淺析從嚴治黨下的“紀法分離”

李金斌

摘 要： 從嚴治黨是十八大以來管黨治黨的根本原則，“紀法分離”是從嚴治黨背景下管黨治黨新理念。“紀法分離”有著內在邏輯，通過將黨紀與國法的區隔，既凸顯黨紀的權威性與獨立性，又解決紀委在監督執紀審查工作中可能面臨的法理問題。作為黨領導下的大學，“紀法分離”同樣是高校從嚴治黨、從嚴治校必須遵循的基本原則。

關鍵詞： 從嚴治黨 紀法分離 從嚴治校

黨的十八大以來，從嚴治黨已經成為中國社會的共識。作為黨內監督的專責機關，紀委在從嚴治黨的宏偉大業中扮演著重要角色。隨著黨的事業的不斷發展，紀委對于自身的定位和理念也在與時俱進。其中最重要的嶄新理念即“紀法分離”，學校紀委應該在工作中充分運用這個新理念，推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭工作的深入發展。

一、“紀法分離”的含義

（一）“紀法分離”的含義

“紀法分離”從字面意思來看即將紀律和法律加以明確區分，在管黨治黨的語境里特指黨紀和國法的分離，具體表述為“紀法分開、紀嚴于法、紀在法前”，這是黨的十八法之后的新提法，意在強調黨紀和國法的區別。

紀律是在一定社會條件下形成的、要求人們在集體生活中遵守秩序、執行命令和履行職責的一種行為規則，是同一集體成員必須遵守的規章、制度、條例的總和。黨紀是這種行為規則的典型代表。紀律固然不同于法律，但二者有很多相似性，它們同屬于行為規范范疇，二者都具有強制性，所以在以往實踐中人們很容易將二者混同起來。

紀律和法律盡管有相似性，但二者在強制性程度和適用范圍上有著明顯的差異，現在強調“紀法分離”，正是強調這些差異，糾正人們將二者混同帶來的一些弊端。“紀法分離”的明確提出自于2015年底對《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》的重新修訂。這次修訂的一個重要內容就是將原《中國共產黨紀律處分條例》178條內容中有70多條與現行法律重復的內容全部剔除。

“紀法分離”的提出正是針對過去紀法不分的工作思路，以前紀委工作的重心在于挖掘重要線索，辦大案要案，對一些正在犯小錯誤的官員情形有別，因為這些小錯誤往往還不夠依據舊版的《中國共產黨紀律處分條例》對其進行追究問責，可一旦小錯誤演變成大錯誤，能夠依據舊版的《中國共產黨紀律處分條例》對其進行處分的同時，也自然能夠依據與之雷同的相關法律條款對其進行司法追究。

（二）為什么要“紀法分離”

1.“紀法分離”具有內在邏輯

“紀法分離”是必需的，其內在邏輯也很簡單：因為黨紀和國法約束的對象范圍不同。《中國共產黨章程》明確規定“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則”，它的執行主體是全體黨員，國家法律面向的是國家每個公民。因此黨紀和國法有著不同的內涵，不能相互替代，也不能混同。

“紀法分離”的內在邏輯還在于凸顯紀律是強制性和自覺性的統一。與法律的完全強制性不同，紀律盡管有強制性，但它作為特定集體的行為規范，體現了集體成員對該集體的認同，從這個意義來說，紀律又是自覺的。黨員都是通過提交申請書自愿入黨的，提交入黨申請書這個行為本身就代表申請人對黨的宗旨的認同，也是對黨的紀律的認同。紀律的執行一旦是出于自愿認同，就褪去了強制性的一面，升華為某種道德意識，最終成為一種倫理自覺，徹底與法律相區隔。

2.突出黨紀的權威性和獨立性

“紀法分離”將黨紀和國法區隔的目的之一就在于突出黨紀，強調黨紀，彰顯黨紀的權威性和獨立性。紀律只有得到有效執行，才能起到規范約束的作用。如果制定了紀律，卻得不到貫徹執行，紀律就會成為一紙空文，失去存在的意義。“紀法分離”的最終目的是推進黨員對黨紀的執行。修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》刪繁就簡，梳理整合黨章和其他主要黨內法規中的紀律要求，脫離法律氣息，用的都是“紀言紀語”。比如舊版的《中國共產黨紀律處分條例》專設了“貪污賄賂行為”一章（第九章），修訂之后的《中國共產黨紀律處分條例》刪除了“貪污賄賂”之類的直接表述，改為諸如“利用職權或者職務上的影響……謀取私利”等表述，因為“貪污賄賂”是法律術語，只能出現在法律文書中，出現在黨內制度中是明顯的“紀法不分”。修訂紀律處分條例，將跟法律重合的部分刪除，凸顯的正是黨紀的獨立性，從側面強調黨員對這些紀律的服從。

與修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》一同頒布的還有《中國共產黨廉潔自律準則》，可以說從國家法律到黨紀黨規，再到自律準則，體現的是從法律到紀律，再到道德這么一個完整的行為規范體系，體現的是對一個共產黨員從低到高的規范要求。這個體系和要求有如此清楚的脈絡和路徑，正是基于“紀法分離”這一邏輯原點，由此看出強調黨紀獨立性的重要意義。

3.解決執紀審查工作中遇到的法理問題

黨的紀檢監察機關開始落實“三轉”（轉職能、轉方式、轉作風）后，紀委把“案件室”改稱“紀檢監察室”，“案件線索”規范稱為“反映領導干部問題線索”，不只是名稱的改變，而是職能定位的深化，有實實在在的內涵。十三屆全國人大通過了憲法修訂案和新的《監察法》，增設了國家監察委，這些國家監察體制的改革是以習近平同志為核心的黨中央做出的重大決策部署，涉及政治權力、政治體制、政治關系的重大調整，目的是加強黨對反腐敗工作的統一領導，構建集中統一、權威高效的監察體系。不管是紀委對職能定位的深化，還是全國監察體制改革，背景之一就是紀委在監督執紀中面臨的某些問題，這些問題凸顯了“紀法分離”的必要性。

在以往實踐中，紀委往往辦大案辦要案，按照舊的紀律處分條例，在調查違紀官員的同時將其違法事實作為違紀事實的證據，導致紀委成了檢察院的先頭部隊，做了很多原本應該由檢察院做的工作。更嚴重的后果是，當紀委在完成原本應該由檢察院承擔的對違法犯罪事實的調查取證等工作時，它作為黨內機構是否具有執法和司法的資格問題就凸顯了。如果在缺乏法律授權的情況下，紀委承擔了執法和司法的部分職能，一旦出現問題造成不良后果，就必然損耗黨的威信和群眾基礎，不利于成就國家的法治大業。

在國家成立監察委之前，紀檢監察系統就以修訂《中國共產黨紀律處分條例》為契機，提出“紀法分離”，正是力圖嚴格厘清紀委職責，將原本屬于法律的歸之于法律，將屬于紀律的歸之于紀律。通過落實“三轉”，聚焦主責主業，將紀委的紀律監督職責進一步強調和強化，既是管黨治黨的要求，又是依法治國的體現。

二、“紀法分離”的意義

“紀法分離”是十八大之后我黨在管黨治黨方面的一次飛躍，是管黨治黨的理念創新，具有里程碑意義。“紀法分離”所蘊含的“紀法分開、紀嚴于法、紀在法前”既是時代的呼聲，又是歷史的必然，它所蘊含的這三個要求體現的是十八大以來全面從嚴治黨的整治責任，必須放到從嚴治黨這個大語境中理解。

（一）“紀法分開”是從嚴治黨的根本理念

十八大以來習近平總書記發表了一系列重要講話及治國理政新理念、新思想、新戰略，其中最重要的內容就是對從嚴治黨若干表述。在這些表述中最核心的內容即強調對黨章的尊崇及對遵守黨紀黨規的強調，同時對黨內政治生活提出了更新的標準和更高的要求。從嚴治黨的核心內容即是用紀律約束黨員，用紀律規范黨內政治生活。這就將黨內紀律的地位提高到一個歷史新高度，因此“紀法分開”就成為從嚴治黨的根本理念，唯有讓黨紀跟法律區隔，才能突出黨紀作為紀律而非法律的重要性，才能體現黨紀對黨員的重要意義。

（二）“紀嚴于法”是從嚴治黨的具體表現

黨紀必須嚴于國法，這是由我們黨的無產階級先鋒隊性質決定的。黨的先鋒隊性質和執政地位，決定了黨的紀律必然嚴于國法，而不能等同于國法。換言之，對黨員的要求應該比非黨員更嚴格，甚至苛刻。對黨員的嚴格要求并非十八大以來才開始，在我黨的發展歷史上，對紀律的嚴格要求是我黨事業成功的重要法寶。某些事情對于普通人來說稀松平常，但對于黨員來說，就不太合適，其原因就在于黨員作為黨的成員，承擔的是黨的政治理想，體現的是黨的先進性，理應在道德人格上比普通人有更高的追求，應該比普通人更加自律和自省。國家法律是公民的底線，黨的紀律是黨的底線，兩者不是同一個概念，不能混同。

紀法不分的后果就是很容易弱化黨紀，因為法律是一種“底線道德”，法無禁止即許可，從這個意義來說國法是最低要求。如果把連普通公民都不能突破的法律底線寫到執政黨的紀律里，黨的各級組織、黨員都退守到法律底線上，就降低了黨員的行為標準，弱化了黨作為政治組織的先進性。

（三）“紀在法前”是從嚴治黨的必然要求

“紀在法前”強調的是紀律高于法律的邏輯順序。黨員是有著特殊政治職責的公民，具有雙重身份，黨員先是黨的一分子，才是國家的一分子。干部蛻變都有一個過程，黨員破法無不始于違紀，如果從一開始就在執紀方面抓得很緊，及時幫助認識和改正錯誤，就可以讓很多人避免違法。對黨和干部負責，要時刻用紀律這把尺子去約束、去衡量，發現苗頭及時提醒，觸犯紀律立即處理，做到有病早治、防微杜漸。

在“法律—紀律—道德”的規范體系中，法律是最低線，如果只滿足這個低線，黨員就與普通群眾無異。既然是從“嚴”治黨，就必須拿高線作為行為的標尺，而非低線，所以必須把紀律挺在法律前面，真正體現出對廣大黨員尤其是領導干部的“嚴”管。

（四）“紀法分離”同時意味著“紀法銜接”

“紀法分離”的目的是突出黨紀的權威和獨立性，并非將黨紀置于國法之上。相反，黨紀因為在黨員的規范體系中高于紀律，不僅不排斥國法，反而認同和保護國法。黨紀嚴于國法，把紀律挺在法律面前，黨員如果忠實執行黨紀，同時就是在嚴格遵守國法。紀法分離絕不意味著黨員可以不守法律，恰恰相反，在全面依法治國條件下，黨員必須嚴格遵守國家法律。

紀嚴于法，違法黨員往往也會違紀，因此紀法銜接還表現為在操作上對違法黨員移送司法進行相關處理的同時對其進行黨內處分，既不能因為有了司法的處理就無視黨紀的處理，也不能因為有了黨紀的處理就無視司法的處理。必須做到法律和紀律各歸其責，紀委不能僭越檢察院的職責，又要體現黨紀的莊重與神圣。新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》重申了黨章中對黨員要模范守法的要求，其中第四章“對違法犯罪黨員的紀律處分”專門就“紀法銜接”問題做出了規定，對違法犯罪黨員的紀律處分做出規定，從而確保黨員違犯國法受到應有制裁的同時如實地體現違紀應承擔的責任和后果。

三、“紀法分離”是黨領導高校的內在要求

對于黨領導下的社會主義大學來說，在從嚴治黨的歷史大背景下必然從嚴治校，同時在依法治國的大背景下必須依法治校。在校園里工作和生活的廣大師生同樣面臨著紀律和法律這兩大規范體系的約束，其中相當比例的黨員師生還必須接受黨紀的約束。毫無疑問，紀法分離同樣是在高校加強黨的領導這一要求下的必然選擇。

（一）大學作為知識分子的聚集地，因為其思想活躍，往往敢于創新和富于挑戰精神，大學宗旨里包括對自由獨立精神的不懈追求，但對自由和獨立精神的追求不意味著大學就毫無章法可言，更不代表大學里的每個人都可以為所欲為。相反，現代高校管理制度作為科層制管理制度，必然要求對規范的執行和服從，以此保證自身高效率地運轉。黨領導下的社會主義大學必須重視自身制度建設，這些制度本質上就是大學作為一個集合體對自身成員的紀律要求。

（二）對于非黨員師生來說，紀法分離的意義就在于強調校規校紀的權威性和獨立性，要想成為學校優秀的一份子，僅僅做到遵守法律是不夠的，必須主動執行學校的相關紀律和道德的要求。比如，一個教師上課遲到早退并不違法，但違反了教師應有的職業倫理。教師按時上下課只是作為教師身份的基本規范，要想成為一個優秀的教師，還要在此基礎之上有著更高的道德自律和對學校紀律的執行力。大學管理必須突出制度先行、紀律先行，用嚴格清晰的紀律保證自身發展的活力。

（三）對于黨員師生來說，原有的“國法—黨紀—道德”的規范序列變成了“國法—校規—黨紀—道德”，可以更清楚地看到黨紀對管校治校的重要性。黨紀不但要挺在法律之前，還要挺在校規之前，作為大學里的黨員，其行為舉止不能僅用國法和校規參照，必須用對黨紀的遵從體現自身的黨員身份和價值。作為黨領導下的大學，黨員師生群體必須時刻警醒自己的黨員身份，將黨紀黨規作為自己的行為標準，由此凸顯自身的先鋒隊性質。黨對于大學的管理，具體體現正是這些黨員師生群體在日常生活中發揮的先鋒隊性質和模范帶頭作用。

從嚴治黨意味著在管黨治黨上必須有清晰的制度依據，必然突出《中國共產黨章程》作為黨內規章制度的總綱地位。在實際工作實踐中，黨章的具體執行和落實必然通過具體行為得到實現，而對黨員的行為約束必然要求對黨紀的重視，“紀法分離”在從嚴治黨的語境下正是對黨紀地位和作用的明確強調。從嚴治黨必然要求高校加強黨的領導，并發揮基層黨組織的橋頭堡作用。即使是非黨員師生，作為黨領導下的高校成員，即使不需要用黨的紀律約束自己，也必須嚴格遵守校紀校規，努力提升道德自律性，這同樣是“紀法分離”在高校的重要作用。

參考文獻：

[1]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：人民出版社，2016.

[3]吳黎宏.紀律制勝[M].北京：中國方正出版社，2015.

[4]許耀桐.總書記全面從嚴治黨的十大新理念與八大新要求[EB/OL].宣講家網，http：//www.cssn.cn/zzx/xsdj_zzx/xsdj_xyt/201606/t20160630_3094025.shtml.