需國際援助。為此，日本一改長期以來對該地區(qū)援助相對滯后的做法，積極推進對該地區(qū)的援助，以期加大影響并換取非洲國家對其“入常”的支持。

相比之下，我國一貫有不干涉內(nèi)政、不提附加政治條件的歷史傳統(tǒng)，這是我們在開展援外工作時的有利條件。但是，美國、日本的對外援助條件仍然可以提供借鑒。這是因為：

首先，對外援助過程中，援助提供方的利益和經(jīng)濟穩(wěn)定必須要得到保障，這是任何國家在提供對外援助時都必須考慮的基本原則。中國也不能例外。

其次，對受援國提出經(jīng)濟上的附加條件，與干涉內(nèi)政、附加政治條件有著重要區(qū)別。

并且，只要獲得受援國的共識，符合受援國的利益，甚至為受援國的內(nèi)部經(jīng)濟改革提供外部壓力，這種原則、規(guī)則也有積極意義。

在對外援助過程中，中國有必要提出明確的原則、條件，同時兼顧這些條件實施的靈活度。

援外項目要發(fā)揮比較優(yōu)勢、可評估、可持續(xù)

在具體項目方面，應(yīng)充分結(jié)合自身優(yōu)勢進行項目設(shè)計和開發(fā)。充分挖掘我們在農(nóng)業(yè)、城市化、扶貧、衛(wèi)生、科技等各方面的優(yōu)勢，重點開發(fā)一批示范性、貼近民生的項目。在確保資金和人員到位的前提下，因地制宜援助相關(guān)國家，比如以產(chǎn)業(yè)商業(yè)園區(qū)管理建設(shè)、沼氣池、太陽能面板、辦公軟件、凈水設(shè)備等貼近民生的形式。這樣一方面可以引導(dǎo)部分產(chǎn)能進行轉(zhuǎn)移或承接，同時也有利于一些優(yōu)勢行業(yè)進入當?shù)貒?/p>

對援助的每一個項目，要科學制定評價指標，按時提交成果報告并進行跟蹤評價，確保項目實施環(huán)節(jié)公開、透明、可溯。援外效果的評估需要從多個維度來進行考察：

是否促進了我國國家利益的實現(xiàn)，有助于我國的溫和崛起？

是否推動了受援國居民福利水平得到真正的改善？

是否推動了受援國宏觀層面的經(jīng)濟發(fā)展？

這種發(fā)展是否是可持續(xù)的？

其中，從受援國角度進行的評估，可以對國際公布，或者直接與國際組織合作進行評估，這樣可以對中國相關(guān)的工作成果起到宣傳和推廣的作用。

在上述評估當中，可持續(xù)性的關(guān)鍵在于幫助受援國家進行能力建設(shè)。我們既要自己過得好，也要別人過得好。對大多數(shù)受援國而言，一味等、靠、要是永遠擺脫不了被邊緣化命運的。只有幫助受援國從根本上獲得經(jīng)濟、教育、衛(wèi)生等各方面的內(nèi)生動力，才能讓其更好地融入國際大家庭，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。