優化人大常委會組成人員結構的對策建議

曲知正 張升忠

黨的十九大提出“優化人大常委會和專門委員會組成人員結構”的重大部署，對于強化人大常委會議事力度，提高議事質量，具有十分重要而深遠的意義。本文圍繞如何優化組成人員結構作一研究探討。

一、當前組成人員結構方面存在的問題與成因分析

1.專兼職比例不夠合理。以青島市為例，十五屆人大常委會組成人員47人（以下數據截至2015年11月底）中，專職委員（泛指專門從事人大工作的）為24人，兼職委員為23人，專兼職比例為51：49。兼職委員多，在一定程度影響了常委會的工作質量和效率。經統計，召開常委會會議（24至28次）時，請假缺席的委員平均為9.2人次，占組成人員總數的19.5%，其中，兼職委員占到請假人員總數的94%。缺席人員多，使得人大常委會對有關報告的審議不夠充分，有損人大常委會議決事項的嚴肅性和權威性。當前，影響兼職委員作用發揮的主要因素如下。

一是履職的時間和精力不夠。人大工作政治性、法律性和知識性都很強，人大常委會組成人員責任重大，如要履好職，需要花費大量的時間和精力來從事人大工作。然而，人的時間和精力都是有限的，兼職委員的本職工作與人大工作在時間上時常發生“撞車”，力不從心，迫使他們在時間和精力上進行選擇，而不管如何選擇都會顧此失彼，都有悖于公共倫理、公共道德和職業道德，或影響本職工作，或影響人大工作，或兩者都受影響。若一人身兼數職，影響就更大。

二是履職的動力和積極性不足。兼職委員多數是單位的主要負責人或業務骨干，他們的工作都有硬指標、硬任務，并與自己的工資福利和晉升獎勵掛鉤，干得好壞直接影響其切身利益。因此，他們只能把主要精力和時間放在本職工作上。對于人大工作能干多少算多少，存有較大的隨意性，很難完全履行其作為人民利益代言人的職責。有的委員甚至僅滿足于獲得“常委會組成人員”的政治身份，當作“榮譽稱號”，樂于當“特殊代表”，別人舉手我舉手，別人鼓掌我拍手，成為群眾所稱的會議代表，甚至當“啞巴委員”，沒有真正行使當家作主權利的神圣職責。

三是履職的環境和條件不盡如人意。兼職委員雖然本職工作不在“一府兩院”，但都來自黨群機關、企事業單位或某個社會團體，歸屬某一部門或行業等，許多還是部門的一把手或某個系統、行業的頭面人物，肩負著為本系統或本行業謀利益、謀發展的重任。正是這種職務和工作的雙重性、多重性，往往使他們在履行委員職責時，或多或少會受到部門或行業利益、自身利益的誘導和周圍環境的制約，二者很難做到協調統一，不同程度地妨礙他們行使職權的客觀性、公正性。因此，要更有效地發揮人大常委會的各項職能，必須著力提高人大常委會專職委員的比例。

2.年齡結構不盡合理。47名組成人員中56歲以上的有24人，占51.1%（其中，58歲以上為16人，占34%，絕大多數在下一次換屆時因年齡原因，將退出常委會）；51～55歲的有16人，占34%；50歲以下的只有7人，占14.9%，平均年齡高于政府、法院、檢察院組成人員，由此產生一系列弊端。

一是大進大出問題突出。組成人員即將觸及退休年齡的人員多，造成許多組成人員齊上齊下。人大常委會工作的法律性強、程序嚴密，組成人員大換屆后，新成員必須花大量精力，從頭開始摸索，熟悉有關業務，嚴重影響了人大工作的連續性。

二是開拓創新能力偏弱。年齡偏大的人，其精力與接受新信息、新生事物的能力較年輕人來說要慢，思考問題、開展工作乃至作出決策，喜歡憑經驗，這在某些時候會影響人大常委會決策的準確性、創新性。

三是工作動力受到影響。把年齡即將到杠，從黨委、政府退下來的干部轉為人大常委會專職常委會委員，他們晉升機會渺茫，失落感較為強烈，工作的原動力不足，影響了反映民情社意、為民請命、為民執政的干勁。

四是干部交流渠道不暢。組成人員中人大機關干部的平均年齡為56歲（除1人為49歲外，其他人都在51歲以上），58歲以上為10人，占42%。由于年齡普遍偏大，從人大常委會交流到黨委政府的可能性很小，給干部心理上造成了“在人大工作意味著退居二線”“應多種花少栽刺”的負面影響，在一定程度影響了干部的進取心。同時，也使一些黨委政府的年輕優秀干部不愿到人大來工作，以致人大在財政預算、審計、法律等業務性較強的領域引進不了急需的高級專業人才，弱化了監督力度。

五是正常履職難以保證。有的年齡較大、身體素質較差的組成人員在每年6次，一次兩三天的常委會會議期間頻繁請病假，更談不上經常從事調查研究、進行視察、參加執法檢查等工作。個別委員思想僵化，對新知識、新情況、新問題、新動態學習了解不多，審議議案與時俱進的精神不夠，也影響了整個常委會班子的結構完整。

3.職業構成不夠合理。人大常委會的主要任務是立法、監督、依法討論決定重大事項、人事選舉任免等工作，整體上屬于社會科學的范疇，需要大量的專業知識和職業素養，而這并非是進入人大常委會后經過短期培訓就能勝任的。目前，在人大常委會組成人員的選舉中，考慮更多的仍是政治素質、代表階層和轉崗安排，職業構成和知識結構、能力結構尚未引起足夠重視。23名兼職委員中專門從事法律（律師）、財經行業的僅有6人，占26%，缺乏既熟悉法律又有豐富執法經驗的人才、既懂財政金融知識又有豐富經濟管理工作經驗的人才、既精通人大理論又有人大工作實踐經驗的人才。

經對2014年和2015年10次常委會組成人員審議發言情況統計表明：在對條例草案、決議決定、專項報告的59次審議中，組成人員作出有建設性意見建議發言20次以上的，專職委員為15人，占專職委員的62.5%，兼職委員為6人，占兼職委員的26%；10次以下的專職委員為0人，兼職委員為15人，占兼職委員的65.2%；其中5次以下的為9人，占兼職委員的37.5%。

由此可見，一些兼職委員長期處于業余和被動

應付的狀態，工作中難以提出有價值的見解和意見，使常委會的工作質量和效果也打了折扣，從而弱化了國家權力機關的效能和威信。

二、優化人大常委會組成人員結構的建議

1.增加專職委員比例。建議結合人大換屆工作，不僅要按法律規定，將組成人員足額配齊，而且要逐步將人大常委會專職委員的比例提高到60%以上，進一步加強專門從事人大常委會工作的人員力量。

2.優化人員年齡結構。一是保留上屆主力。換屆時應盡可能把上一屆常委會中盡職盡責履職、作用發揮突出的優秀成員推薦為新一屆常委會組成人員，保持工作連續性。二是拓寬選拔視野。應適當考慮將具有良好的政治素質、豐富的工作經驗、較強的議事能力、工作實績突出的人大機關工作室副主任充實到人大常委會組成人員中，更好地發揮專業人才的作用。三是打破職級限制。可將黨委政府中熱愛人大工作，年富力強，有深厚的法律、經濟、管理知識和工作經驗的優秀副局級和正處級干部推薦為常委會專職委員候選人，在年齡上形成梯形結構，進一步增強常委會的工作活力和戰斗力。

3.精心選配兼職委員。鑒于各個崗位的一把手責任大、任務重，難有精力真正履行委員職責。建議在考慮黨群部門和企事業單位的常委會組成人員時，可將了解人大工作、知識層次高、工作能力強、有思想能干事的副職選入常委會，對于履職優秀的可原地提拔也可交流提拔，使他們既有壓力又有動力，真正發揮應有作用。同時，要求其所在單位適當減輕其工作量，讓其本人至少有四分之一以上的精力從事人大常委會的工作，確保工作質量。

4.合理搭配人才結構。在組成人員的知識結構和能力結構上，應吸收經濟、法律、社會管理、教育、科技、文化等方面的不同層次、不同類型的優秀人才，形成組成人員之間知識結構、能力結構互補，以保證集體議決重大事項所需。一是新立法法明確了地方立法權的邊界，規定設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規，因此，作為設區的地方人大常委會應側重增加城鄉建設與管理、環境保護方面的人才，以滿足立法工作的新要求。二是為發揮下級人大干部的專業優勢，建議控制本級直屬單位在人大常委會組成人員中的名額比例，吸收1～2名實績突出的下級人大常委會主任進入本級人大常委會，更好地體現基層的社情民意。三是要進一步加強組成人員學習培訓，不斷提升組成人員的履職素養，并積極挖掘其工作潛力，充分發揮他們的作用。

5.發揮轉任委員作用。對于從黨委政府轉任人大常委會、專門委員會的專職委員，應不占人大機關的編制，在編制總量內單列管理。原則上與原單位脫離關系，其工資福利待遇由人大常委會機關予以保障。這樣做既符合責、權、利相統一的原則，又避免了工作中不必要的忌諱，便于公正履職。另外，要根據工作分工，實行坐班制，安排這些專職委員參加所在專門委員會的日常工作，充分運用其專業特長，在立法、監督等工作中發揮更大作用。如可結合專題工作，由專職委員牽頭，與部分有相應專長的人大代表組成工作小組，進行深入研究，既能拓寬聯系代表渠道，又能吸收民意、集中民智，形成高質量的工作成果。

6.完善干部交流機制。在轉任專職委員的任期上，既要考慮讓其能夠有一定的時間熟悉工作，又要考慮打破屆終制，在需要時可調任黨政領導職務，建立能進能出的干部交流使用機制，吸引更多優秀的黨政機關干部到人大任職。同時，建立完善人大干部培養交流機制，將民主意識強、履職能力強、工作水平高的干部，交流到黨政機關去任職，進一步提升

人大干部的工作積極性和創造性。

7.建立健全考核機制。建立對組成人員的考核監督評價體系，量化工作標準，建立履職檔案，嚴格考勤考核，完善獎罰措施。推行常委會組成人員履職情況通報和年終述職制度，每半年通報一次參加會議和重大活動的出勤情況以及審議發言（口頭和書面）情況，年終進行述職和總結表彰。每年評選5～8名履職模范，以常委會名義進行表彰嘉獎，并通過各種媒體進行宣傳報道，進一步激發組成人員依法履職的主動性和創造性。對召開常委會或視察調研時請假多、應付多、發言少、作用小的委員，采取談話提醒、組織勸退等措施，并將組成人員的履職實績作為推選下一屆候選人的重要條件，確實解決干好干壞一個樣、“終屆制”甚至“終身制”的問題，不斷推進人大常委會工作再上新臺階。

（作者分別系山東省青島市人大常委會研究室主任、青島市人大工作理論研究會副理事長兼秘書長，青島市人大常委會研究室副主任、青島市人大工作理論研究會常務理事、副秘書長）