基于績(jī)效管理的河北省扶貧資金撥款制度設(shè)計(jì)

劉威 朱晨源 褚瑞 陳晨

摘 要：為全面建成小康社會(huì)，扶貧已進(jìn)入攻堅(jiān)時(shí)期。習(xí)近平總書記在全國(guó)多地進(jìn)行扶貧工作實(shí)地考察時(shí)，明確提出扶貧工作“要科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、抓住重點(diǎn)，不斷提高精準(zhǔn)性”。河北省作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，不斷開展和完善精準(zhǔn)扶貧工作，省政府和相關(guān)部門對(duì)于扶貧資金的投入也越來(lái)越多。因此怎樣建立一套完善有效的扶貧資金撥付、管理制度成了亟待解決的問(wèn)題。在上述背景下，本文將從河北省扶貧資金的撥付出發(fā)，在新興的績(jī)效管理理論基礎(chǔ)上，從績(jī)效界定、績(jī)效預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效審計(jì)四個(gè)層面，分析我省扶貧資金撥款制度的設(shè)計(jì)，并通過(guò)對(duì)于貧困地區(qū)資金撥付制度的相關(guān)調(diào)研，將設(shè)計(jì)出的撥付資金制度加以修改完善，使其相關(guān)制度和指標(biāo)能夠應(yīng)用于我省扶貧工作的開展及相關(guān)資金的撥付決策。為我省政府扶貧項(xiàng)目資金撥付制度提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：績(jī)效管理 扶貧項(xiàng)目 資金撥款

1 選題背景與意義

1.1 選題背景

十九大以來(lái)，我國(guó)扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)時(shí)期，全面建成小康社會(huì)，打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。十九大報(bào)告提出，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。

河北省作為我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展極度不均衡，貧困人口多、基數(shù)大，尤其是在進(jìn)入扶貧攻堅(jiān)時(shí)期尖銳問(wèn)題越來(lái)越突出。隨著扶貧工作的不斷開展和完善，“精準(zhǔn)扶貧”的提出和建檔立卡工作的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)對(duì)于扶貧的定位和開展方式也發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變。在這種轉(zhuǎn)變中，舊的項(xiàng)目資金撥付制度已經(jīng)不符合要求，需要改變視角，創(chuàng)立一套適用于我省現(xiàn)階段扶貧項(xiàng)目的撥付資金的制度。本項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)管理學(xué)的理論基礎(chǔ)上，分析了扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵和關(guān)鍵，嘗試改進(jìn)扶貧精準(zhǔn)績(jī)效的評(píng)估思路、評(píng)估步驟，并選擇分析適用的評(píng)估方法；并在對(duì)扶貧項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，探索用多種評(píng)估方法和數(shù)據(jù)分析方法的綜合應(yīng)用。這是本研究的理論意義所在。其次，結(jié)合河北省的實(shí)際情況，通過(guò)精準(zhǔn)扶貧背景下扶貧項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估研究，為河北省政府部門如何將扶貧措施同建檔立卡工作有效銜接以及如何提高扶貧精準(zhǔn)績(jī)效提供有益參考。

1.2 選題意義

河北省作為我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，貧困人口多、基數(shù)大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展基礎(chǔ)差，貧困現(xiàn)象較其他省份突出，解決貧困問(wèn)題的難度相對(duì)較大。為了改變河北省貧圖地區(qū)落后面貌，中央及河北省政府逐年加大財(cái)政扶貧資金投入力度，強(qiáng)調(diào)財(cái)政扶貧資金管理工作的規(guī)范性，扶技事業(yè)已取得了較大成就。財(cái)政扶貧資金作為一種稀缺資源，其投向和使用應(yīng)與貧困戶的需求結(jié)合起來(lái)。

本文從河北省扶貧資金的撥付出發(fā)，分析我省扶貧資金撥款制度的設(shè)計(jì)，通過(guò)對(duì)于貧困地區(qū)資金撥付制度的相關(guān)調(diào)研，將設(shè)計(jì)出的撥付資金制度加以修改完善，使相關(guān)制度和指標(biāo)能夠應(yīng)用于我省扶貧工作的開展及相關(guān)資金的撥付決策，為我省政府扶貧項(xiàng)目資金撥付制度提出相應(yīng)的建議。剖析如何綜合運(yùn)用行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)財(cái)政扶貧資金的高效使用和管理，對(duì)促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)而言有著較為重要的研究意義。

2 資金撥款制度概述

2.1 財(cái)政資金撥付制度概述

財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制是指扶貧項(xiàng)目實(shí)施單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任書（或項(xiàng)目實(shí)施合同書、項(xiàng)目可研報(bào)告批復(fù)文件）、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，提出用款計(jì)劃并附有效的報(bào)賬憑據(jù)，按規(guī)定程序報(bào)財(cái)政部門審批，并請(qǐng)撥資金的管理制度。具體內(nèi)容如下：進(jìn)行專戶（專賬）管理，具體規(guī)定了各級(jí)財(cái)政部門辦理?yè)芸钍掷m(xù)的時(shí)間限制，專戶儲(chǔ)存，存儲(chǔ)利息仍為扶貧基金；設(shè)置報(bào)賬程序，在財(cái)政扶貧資金報(bào)賬過(guò)程中，財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金的收支管理和監(jiān)督檢查；扶貧項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施管理、檢查驗(yàn)收和費(fèi)用支出的審核；規(guī)定了報(bào)賬的時(shí)間范圍，所報(bào)項(xiàng)目類別，后續(xù)保障制度，并設(shè)置了不予報(bào)賬的調(diào)理；規(guī)定了具體報(bào)賬手續(xù)及報(bào)賬地點(diǎn)，項(xiàng)目實(shí)施中所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用支出應(yīng)據(jù)實(shí)填寫，并附上各種有效的支出憑證原件，財(cái)政部門審核后留存或復(fù)印留存；為了具體落實(shí)扶貧資金落到實(shí)處，設(shè)置了監(jiān)督檢查制度。財(cái)政部門要會(huì)同扶貧項(xiàng)目主管部門做好財(cái)政扶貧資金的管理、監(jiān)督檢查工作。分階段報(bào)賬的項(xiàng)目在最后一次報(bào)賬前，對(duì)全部資金使用情況進(jìn)行公示。扶貧資金報(bào)賬資料應(yīng)完整保存。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)定期組織檢查財(cái)政扶貧資金的使用情況，并接受上級(jí)財(cái)政部門或?qū)徲?jì)部門的監(jiān)督檢查。

上述財(cái)政資金撥款制度是在本世紀(jì)初提出建立的，是根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)實(shí)際的和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況提出的，符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史現(xiàn)實(shí)，也的確促進(jìn)了我國(guó)財(cái)政管理體系的完善，但是在社會(huì)主義新時(shí)代的背景下，在社會(huì)主要矛盾已然發(fā)生改變的前提下，前期較為基礎(chǔ)的扶貧工作已經(jīng)完成，在攻堅(jiān)時(shí)期多為“較為難啃的骨頭”。因此更新扶貧資金撥款制度，在強(qiáng)調(diào)資金使用效率和效果上，加強(qiáng)績(jī)效管理顯得尤為重要。

2.2 現(xiàn)行的資金撥付制度的不足

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政資金撥款制度無(wú)論是在宏觀體系、評(píng)價(jià)指標(biāo)抑或是在監(jiān)管方面等都存在不足之處。以河北省為例，近些年來(lái)在加大精準(zhǔn)扶貧力度和強(qiáng)化扶貧效果的同時(shí)，暴露出一系列的問(wèn)題，例如撥款憑證管理分類制度不健全。在項(xiàng)目實(shí)施中所得到的申請(qǐng)單、支出憑證等不能很好的分類保存，容易出現(xiàn)丟失、分類混亂等；監(jiān)管制度不完善，沒有設(shè)置專門的檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只是讓財(cái)政部門協(xié)同扶貧項(xiàng)目主管部門一起監(jiān)督，造成監(jiān)督浮于表面；剩余資金及銀行存款利息結(jié)轉(zhuǎn)為扶貧資金管理制度不完善等問(wèn)題。具體內(nèi)容表現(xiàn)在以下幾方面：

2.3 宏微觀評(píng)價(jià)各成體系，沒有相互結(jié)合

在實(shí)際調(diào)查中，本文根據(jù)調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，河北省大多數(shù)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行的幾次評(píng)價(jià)都是采取從投入到產(chǎn)出這一模型進(jìn)行的，這種宏觀的數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)只能看出扶貧的表層效果，但是在精準(zhǔn)的視角下，進(jìn)行扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，不僅要考慮到扶貧項(xiàng)目帶來(lái)的外部效益，也要從微觀層面考慮到是否能夠帶來(lái)社會(huì)效益，綜合進(jìn)行考慮，只有這樣才能全面客觀的評(píng)價(jià)扶貧項(xiàng)目的效率和結(jié)果。

2.4 偏重財(cái)務(wù)績(jī)效，對(duì)于非財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)不準(zhǔn)確

國(guó)外學(xué)者多將扶貧項(xiàng)目帶來(lái)的效益分為直接效益和間接效益，而我國(guó)在進(jìn)行扶貧時(shí)，多注重扶貧項(xiàng)目帶來(lái)的直接效益，卻忽視了扶貧更重要的是間接效益。單單注重總收益率、貧困人口人均純收入增長(zhǎng)等相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)，而忽視社會(huì)效益、生態(tài)效益等非財(cái)務(wù)指標(biāo)，這就背離了扶貧的本意。扶貧項(xiàng)目的目標(biāo)不僅僅在于經(jīng)濟(jì)脫貧，更是觀念上和社會(huì)責(zé)任角度的“根源斷貧”，這就要求河北省扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不僅著眼于宏觀和微觀結(jié)合，還要在財(cái)務(wù)績(jī)效和非財(cái)務(wù)影響方面雙重考慮。

2.5 扶貧項(xiàng)目真實(shí)效率觀念需要加強(qiáng)

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)了精準(zhǔn)扶貧，在2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。但是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不能僅看眼前，不能盡將脫貧人數(shù)當(dāng)做扶貧績(jī)效考核的指標(biāo)，而應(yīng)該從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，將扶貧的著力點(diǎn)放在貧困戶的自我發(fā)展能力和貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力等“軟指標(biāo)”上。否則，一旦政府資金抽回，返貧現(xiàn)現(xiàn)象就會(huì)大幅出現(xiàn)。所以，如何能夠反映脫貧項(xiàng)目的真實(shí)效率，也成為河北省扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵問(wèn)題。

2.6 基于績(jī)效管理的扶貧資金撥款制度設(shè)計(jì)

建立基于績(jī)效管理的扶貧資金撥款制度，首先需要明確的是績(jī)效管理的概念，即績(jī)效管理體系是一套有機(jī)整合的流程和系統(tǒng)，專注于建立、收集、處理和監(jiān)控績(jī)效數(shù)據(jù)。它既能增強(qiáng)實(shí)施主體的決策能力，又能通過(guò)一系列綜合平衡的測(cè)量指標(biāo)來(lái)幫助其實(shí)現(xiàn)策略目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃。通過(guò)績(jī)效管理的三個(gè)環(huán)節(jié)，即制定績(jī)效計(jì)劃及其衡量標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)行日常和定期的績(jī)效指導(dǎo)；最終評(píng)估、考核績(jī)效并以此為基礎(chǔ)確定個(gè)人回報(bào)，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)該體系內(nèi)部各層各類人員工作績(jī)效的客觀衡量、及時(shí)監(jiān)督、有效指導(dǎo)、科學(xué)獎(jiǎng)懲，從而調(diào)動(dòng)全員積極性并發(fā)揮各崗位優(yōu)勢(shì)以提高項(xiàng)目績(jī)效，實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的管理體系。

3 績(jī)效評(píng)級(jí)的設(shè)計(jì)

3.1 績(jī)效考察要結(jié)合具體實(shí)際

績(jī)效考察體系的關(guān)鍵在于聯(lián)系實(shí)際，所以使績(jī)效考察具有針對(duì)性。在考察中根據(jù)各個(gè)地區(qū)不同的特點(diǎn)，使用適當(dāng)?shù)姆椒ù_定績(jī)效結(jié)果。同時(shí)，由于我省地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，建立一個(gè)完整的績(jī)效評(píng)估體系難度較大。因此，適當(dāng)考慮尋求外部資本，借助社會(huì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)和資金支持，完成整個(gè)績(jī)效評(píng)估體系的建立，不僅能夠節(jié)約成本，還可以提高工作效率。

3.2 引入第三方評(píng)估方式

扶貧開發(fā)績(jī)效第三方評(píng)估是指通過(guò)獨(dú)立公正的第三方在扶貧開發(fā)績(jī)效精準(zhǔn)過(guò)程中發(fā)揮評(píng)估咨詢作用而推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)的一種評(píng)估方式。第三方與評(píng)估委托方和被評(píng)估對(duì)象是相互獨(dú)立的，并且專業(yè)性強(qiáng)，評(píng)估結(jié)果相對(duì)客觀公正。作為一種有效的外部制衡方式，第三方評(píng)估能夠補(bǔ)充傳統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)估方式，在政府績(jī)效管理方面具有不可替代的作用。同時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)扶貧開發(fā)主體的制約。但是在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，要正確對(duì)待第三方的評(píng)估結(jié)果，做到不偏不倚。獨(dú)立的第三方主要負(fù)責(zé)評(píng)估方案的設(shè)計(jì)、實(shí)施，處理調(diào)研數(shù)據(jù)，撰寫評(píng)估報(bào)告，為委托方提供專業(yè)的咨詢意見和支持。

3.3 農(nóng)民參與績(jī)效評(píng)估

評(píng)估者通過(guò)收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，了解被幫扶對(duì)象的發(fā)展需求，進(jìn)而有針對(duì)性地采取幫扶措施。同時(shí)，進(jìn)行周期性滿意程度調(diào)查。農(nóng)民參與績(jī)效評(píng)估是其表達(dá)利益訴求的途徑，而且使農(nóng)民參與到減貧績(jī)效評(píng)估當(dāng)中，收集貧困者對(duì)扶貧工作的評(píng)價(jià)以及意見，可以更好的幫助扶貧工作的后續(xù)改進(jìn)。根據(jù)貧困戶自身的需求進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，而農(nóng)民是扶貧工作的對(duì)象，其有效地參與到扶貧工作中，不僅能夠使扶貧工作政策實(shí)施更加通順，也能夠使扶貧工作得到真正的完善，與被幫扶對(duì)象的需求相切合。

3.4 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取

在可行性研究報(bào)告的基礎(chǔ)上，采取適用的決策方法，諸如成本效益分析法、因素分析法、最低成本法、利潤(rùn)率比較法、攤提計(jì)算法、使用價(jià)值評(píng)價(jià)法等等，廣泛征求專家群眾意見，根據(jù)總體規(guī)劃，選定最優(yōu)可行方案。本文采用成本效益分析法與因素分析法兩種決策方法來(lái)進(jìn)行詳盡闡述。

3.5 成本效益分析法

成本效益分析是通過(guò)比較項(xiàng)目的全部成本和效益來(lái)評(píng)估項(xiàng)目?jī)r(jià)值的一種方法。成本效益分析法的基本原理是：針對(duì)某項(xiàng)支出目標(biāo)，提出若干實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的方案，運(yùn)用一定的技術(shù)方法，計(jì)算出每種方案的成本和收益，通過(guò)比較方法，并依據(jù)一定的原則，選擇出最優(yōu)的決策方案。

3.6 因素分析法

因素分析法是利用統(tǒng)計(jì)指數(shù)體系分析現(xiàn)象總變動(dòng)中各個(gè)因素影響程度的一種統(tǒng)計(jì)分析方法，包括連環(huán)替代法、差額分析法、指標(biāo)分解法等。使用這種方法能夠使研究者把一組反映事物性質(zhì)、狀態(tài)、特點(diǎn)等的變量簡(jiǎn)化為少數(shù)幾個(gè)能夠反映出事物內(nèi)在聯(lián)系的、固有的、決定事物本質(zhì)特征的因素。 通過(guò)對(duì)影響扶貧資金撥付的各因素進(jìn)行分析，找出其中的關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)一步解決資金撥付問(wèn)題。

4 對(duì)河北省扶貧資金撥付的建議

4.1 構(gòu)建合理高效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容包括資金投入、資金撥付、資金監(jiān)管、資金使用成效等方面的情況，而財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)依據(jù)評(píng)價(jià)內(nèi)容設(shè)定。

在資金投入上，主要評(píng)價(jià)省本級(jí)預(yù)算安排的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入總量、增幅及分配的合理性、規(guī)范性等。在資金撥付方面，主要評(píng)價(jià)中央補(bǔ)助地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金撥付的時(shí)間效率。在資金監(jiān)管方面，主要評(píng)價(jià)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管責(zé)任落實(shí)情況。包括信息公開和公告公示制度建設(shè)和執(zhí)行、監(jiān)督檢查制度建設(shè)和執(zhí)行等。評(píng)價(jià)資金使用成效時(shí)，主要評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用的效果。包括年度資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率、資金統(tǒng)籌整合使用成效（只適用于832個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和連片特困地區(qū)縣所在的中西部省）、貧困人口減少、精準(zhǔn)使用情況等。

4.2 創(chuàng)新制度管理，制定扶貧專項(xiàng)資金管理辦法

從制度和機(jī)制上防止扶貧資金被擠占挪用，各地各單位要嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)有關(guān)扶貧資金管理規(guī)定；建立和完善扶貧資金管理使用的規(guī)章制度；嚴(yán)格實(shí)行扶貧資金的報(bào)帳制管理；廣泛推行扶貧資金項(xiàng)目的公示、公告制；對(duì)投資額度較大的扶貧項(xiàng)目實(shí)行公開招投標(biāo)；對(duì)需要量較大的大宗扶貧物資實(shí)行政府采購(gòu)。

4.3 嚴(yán)格執(zhí)行扶貧開發(fā)規(guī)劃

切實(shí)加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，不斷提高扶貧項(xiàng)目質(zhì)量；要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，不斷提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)做好五項(xiàng)工作：一是要堅(jiān)持“四專”原則。對(duì)所有扶貧項(xiàng)目資金實(shí)行封閉運(yùn)行管理。做到專款專用、專戶儲(chǔ)存、專人管帳、專賬核算。二是要嚴(yán)格公示制度。采取多種形式，推行政務(wù)公開、村務(wù)公開，向群眾公布扶貧項(xiàng)目資金管理使用情況，自覺接受群眾監(jiān)督。三是要嚴(yán)格撥款制度。堅(jiān)決按項(xiàng)目實(shí)施合同書實(shí)施項(xiàng)目管理，按工程實(shí)施形象進(jìn)度和規(guī)定程序、規(guī)定數(shù)額，憑合法手續(xù)分期撥款。四是要強(qiáng)化報(bào)賬制度。全面建立扶貧項(xiàng)目資金專戶，推行縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)，扶貧辦與財(cái)政局兩家共同參與“三級(jí)兩部門會(huì)審”報(bào)賬制，堅(jiān)持憑合法票據(jù)報(bào)賬。五是要強(qiáng)化全程追蹤。堅(jiān)持項(xiàng)目責(zé)任制、分片包干制、過(guò)程跟蹤制，強(qiáng)化扶貧項(xiàng)目資金使用的過(guò)程監(jiān)控，嚴(yán)防扶貧資金流失。

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作者簡(jiǎn)介

劉威（1995—），女，河北金融學(xué)院會(huì)計(jì)系審計(jì)學(xué)專業(yè)學(xué)生。

朱晨源（1996—），女，河北金融學(xué)院會(huì)計(jì)系審計(jì)學(xué)專業(yè)學(xué)生。

褚瑞（1997—），女，河北金融學(xué)院會(huì)計(jì)系審計(jì)學(xué)專業(yè)學(xué)生。