實施監督法辦法立法研究

馬競遙

2006年8月26日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱監督法）作為對人大監督權的權威法律規定，是我國人大監督制度發展的一個重要階段性標志。2011年，在第十一屆全國人大第四次會議上，吳邦國委員長宣布我國的社會主義法律體系已基本建成，這表明人大監督“一府兩院”有法可依的問題已然基本得到解決，成文的監督法律法規的框架已基本完備。

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，更好發揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關”。要“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”。

值得關注的是，黨的十九大報告提出“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會”。2017年11月4日十二屆全國人大常委會第三十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，2018年3月20日第十三屆全國人大一次會議通過的監察法，均明確規定了人大對監察機關的監督職責。監察機關作為各級人大常委會行使監督權新增的監督對象，成為各級人大常委會實施監督法和貫徹黨的十九大精神，加強監督工作的新課題。

在實際的法律執行層面，如何保證有效行使人大監督權，特別是在地方層面有效行使人大監督權則是一個亟待解決的問題。要切實發揮人大的監督權，就要從制度和運行兩個層面對權責劃分、懲處措施等作出細致的規定。值得注意的是地方人大監督權的實際運行還面臨著某些虛置的困境，人大制度對權力的控制和約束仍需加強。

一、廣東省人大常委會實施監督法的主要情況

監督法頒布后，廣東省人大常委會及時清理了于1994年施行的《廣東省各級人民代表大會常務委員會監督條例》等若干法規，嚴格遵循監督法規定，通過立法或規范性文件建立了更具針對性的監督手段及操作機制，使人大的監督效力明顯增強。

（一）完善制度機制建設

第一，2007年7月，省人大常委會通過了《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作程序規定》的地方性法規，根據監督法、立法法等法律法規的有關規定，結合本省實際，規范本省各級人大常委會的規范性文件備案審查工作。為更好落實黨的十八屆三中、四中全會關于加強規范性文件備案審查的決策，2016年5月，省人大常委會主任會議通過了《廣東省人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作規定》，進一步強化、細化省人大常委會規范性文件備案審查工作，并將在省本級的實踐、探索基礎上，修改《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作程序規定》（此項將列入2018年省人大常委會立法計劃）。《廣東省人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作規定》明確規范性文件備案審查工作應當堅持統一登記、分工協作、依法辦理、有錯必糾的原則，實行主動審查與被動審查相結合。進一步健全備案審查機制，落實報備主體責任，加大主動審查力度，增強備案審查實效。加強人大備案審查工作機構與有關委員會的溝通協調，細化審查建議辦理、意見處理以及反饋、公開程序。建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制。建立規范性文件備案審查信息平臺，實現備案審查工作電子化、智能化。

第二，《廣東省預算審批監督條例（修訂草案）》已在2017年進入省人大常委會審議程序，預算的初步審查、預算運行的監督、決算的審查和批準等內容，成為地方監督法律法規規范化的一個重要的階段性成果。該條例重點針對人大常委會預算審查監督的關鍵細節，完善程序設計，細化調研與檢查的內容。《條例（草案）》明確規定了法規的使用范圍；強化了預算初審、規范工作程序，注重預算全過程監督。為推進全過程預算績效管理，促進政府合理使用預算資金，《條例（草案）》強調預算審查監督要注重績效原則，在不同工作節點上對重點支出、轉移支付等環節的績效監督予以系統地說明；此外還確立了預算支出聯網監督方式。

第三，2016年9月省人大常委會主任會議修訂了《廣東省人大常委會專題詢問工作規定》，進一步規范工作程序及督辦要求，推動專題詢問制度化、常態化。要求每年結合聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，國民經濟和社會發展計劃、預算執行情況報告、審計工作報告，常委會執法檢查報告等，選擇若干社會普遍關注的重大問題開展專題詢問， 并對專題詢問的選題、議題、形式、方式、組成人員、意見落實等作出詳細規定，切實增強專題詢問的互動性和實效性。

第四，2016年12月省人大常委會主任會議制定了《廣東省人大常委會關于新形勢下深入貫徹實施監督法的若干意見》，明確了制定年度監督工作計劃、聽取和審議專項工作報告、執法檢查和拓展監督方式方法等方面的任務要求。

第五，省人大常委會主任會議制定了《廣東省人大常委會監督領域開展第三方評估暫行規定》（2014年）、《廣東省人大常委會預算資金支出績效第三方評價實施辦法（2016年）》等，探索省人大常委會在監督領域開展第三方評估工作。

第六，2015年制定了《廣東省人大預算支出聯網監督工作情況分析評估報告會議制度》《省級財政預算支出聯網監督分析成果使用暫行規定》等，進一步完善和規范預算支出聯網監督工作。

第七，2016年12月制定了《廣東省人大常委會會議審議意見整理和督辦工作規定》，進一步完善和規范省人大常委會會議審議意見整理和督辦工作。《規定》明確：常委會會議期間，組成人員審議“一府兩院”專項工作報告， 國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，審計工作報告以及審計查出突出問題整改情況報告，執法檢查報告，專題調研報告等時提出的重要意見，由承辦該監督工作項目的相關專門委員會或常委會工作機構負責整理。《規定》對承辦單位整理審議意見具體工作的程序作出了明確的要求。

第八，為及時總結交流全省各級人大開展監督工作的情況和經驗，推動全省人大監督工作不斷與時俱進，制定廣東省人大監督工作會議管理辦法，明確每年召開一次全省人大監督工作會議，省、市、縣人大常委會和部分鎮（街）人大的同志參加，共同探討交流加強監督工作的思路舉措。

（二）堅持以問題為監督導向

1.在經濟方面

聽取和審議省政府關于供給側結構性改革情況報告，強調用市場經濟的思路和手段調整改革措施，推動建立供給側方面的評價指標體系，促進“三去一降一補”取得成效。圍繞實施創新驅動發展戰略，對戰略性新興產業發展專項資金支出績效情況進行監督。為推動廣東省進一步促進粵東西北地區振興發展決定的貫徹實施，聽取和審議了促進粵東西北地區振興發展情況報告，推動構建快速交通運輸體系，加強產業園建設。

2.在民生方面

將底線民生保障作為常委會監督工作重點，持續跟蹤監督。2013年開展底線民生保障和基本公共服務均等化等財政投入專項調研。2014年起，兩年內三次組織省人大代表對接受轉移支付較大的縣（市、區）落實底線民生保障資金情況進行交叉檢查。通過持續檢查督促，全省底線民生保障各項標準大幅提高，提升幅度最大的孤兒基本生活集中供養和分散供養的標準，由全國第12位提高至第2位，城鄉基礎養老金由第12位提高至第6位，省財政有關保障底線民生的預算安排也大幅提高。針對新型城鎮化進程中部分村（居）民生活用水難問題，常委會形成綜合調研報告交省政府研究處理，要求調整村村通自來水工程省級財政補助的標準，進一步提高省級財政補助資金的比例，建立規范建成后的長效管護機制。針對連續發生幾起電信詐騙惡性事件，常委會組織代表視察、聽取和審議專項工作報告等，檢查督促有關部門落實電信用戶真實身份信息登記制度，開展專項整治，廣東省成為全國第三個實現100%電話實名制的省份。

3.在環境方面

首先，加強重點跨市域河流污染整治。連續4年重點督辦，綜合運用聽取和審議專項工作報告、專題詢問、專題調研、代表建議重點督辦等方式開展監督，作出關于加強“四河”（廣佛跨界河流、深莞茅洲河、汕揭練江、湛茂小東江）污染整治的決議，推動省政府和流域各級政府整治工作取得明顯成效，環境監管得到強化。其次推動改善城鄉人居環境。將農村垃圾處理問題作為常委會監督工作重點，每年選擇適當切入點持續深入監督，連續3年組織開展農村生活垃圾處理工作第三方評估，3次開展專題詢問，推動農村垃圾處理工作取得成效。截至2016年，生活垃圾處理設施硬件建設基本完成，形成具有廣東特色的農村生活垃圾處理模式。常委會作出關于居民生活垃圾集中處理設施選址的決定，明確集中處理設施的公益性，規范設施的建設運營，建立健全生態補償的長效機制。為推動消除城市黑臭水體、改善城市生態環境質量，將通過專題調研、審議專題調研報告，計劃作出加強城中村污水處理工作的決議。

（三）加強預決算審查監督

1.深入推進全口徑預算決算審查監督。認真貫徹實施預算法，加強和改進財政預算決算審查監督工作，推動將政府收入全部列入預算，通過公共預算提供公共服務。審查批準政府全口徑決算，將國有資本經營決算、社保基金決算列入全口徑決算重點監督。把社保基金運行納入全口徑預算決算審查和監督。完善審計查出問題整改情況向常委會報告機制，近幾年均在常委會會議上聽取和審議了審計查出突出問題整改情況報告，督促省政府及其有關部門認真整改審計報告反映的問題。

2.專項提前介入預算編制監督。每年選擇1至2個群眾關心的熱點民生問題和涉及經濟社會發展的重點問題，專項提前介入財政預算編制監督，形成長效機制。2013年以來，常委會以底線民生保障、農村低收入困難戶住房改造、“四河”污染整治以及教育、衛生等相關專項資金安排情況和細化社保基金預算編制為切入點，專項提前介入預算編制監督，人大代表與政府財政部門面對面溝通，就民生熱點難點領域的預算安排提前了解情況、交換意見，為人代會審查批準預算打下了基礎，確保重大民生項目所需財政資金落到實處。

3.加強對財政專項資金使用績效的監督。2014年以來，常委會采取專題調研、聽取專項工作報告與第三方評價相結合的方式，先后對戰略性新興產業發展、基礎教育創強獎補、農村危房改造、產業園擴能增效和企業技術改造等6項專項資金支出績效進行監督，推動省政府修改專項資金管理辦法，提高資金管理水平和使用績效。

4.全面加強預算支出聯網監督工作。常委會加強預算支出聯網系統軟硬件建設，充實聯網監督內容，升級完善系統功能，更好發揮聯網監督的統計、分析和預警功能，線上監督與線下監督相結合，增強預算執行監督的實效性。召開現場交流會、舉辦培訓班，推動聯網監督工作向市縣延伸。目前，全省21個地級以上市和各縣（市、區）人大常委會全部建立了預算支出聯網監督系統，實現了人大與本級財政部門、財政部門與審計部門聯網；部分鄉鎮也推行了這項工作。

（四）加強司法監督

常委會每年聽取和審議省法院關于行政審判、民事執行、環境資源審判等工作情況的報告，省檢察院關于加強對訴訟活動的法律監督、反貪污賄賂工作、提起公益訴訟試點等工作情況的報告。通過聽取和審議省法院關于廣東省法院設立環境資源審判專門機構的報告，推動廣東省跨行政區域環境資源審判機構加快設立。高度重視行政訴訟法的貫徹實施工作，2013年聽取和審議了省法院行政審判工作的報告，以黨組名義向省委提交了關于先行落實縣、鎮行政機關負責人行政審判出庭應訴的報告。2016年對行政訴訟法的實施情況進行了檢查，提出省政府要盡快制定廣東省行政機關行政應訴工作規定，并建議省委適時召開全省推進行政機關負責人出庭應訴工作會議，為省委、省政府所采納。同年省政府出臺了《廣東省行政應訴工作規定》，廣東省各級政府和相關部門負責人出庭應訴逐漸成為常態。積極參與司法改革工作，聽取省法院、省檢察院推進司法體制改革試點工作情況報告，分析改革試點遇到的困難和問題，推動改革方案不斷完善和落實。開展司法責任制專題調研，及時總結省法院、檢察院完善司法責任制等改革試點工作的成效和經驗，提出推動落實改革措施的意見建議，推動省法院、省檢察院修改相關指導性文件，進一步完善配套措施。

（五）探索監督方式方法

1.注重綜合運用多種監督方式。連續3年對底線民生保障情況進行監督，先后采取專題調研、聽取專項工作報告、組織代表交叉檢查等方式。在農村垃圾處理工作監督中，通過聽取專項工作報告、專題調研、專題詢問、第三方評估、組織代表交叉檢查等方式持續跟蹤監督。在執法檢查方面，探索將執法檢查與立法后評估有機銜接，在建設工程管理條例、安全生產條例、信訪條例等實施一段時間后，先委托地方立法社會參與和評估中心作為第三方開展立法后評估，在評估發現法規實施存在問題基礎上，再有重點地組織執法檢查，有效增強了執法檢查的針對性。

2.在監督領域引入第三方評估。每年選擇若干重要的財政專項資金或重大民生環保項目，通過公開招投標方式委托第三方專業機構進行專項資金或相關工作績效評估。先后在跨市域重點河流污染整治、農村垃圾管理、財政專項資金支出績效等領域開展第三方評估，全面評價監督項目實施狀況，對有關部門和地區工作成效進行量化打分排序，提出整改意見建議。第三方評估結果經省人大有關委員會組織開展評審論證后，向社會發布，推動有關部門和地區整改落實。同時，評估報告作為常委會會議參閱文件，為組成人員審議提供重要參考。實踐證明，在專業性、技術性強的監督領域引入第三方評估，借助第三方專業機構力量，可為人大監督提供精確可靠的基礎數據和情況，增強監督工作的科學性和公信力。

3.積極開展上下聯動監督。對一些由省上牽頭推動但問題表現和工作落實在基層的監督項目，注重省市縣人大聯動監督，共同推動問題解決。如在跨市域河流污染整治監督中，省人大常委會與流域所在地8個市人大常委會聯合組織開展第三方評估，全面摸底河流污染整治情況。在行政訴訟法等執法檢查中，將省人大直接檢查與委托部分地級以上市人大常委會開展自查相結合，拓展執法檢查的廣度和深度。

4.重視發揮代表作用。邀請基層代表列席常委會會議并召開專場座談會，完善代表遠程列席常委會會議的在線交流平臺，組織代表參加視察、執法檢查、交叉檢查和專題調研，積極發揮代表作用。2015年以來，制定省人大代表閉會期間約見國家機關負責人暫行辦法，積極組織代表約見國家機關負責人活動，就電信詐騙、學前教育等熱點問題組織約見活動14場，代表與相關部門負責同志面對面反映問題，溝通情況和意見。省人大常委會對代表約見反映問題高度關注，持續跟蹤問效。如陸翠芬等省人大代表約見提出的村（居）民生活用水難問題具有普遍性，常委會積極開展專題調研，并將聽取和審議省政府關于廣東省新型城鎮化進程中解決部分村（居）民生活用水難，實現村（居）供水一體化及農村“村村通”自來水工作情況的報告列入2018年的監督計劃，督促跟進，推動代表關注問題的切實解決。

二、監督法實施中存在的問題

（一）人大監督重點還不夠突出

實踐證明，人大監督工作要有成效，必須要突出監督重點，選取一些典型事例、熱點問題進行重點監督。否則，面面俱到，就抓不住人大監督的關鍵，就難以取得實質性的成效。實際中，一些地方人大常委會監督工作還存在監督重點不突出、監督對象不明確等問題，一般都是按部就班地進行一些程序性監督工作，沒有選取人民群眾關心的熱點、難點問題進行重點監督，存在程序化、形式化問題。

人大監督重點不突出，就導致地方人大監督工作不能做到“有的放矢”，使得地方人大有限的人力、物力、財力不能“好鋼放到刀刃上”，人大監督應有的功效難以很好發揮。

（二）人大剛性監督手段運用不夠

人大監督權是人大其他職權落實的堅強后盾和保證，是人大國家權力機關地位和權威性的重要保障。因而，人大監督的手段必須有剛性，必須要有追責，否則，就不足以保證人大應有地位和權威的樹立。我國憲法和法律也賦予了人大諸多“剛性”監督權，如質詢、罷免、撤職、免職、撤銷規范性文件等。但從實踐來看，一些地方人大常委會的監督工作，一般經常采用較“軟”的監督手段，如聽取工作報告和匯報、詢問、視察、執法檢查等，而很少采用較“硬”的監督手段，如質詢、罷免、撤職、免職、撤銷規范性文件等。即使在監督過程中發現了問題，一般也不愿或不敢采取相應的追責方式，而只是提出相應建議或作出一般性的決定、決議等。

（三）人大監督過程還不夠完整

人大作為國家的權力機關和民意機關，具有極高的憲法地位和權威，可以持續的、經常性地開展監督活動，可以通過監督權的行使對其他國家機關的活動進行全程、全方位的監督，以避免權力的濫用和腐敗。但是，在實踐中，地方人大及其常委會的監督活動并沒有經常性、持續性地開展，且監督過程不完整，沒有全方位、全程進行監督，一般只注重事后監督，而忽視了事先監督和事中監督，沒有及時預防和處置“一府兩院”的權力濫用行為，從而為“一府兩院”權力的濫用提供了空間和可能。要有效解決此問題，必須使地方人大監督活動中的“事先監督、事中監督、事后監督”有效銜接起來，以保證地方人大監督過程的完整性。實際上，事先監督、事中監督、事后監督作為地方人大監督活動中的三個階段，各有側重，各有特色，事先監督是一種宏觀的、高層次的監督檢查，其最大特點就是能夠掌握大局，必須具有前瞻性、防范性和指導性。事中監督是對貫徹落實決策和計劃過程中的工作進行履職檢查，具有滲透和促進作用。在這三個監督階段，最能體現監督實效的是第三個階段，也就是事后監督。因而，只有將這三個階段有效銜接起來，才能保證地方人大監督過程的完整性，才能實現對“一府兩院”權力的全方位、全過程的監督，才能保證地方人大監督工作的實效。

（四）人大監督程序尚需進一步完善

盡管監督法已經對地方人大監督程序作了明確規定，為地方人大及其常委會監督權的行使提供了程序依據和保障，但不可否認的是，地方人大監督的程序規定還不是很完善，有的還沒有作出規定，有的規定的則比較原則和抽象，缺乏具體的可操作性。

正如俞可平教授指出：“從我國憲法對人大職權的規定來看，人大并不是沒有監督權，不是缺少憲法的監督授權，而是沒有行使好、落實好監督權。造成這種局面的主要原因是責任不明，人大監督權行使的動力不足，缺乏有關監督權如何行使的程序性規定。”再加上我國長期存在的“重實體輕程序”傳統，使得既有的一些監督程序性規定也沒有得到很好的遵守。對此，要解決上述問題，就必須要完善地方人大監督程序，具體應包括以下三方面內容：一是監督如何提起，監督權適用的范圍和條件；二是監督的具體組織，監督與被監督的權利義務；三是監督的法律后果，監督者可采取什么法律手段等等。以建立健全地方人大程序方面的規定，為地方人大及其常委會監督權的行使提供完備的程序保障。

三、制定廣東省監督法實施辦法主要問題的立法建議

（一）貫徹新時代加強人大監督的要求

1.落實國家監察體制改革對人大監督的新要求

習近平總書記在十九大報告中指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢察機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。”為了貫徹落實黨的十九大精神，根據黨中央確定的《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，2017年11月4日十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，明確監察委員會由同級人民代表大會產生，受人大監督。2018年3月20日第十三屆全國人大一次會議通過的監察法也規定，監察委員會由同級人民代表大會產生，向人大匯報工作。這是推動全面從嚴治黨向縱深發展的重大舉措，對于健全中國特色國家監察體制，強化黨和國家自我監督具有重大意義。據此，現行憲法所確定的人大監督“一府兩院”體制，將改變為監督“一府一委兩院”體制。

監察法第五十三條規定：“各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規定的程序，就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。”根據這一規定的精神，適用于“一府兩院”的監督方式和有關要求，均適用于對監察委員會的監督。制定實施監督法辦法，應據此作出相應規定。

2.推進合憲性審查，完善憲法監督制度

黨的十九大報告要求：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”據此，廣東省2018年將對2007年制定的《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作程序規定》進行修改。因此，制定廣東省的實施監督法辦法，規范性文件的備案審查章節可以僅作原則性規定，不對具體程序作細化安排。備案審查具體工作程序，適用于修改后的備案審查工作規定。

（二）提高監督針對性和實效性

緊緊圍繞國家和廣東省的中心工作，找準人大監督的著力點和結合點，把事關經濟社會發展大局、人民群眾切實利益、社會普遍關注的熱點難點問題作為監督重點，細化監督工作機制，用準用好監督方法方式，切實增強監督針對性和實效性，是強化人大監督工作應有之義。制定廣東省的實施監督法辦法，要體現這一精神。

第一，規范年度監督工作計劃的制定。在我們的建議草案中，單列一章規范年度監督工作計劃的制定，具體對計劃的內容，議題提出、初選、收集、論證、通過，項目調整等方面做了詳細規定。

第二，完善專項工作報告制度。聽取專項工作報告是人大行使監督職權的重要方式。采用聽取和審議人大常委會調研組的專題調研報告，是2010年全國人大常委會率先開展的人大監督工作的新探索，因出現在現行監督法之后，故其形式未見于監督法，但符合監督法精神。這種方式，具有為有關機關提供決策的重要意見和建議的作用，也具有監督推進相關工作的重要作用。多年來，地方各級人大常委會普遍將其作為對“一府兩院”專項工作的監督方式，因此在“監督方式”一章作出規定。

在建議草案中，我們提出圍繞三個重點，確定專項工作報告議題。緊緊圍繞“三個重點”，即經濟建設、保障和改善民生、民主法治建設，確定專項工作報告的議題，使其更加貼近經濟社會發展實際。再次從規范程序著手，專門制定了聽取專項工作報告的辦法，突出監督重點，強化監督力度，增強監督實效。進一步增強監督工作的針對性，實行三次審查，確保專項工作報告的質量。專項工作報告是否真實地反映了實際情況，關系到常委會組成人員對該項工作能否作出正確的判斷和審議。對于列入議程的專項工作報告，各級人大常委會堅持實行三次審查，即在提交主任會議前，由相關工委對報告的篇幅、內容、反映的問題等進行初審，對于調研中發現的問題和群眾反映的問題，均要求在報告中予以回應；在常委會會議前，召開主任會議再次審查；根據主任會議意見修改后，由相關工委對報告進行三審，再由常委會分管相關工作的副主任審查把關后，提請常委會會議審議。通過層層把關，確保專項工作報告成績客觀，反映問題真實，整改措施具體、到位。最后注意把握調研環節，提高審議水平。審議專項工作報告前，分兩次調研專項報告的事項。第一次在初審前，由相關工委組織比較系統的調研，形成調研報告，為常委會審議提供參考；第二次在主任會議或常委會會議前，組織常委會組成人員和人大代表調研、視察，以增強審議的針對性。

第三，完善財政預算監督制度。在建議草案中，我們考慮從以下三個方面加強預算監督。首先， 加強和改進預算編制工作。各級政府的財政， 必須堅持先有預算、后有支出、嚴格按預算支出的原則， 細化預算和提前編制預算。按照政府收支分類改革的要求， 編制政府預算并建立健全部門預算制度。只有這樣， 才能解決政府預算“外行看不懂、內行說不清”的問題。決算草案應按照本級人大批準的預算所列科目編制， 按預算數、調整數或者變更數以及實際執行數分別列出， 并作出說明。報告應遞交及時， 使人大有足夠的時間進行審查。其次， 提高預算的公開透明化程度。公開、透明是公共財政的本質要求， 也是人大實施有效監督的前提條件。一些涉及廣大人民群眾切身利益的專項資金安排使用情況， 以及一些重大項目投資， 應向社會公布， 接受社會監督。預算執行情況報告， 應在報紙上和網上公開。第三， 拓寬預算監督內容。重點審查預算收支平衡情況、重點支出的安排和資金到位情況、預算超收收入的安排和使用情況、部門預算制度建立和執行情況、向下級財政轉移支付情況、本級人大會議關于批準預算的決議執行情況等。

一個需要研究的問題是，目前《廣東省預算審批監督條例（修訂草案）》已進入省人大常委會的審議程序，該條例調整的范圍涵蓋了預算審批監督的全過程，包括了本級人大和人大常委會的職權。鑒于監督法調整的是人大常委會監督工作，建議廣東省的實施監督法辦法中，在“審查和批準決算、聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告”章節中，可以考慮兩種方案。一是直接采用修訂后的《廣東省預算審批監督條例》中關于人大常委會審查和批準決算、聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告方面的規定。這個方案可以保證相關法規的統一性，但存在同一事項重復立法之嫌。二是根據修訂后的《廣東省預算審批監督條例》的規定，對核心內容作原則性規定，不對具體程序作細化安排。具體工作程序要求，適用該條例的規定。我們傾向于第二方案。

第四，完善專題詢問的工作規范。在建議草案中，首先考慮到開展專題詢問，要堅持把事關全局和工作大局的問題、代表和廣大人民群眾最關切的問題作為議題選擇的出發點。通過向社會、代表以及基層人大公開征集等方式，拓寬詢問議題選擇渠道。在議題的選擇上要堅持可行性，即選擇經過詢問可以解決或可以有效推動解決的問題作為詢問議題，避免議題選擇過大或過窄，偏離實際；堅持敏感性，即選擇帶有傾向性、矛盾性、前瞻性的重點、難點、熱點問題作為詢問議題，確保問之有意；堅持實效性，即選擇當前突出矛盾、亟須解決、時限性強的問題作為詢問議題，以確保專題詢問的社會效果。其次認真制訂詢問方案。條件成熟時可每年將其作一次專題詢問安排，另一個年度詢問項目則結合其他民生、環保或司法監督項目確定，使專題詢問工作常態化。在組織詢問方面，要更加突出互動性和開放性，隨問隨答，減少事先安排，擴大詢問會列席范圍和宣傳報道，增強專題詢問的實效性和影響力。最后為確保專題詢問有序進行，專題詢問活動開始前，要精心設計專題詢問工作方案，內容主要包括指導思想、目的意義、主題內容、時間地點、參加對象、程序步驟及責任分工等。專題詢問方案根據實際需要還可細分為詢問議題選擇方案、詢問內容調研方案、詢問組織實施方案、詢問后跟蹤監督方案等，以便于實際操作。

四、涉及提高監督針對性和實效性的其他意見建議

在本課題研究中，我們還形成了涉及提高監督針對性和實效性的其他意見建議。因為體例問題或者普適性問題，這些意見建議難以納入廣東省實施監督法辦法建議草案中，但可以供制定相關單項監督工作法規或規范性文件、工作方案等，以及監督工作的具體實踐或研究參考。

（一）優化監督議題統籌確定機制。做好監督立項工作，科學合理選擇監督議題是加強和改進監督工作的基礎環節。建議參照上海等地做法，更加重視做好監督議題先期論證工作。辦公廳將各委員會、各方面提交的監督議題選題建議進行匯總后，由常委會機關組織各專門委員會、常委會工作委員會負責同志、部分常委會委員、人大代表、有關咨詢專家等召開會議，對監督初步計劃進行研究論證，充分聽取各方面意見，避免出現有的監督領域或監督形式的項目過于集中、有的監督項目重點不突出等問題。此外，要探索完善監督計劃調整機制。

（二）統一規范監督工作流程。常委會行使監督權的基礎工作分散到各相關委員會，不同監督項目的組織實施質量往往參差不齊。建議借鑒上海市細化統一工作流程的做法，對制訂監督工作方案、組織調研視察、做好報告初審和意見反饋、起草審議意見等環節進行統一規范，提高監督工作科學化水平。

（三）完善司法監督機制。找準人大監督與確保依法獨立行使司法權之間的平衡點和監督“工作”與監督“人”之間的合力點，結合深化司法體制改革，將司法責任制落實情況、改革任務推進情況等作為監督重點，對影響司法公正、制約司法能力的全局性、程序性問題開展監督。要探索建立司法機關重大事項等向人大通告制度，暢通人大監督信息渠道。

（四）探索對審議意見研究處理情況開展滿意度測評。滿意度測評是增強監督剛性的創新做法，特別是對審議意見處理情況報告進行滿意度測評，有助于強化跟蹤監督力度。探索開展這項工作，可在聽取和審議“一府兩院一委”對審議意見處理情況的報告后，開展滿意度測評。由于滿意度測評工作涉及對行政權、司法權行使的評價，實施時需把握好以下幾點。（1）提高審議意見質量。由于滿意度測評針對的是審議意見研究處理情況報告，因此，提高審議意見質量是做好滿意度測評的前提，常委會組成人員要充分發表意見，切實增強常委會會議的審議質量，會后交政府的審議意見要具有較強針對性、操作性，確保政府能夠有效研究處理。（2）把握角度。現階段宜對專項工作或報告進行專項測評，不宜對有關部門工作進行綜合測評，避免測評結果不滿意造成對部門工作的全盤否定。（3）設計好測評方案。滿意度測評方案經主任會議通過實施，可以設“滿意”“基本滿意”“不滿意”三項，特別是要明確對不滿意的，應寫明理由，確保組成人員審慎行使表決權，避免隨意否決造成對有關部門工作的不客觀評價。

（五）重視提高執法檢查的實效。在全面推進依法治國的大背景下，加強對法律法規實施情況的監督是人大監督工作重點。建議每次執法檢查前，要學習和掌握擬開展執法檢查的相關法律法規及相關的工作知識，提高發現問題和分析問題的能力和水平，為做好執法檢查工作奠定基礎。其次要加強協調，科學組織。組織執法檢查要堅持少而精、突出重點的原則，處理好檢查數量與檢查質量的關系。要針對現實中事關改革和發展的重大問題、群眾普遍關心的熱點難點問題及實際執行情況確實不夠好的法律法規進行檢查。執法檢查的內容要相對集中，重點檢查執法主體的執法行為是否規范，執法程序是否合法，執法責任體制是否完善，內部監督制約機制是否落實。在執法檢查中，要把開展執法檢查與督促“一府兩院”建立、健全和完善工作機制結合起來，通過分析產生問題的原因，督促執法主體建立和完善工作機制，靠制度來規范和推動執法工作，提高執政能力。要與時俱進，創新方法。執法檢查要不斷適應新形勢和新任務的需要，其方式也要與時俱進、不斷創新。在執法檢查項目的確定上，可以探索實行向社會公開征集與人大常委會或主任會議集體研究確定相結合，使執法檢查項目更貼近經濟和社會事業發展的實際，更貼近人民群眾關心的熱點難點問題。在執法檢查的方式上，要積極做到“七個結合”，即自查與抽查相結合，重點檢查與一般檢查相結合，明察與暗訪相結合，執法檢查與專題視察相結合，民主評議與代表檢查評議相結合，被檢查部門的自查與整改相結合，檢查和跟蹤處理相結合。這樣不僅能更加全面地了解和掌握相關執法部門的執法情況和相關法律法規的實施情況，看到和聽到真實的情況，還能切實提高執法檢查的權威性、針對性和有效性，從而達到切實增強監督實效的目的。

（六）加強單項監督工作立法。由于現行監督法的調整范圍以及體例問題，一些監督工作機制特別是創新性、探索性監督工作機制，很難納入廣東省實施監督法辦法中，或者難以細化規定。建議對常用性、創新性的重要監督工作機制，進行單項立法。

（七）加強監督工作能力建設。要增加有法治經驗的人大常委會專職委員，加強預算、司法監督等人才配備，使組成人員結構切實適應監督工作需要。通過提前組織組成人員和代表進行視察、專題調研等形式，讓組成人員深入了解情況，提高審議質量。要充實常委會機關監督工作機構力量，加強監督工作的系統培訓。適時可考慮在辦公廳設監督協調處，協助常委會做好監督工作的統籌協調和服務保障。

（八）加強與基層人大聯系。廣東省基層人大在監督工作中創造了許多好的經驗做法，要實施好廣東省人大監督工作會議制度，加強省人大各委員會與市縣對口委員會交流聯系，總結推廣基層經驗。把市縣人大工作人員納入培訓體系，幫助其提高工作能力和水平，共同推進全省人大監督工作的新發展。

（作者單位：廣東省人大常委會立法研究所）