優化人大特定問題調查委員會組成人員結構的思考

戴激濤

一、問題的提出

近日，廣州公布“7·22”塔吊坍塌事故調查報告。經調查后認定，2017年7月22日廣州市中交集團發生的建筑工地塔吊坍塌是一起較大的生產安全責任事故，造成7人死亡、2人重傷的嚴重后果。事故的直接原因是，頂升作業工人在塔吊本身存在安全隱患的情況下違規飲酒后作業。隨后，53名相關責任人被追責[1]。在實踐中，我國生產安全事故調查一般由政府組織，這種行政主導的監督模式由于具有高效靈活的特點而被普遍采用[2]，但也可能導致行政機關“既是裁判員又是運動員”、調查結論公信力遭受民眾質疑的結果[3]。根據社會主義憲法的民主監督原則，由人大主導的特定問題調查顯然更具權威性和中立性，更能體現人民當家作主的精神。那么，究竟是什么原因導致人大較少運用特定問題調查這一監督方式呢？本文試從特定問題調查委員會組成人員結構的視角進行分析，探討優化人大特定問題調查委員會人員構成的可能路徑。

二、人大特定問題調查委員會的人員組成：規范與實踐

雖然我國憲法對全國人大及其常委會組織特定問題調查進行了明確規定，但迄今為止，全國人大及其常委會從未組織過特定問題調查委員會，使得憲法第七十一條長期處于“沉睡狀態”。這一方面是由于憲法未對特定問題調查的適用范圍、調查程序等進行具體規定，導致實踐中可操作性不強；另一方面的原因是，全國人大及其常委會組織特定問題調查委員會為憲法所明確規定，彰顯了特定問題調查作為一項獨立的憲法權力之屬性，加之調查本身具有的權威性和嚴肅性，使得調查結果必然會在國內外產生重大影響。這就要求全國人大及其常委會在啟動特定問題調查時必須特別慎重，首先必須窮盡其他調查措施。“有人說，全國人大及其常委會未組織過特定問題調查，‘可稱為立法權不作為‘是國家最高權力機關的不作為。這是錯誤的，是對我國人民代表大會制度的無知，是對我國當代政治的無知。”[4]由此可見，我國人大特定問題調查制度的獨特性，內在要求調查委員會組成人員必須具備法定的資質和條件，但目前并沒有一部統一的法律對特定問題調查委員會的人員組成進行明確規定，涉及人大特定問題調查委員會組成人員任職條件的法律規定主要有《全國人大議事規則》《全國人大常委會議事規則》《監督法》《代表法》及《地方組織法》等，從這些法律的相關規定可以看出，人大特定問題調查委員會組成人員至少應具備以下基本條件。

第一，特定問題調查委員會組成人員必須是人大常委會組成人員或人大代表?！度珖舜笞h事規則》第四十六條規定，特定問題調查委員會由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成，由主席團在代表中提名，提請大會全體會議通過?！侗O督法》第四十一條規定，特定問題調查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由委員長會議或者主任會議在本級人民代表大會常務委員會組成人員和本級人民代表大會代表中提名，提請常務委員會審議通過?！兜胤浇M織法》第五十二條規定，特定問題調查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會議在常務委員會組成人員和其他代表中提名，提請全體會議通過。由此可見，特定問題調查委員會組成人員不得少于3人，且只能是人大常委會組成人員或本級人大代表。至于調查委員會組成人員的人數是否應當是單數，是否應有人數的限定，法律沒有明確規定。在各地人大開展特定問題調查的實踐中，調查委員會組成人員一般由本級人大常委會組成人員和本級人大代表組成，這是特定問題調查委員會的法定主體。各地人大根據所要調查的問題的具體情況自主決定調查委員會組成人員的人數，一般來說都超過3人，如江西省人大常委會在2016年開展的針對小作坊和食品攤販展開的特定問題調查，特定問題調查委員會的組成人員共47人，其中包括省人大常委會組成人員和省人大有關委員會中具有省人大代表身份的25人，來自7個設區市的省人大代表22人[5]。質言之，人大特定問題調查委員會組成人員任職資格的法定性和嚴肅性，充分體現了人民代表大會制度作為我國人民當家作主的根本途徑和最高實現形式的優越性，彰顯了人民代表大會制度在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要功效。

第二，特定問題調查委員會組成人員產生程序法定?！度珖舜笞h事規則》第四十六條規定，經由全國人大主席團、3個以上的代表團或者十分之一以上代表聯名，可以提議組織關于特定問題的調查委員會，由主席團提請大會全體會議決定。調查委員會組成人員的人選由主席團臨時在人大代表中提名，提請大會全體會議通過而產生。根據《全國人大常委會議事規則》第二十一條的規定，全國人大常委會在需要組織特定問題調查委員會時，調查委員會組成人員也是臨時提出的，由常委會全體會議表決通過?！兜胤浇M織法》第五十二條規定，調查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會議在常務委員會組成人員和其他代表中提名，提請全體會議通過。由此可見，盡管特定問題調查委員會組成人員具有臨時產生的特點，但這并不影響其身份的權威性與嚴肅性，調查委員會組成人員的產生必須嚴格依據相關法律的規定，經由法定程序審議通過后才能取得任職資格。一般來說，調查委員會組成人員必須通過人大代表全體會議或人大常委會全體會議通過才能產生。

第三，特定問題調查委員會臨時聘請的專家不是調查委員會的法定主體。由于我國人大代表實行兼職制，在開展對某些特定問題的調查時，不可避免地會遇到和人大代表本職工作不相關或者關聯度不高的問題，因此，人大及其常委會在組織特定問題調查委員會時，有權根據工作需要和實際情況聘請相關領域的專家。如《全國人大議事規則》第四十六條和《監督法》第四十一條均規定了調查委員會可以聘請有關專家參加調查工作。值得注意的是，這些專家并不是調查委員會的法定組成人員，他們在調查中屬于其他工作人員的身份，其主要職責是參與和協助調查工作。正是由于其身份的不同，參與調查的專家行使的法定權限和承擔的具體責任與調查委員會組成人員是不一樣的。

第四，特定問題調查委員會人員實行回避制度。為了保證調查的公正性和客觀性，特定問題調查委員會組成人員應實行回避制度，即與調查問題存在利害關系的調查委員會組成人員不得參與對特定問題的調查?！侗O督法》第四十一條規定，與調查的問題有利害關系的常委會組成人員和其他人員不得參加調查委員會。這里的“其他人員”應進行擴大解釋，包括人大代表和可能被聘請參加調查工作的有關專家。至于在調查過程中，參與調查的其他工作人員是否也應回避，法律并無明確規定。一般說來，參與調查的其他工作人員也會實質性地參與調查，對于調查結論和調查報告的形成也發揮了重要作用，因此，與調查問題存在利害關系的工作人員，同樣應當實行回避制度，不得參加與調查相關的所有工作。

此外，在我國各地人大制定的地方性法規中，對特定問題調查委員會組成人員的規定也大多參照了《全國人大議事規則》《全國人大常委會議事規則》《監督法》及《地方組織法》等的規定，對調查委員會組成人員的任職條件、產生程序、專家聘請及回避制度等均進行了明確規定。如前述廣州發生的“7·22”塔吊坍塌事故所在的海珠區，《海珠區人大議事規則》第三十四條就明確規定，代表大會會議期間，主席團或者十分之一以上代表聯名，可以提議組織關于特定問題的調查委員會，由主席團提請大會全體會議決定。第三十五條規定，調查委員會由主任委員、副主任委員和委員若干人組成，由主席團在代表中提名，提請全體會議通過。調查委員會可以聘請專家參加調查工作。這些規定使各地人大在組織特定問題調查時有法可依、有章可循，為調查工作的順利開展提供了規范依據和組織保障。但在實踐層面，要進一步推動人大有效行使特定問題調查權，充分發揮特定問題調查的監督作用和維護公民知情權的制度優勢，首先可以從優化特定問題調查委員會組成人員結構開始，對特定問題調查制度進行完善。

三、特定問題調查委員會組成人員結構之優化：借鑒與啟示

由于特定問題調查是國家權力機關的一項重要職權，因而，對于特定問題調查委員會組成人員的規定具有鮮明的法定性和權威性。但由于調查委員會組成人員的身份限定，只能是人大常委會組成人員和人大代表，而民選代表可能存在專業性不足及承擔著繁重的本職工作等限制，使得實踐中人大較少運用這一監督方式，導致人大特定問題調查的制度功能難以實現，法律定位與現實運作存在較大落差。那么，如何從優化特定問題調查委員會組成人員結構的角度，完善人大特定問題調查制度呢？通過考察域外憲法對代議機關調查委員會組成人員的規定，或許可以為我們優化特定問題調查委員會人員結構提供些許借鑒和啟示。

一方面，堅持黨的領導是人大開展特定問題調查工作的基本原則。現代國家的政治生活，很大程度上是以政黨為中心而展開的?！罢h制度在規范政黨的地位、功能與運行的同時，也深刻影響著國家政治生活的全局?！盵6]2018年3月11日通過的我國現行憲法第五次修正案明確規定，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐?！盵7]實踐也證明，只有在黨的領導下，人大開展特定問題調查工作才能保證正確的政治方向，才能真正以人民利益為中心解決各種社會問題。因此，在優化特定問題調查委員會的人員組成結構時，首先應堅持黨的領導，參與特定問題調查的組成人員應有適當比例的黨員名額。這一點在域外憲法對代議機關調查委員會的人員規定中也可以得到體現，如《葡萄牙憲法》第一百七十八條規定：“共和國議會依照議事規則設立各委員會，并可成立調查委員會或其他專門委員會。各委員會應按照各政黨在共和國議會中的議席比例組成?！薄锻炼涔埠蛧鴳椃ā返谝话贄l規定：“土耳其大國民議會決定進行調查時，應按照各政黨議席比例組成由15人構成的調查委員會。委員會人選由各政黨按分配的委員會名額推薦3倍人數的候選人，然后從各自的候選人中通過抽簽的方式決定參與調查委員會的人選?！币虼耍瑑灮舜筇囟▎栴}調查委員會組成人員的結構，應充分結合我國政黨制度的特點，始終堅持和加強黨的全面領導，體現我國社會主義民主政治的特色和優勢。

另一方面，優化特定問題調查委員會組成人員應遵循法治原則，逐步改革和完善特定問題調查委員會人員的產生機制、專家選聘機制等具體程序。由于特定問題調查委員會是人大在調查特定問題時成立的臨時性組織，調查人員也相應地存在臨時性和變動性等特點，加之“特定問題”可能具有專業性和專門性特點，要求調查委員會組成人員對要調查的問題具備相關的知識背景、業務素養和調查能力，方能高效高質地完成調查任務。為此，建議由人大主席團或人大常委會根據所要調查的問題，結合實際情況指定相關人大常委會組成人員或人大代表擔任調查委員會組成人員，并通過法定程序表決通過即取得調查委員會組成人員的資格。此外，人大還可以建立“特定問題調查專家庫”，有意愿參與人大特定問題調查的專家可以自愿參加并提供相關材料，在特定問題調查委員會成立后由集體討論后選聘。這樣既可以提高調查委員會的工作效率，也可以充分發揮參與調查專家的優勢?！侗鶏u共和國憲法》第三十九條規定：“冰島議會可以指定其議員組成調查委員會，以調查涉及公共利益的特定事項?！薄犊仆貒鴳椃ā返谝话僖皇臈l規定：“國民議會在任何時候均有權成立調查委員會，或者委任一位或多位議員調查議會職權范圍內的任何內部事務，各位大臣和所有國家官員有義務提交需要由其提供的證明、文件和報告?！薄稙蹩颂m憲法》第一百一十一條規定：“為了進行調查，烏克蘭最高拉達可以成立專門的臨時調查委員會。該委員會的組成人員中，可以包括專門的檢察長和專門的偵查員?！毙枰獜娬{的是，通過人大指定產生的特定問題調查委員會組成人員依然必須符合法治原則，在任職資格、行使權限、履行職責、調查回避等方面均須符合法律的相關規定。同時，為保證調查的客觀性和公正性，人大應及時公開特定問題調查組人員名單，并要求參與調查的專家簽署無利害關系承諾書，接受民眾監督，更好地解決民眾所關心的社會問題。

注釋：

[1]周羽：《廣州公布“塔吊坍塌致7死”事故調查報告：53人被追責》，載央廣網，http：//china.cnr.cn/ygxw/20180420/t20180420_524206061.shtml。

[2]如國務院組織的對2011年“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故的調查，對2013年山東“5·20”特別重大爆炸事故的調查，對2016年湖南郴州“6·26”特別重大事故的調查，及各地政府對當地重大事故和社會事件的調查，等等。

[3]王心禾：《事故調查為何頻遭質疑》，載《檢察日報》2013年1月23日。

[4]陳寒楓：《發揮人大及其常委會特定問題調查在監督中的作用》，載《人大研究》2008年第10期。

[5]方頡林等：《地方人大常委會特定問題調查制度研究》，載《人大研究》2017年第2期。

[6]林尚立：《政黨、政黨制度與現代國家——對中國政黨制度的理論反思》，載《中國延安干部學院學報》2009年第5期。

[7]人民日報評論員：《堅持黨的領導人民當家作主依法治國有機統一》，載《人民日報》2018年3月14日。

（作者單位：廣東財經大學法治與經濟發展研究所。本文為2017年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“人大特定問題調查制度研究”〔批準號17YJC820005〕的階段性成果）