全國人大常委會立法規劃制度對代表提案權影響的實證研究

王培劍

自1991年正式實行立法規劃制度，全國人大及其常委會的立法圍繞立法規劃展開，最終完成的立法項目大都是立法規劃內的項目[1]，這種效率取向的立法制度是否妨礙代表行使提案權，損害立法民主？

劉松山認為立法規劃的存在使得代表議案最終只能轉化成立法規劃的內容，影響了立法對社會需求的直接反映，影響了提案民主的實現[2]。梁存寧認為立法規劃實際上對立法議案能否進入議程獲得審議通過進行了提前投票，削弱了立法的民意基礎[3]。

這兩種看法暗含著這樣的預設：立法規劃實施前，代表議案能進入議程，能直接反映社會需求，或者立法規劃實施后代表議案無法或難以成為規劃項目。實際上劉松山已注意到代表議案無法列入議程的事實，“從1979年到目前為止，還沒有代表團和代表聯名提出的法律案被列入議程審議通過”[4]，迄今仍是如此，即使2007年江必新代表領銜提出的修改民事訴訟法的議案附有質量較好的草案，全國人大常委會法制工作委員會還是以該議案為基礎形成草案才提交審議的[5]。

客觀上講，國家機關立法議案經過充分調研論證與協調配合，具備審議的基礎，而代表議案通常不具備這樣的條件，難以作為審議原型直接列入會議議程[6]。雖然代表議案無法直接列入議程，但通常以兩種方式影響立法：一是代表議案促成國家機關起草法案，或促成議案所涉立法項目列入規劃、計劃（列入規劃或計劃的項目一般都能通過成為法律）從而審議通過；二是起草部門在起草過程中、專門委員會在法案審議過程中采納代表議案中的具體建議。

本文擬對各屆代表議案促成法案起草或列入規劃、計劃的情況進行實證研究，以考察立法規劃對代表提案權的影響。需要說明的是，全國人大及其常委會的立法文件對誰是某立法議案的確切提案人或法案的最初來源，存在著信息披露不足的問題，給本研究帶來一定的困難。本文將結合專門委員會的代表議案審議報告、全國人大常委會工作報告、法案起草說明等文獻確定哪些立法項目由代表議案促成起草或列入規劃、計劃從而審議通過的。另外，出于下述考慮，本文考察限于立法規劃實施前的六屆、實施后的八、九、十屆代表議案：（1）從公開的文獻來看，五屆全國人大常委會（六屆后才形成目前代表議案由專門委員會審議、常委會通過的制度）只有第二次、第三次會議代表議案的審議決議，數據不完整；（2）全國人大常委會于1991年10月開始正式實施立法規劃，其后一年半的立法主要圍繞規劃進行，因而七屆兼有規劃實施前與實施后的情況，較難考察；（3）通常代表議案涉及的立法項目會產生數屆的影響，十一屆較晚近，目前還不是考察的合適時機。

一、立法規劃實施前代表議案處理情況

六屆全國人大期間，各專門委員會對提交審議的議案大致作如下分類：（1）已審議或審議通過；（2）已起草、正起草，或建議調研起草；（3）條件還不成熟，或由國務院處理。

六屆提交專門委員會審議的代表立法議案共127件，涉及70個立法項目。已審議或通過的項目9個，其中關于刑事案件辦案期限的補充規定、地方組織法（第二次修正）等2個項目由本屆代表議案促成起草并審議通過，前者還是代表議案提出當年就審議通過的。

已起草、正起草或建議調研起草的項目37個，由本屆代表議案促成起草的有教師法（1993.10）、代表法（1992.4）、城市規劃法（1989.12）、促進科技進步法（科技進步法，1993.7）、價格法（1997.12）、律師法（1996.5）、電業法（電力法，1995.12）、固定資產投資法等8個項目，前7個項目都于七、八屆期間通過，固定資產投資法曾列入七、八屆立法規劃，但迄今未出臺。可能由本屆代表議案推動起草的有勞改法、勞教法、野生動物保護法、邊境管理法等4個項目。其中野生動物保護法于1988年8月通過，勞教法曾列為八、九屆規劃項目，更名為違法行為矯治法列入十屆、十一屆規劃，十二屆全國人大常委會六次會議廢止了勞教制度。勞改法、邊境管理法擱置，直到九屆人大期間邊境管理法才有代表議案再次推動。

六屆全國人大及常委會通過的法律42件，關于法律問題的決定23件，本屆代表議案推動的各有1件。本屆代表議案還促成了8項法案起草，除1件外均在七屆、八屆審議通過。本屆代表議案促成起草并通過的項目9個，占全部70個項目的12.86%。本屆代表議案可能還促成其他4個項目起草，其中1個于七屆審議通過。

二、立法規劃實施后代表議案處理情況

立法規劃實施后，各專門委員會圍繞立法規劃對提交審議的（立法）議案大致作如下分類處理：（1）已審議或通過；（2）已列入本屆規劃（十屆增加已列入立法計劃），正由有關部門起草或者研究；（3）建議補充列入本屆規劃或計劃，或列入下一屆規劃，由相關部門展開立法調研、做好法案起草工作；（4）已起草、著手起草的，建議加快起草工作；或建議起草；或認為立法條件不成熟或不宜立法，或建議國務院制定法規、加強實施（最后一種情況圖示“其他”）。

我們下面分別考察八、九、十屆全國人大代表議案的處理情況。由于各專門委員會的審議報告通常在10月、12月報全國人大常委會審議，而立法規劃在各屆人大的第一年年底或第二年年初公布，有必要將各屆一次會議的代表議案與其他四次的代表議案分開加以考察。

（一）八屆全國人大代表議案處理情況

八屆全國人大會議提交專門委員會審議的代表立法議案共546件，涉及178個立法項目，152個規劃項目代表議案涉及73個。

八屆一次提請審議或通過的項目5個，均非本屆代表議案促成。

可能因立法規劃制度在七屆人大最后兩年才實施，多數專門委員會對認為立法時機較成熟的立法項目都沒有直接提出列入立法規劃的建議，而是提出已列入明年立法計劃、建議列入明后年審議、建議本屆審議通過等處理意見。包括建議列入規劃在內的項目22個，19個列入八屆規劃。職業病防治法（2001.10）、社會保險法（2010.10）由本屆代表議案推動列入。已列入規劃的項目3個，民族區域自治法修改（2001.2）可能由本屆代表議案推動列入。未列入規劃的3個項目，華僑捐贈保護法后來轉為公益事業捐贈法列入九屆規劃，非本屆代表議案推動，其他2個項目一直未提交審議。

已起草、擬起草的項目6個，列入本屆規劃的2個，其中立法法（2000.3）可能由本屆代表議案推動列入規劃，其余4個項目我們與二次到五次的類似情況一起考察。

專門委員會認為立法時機不成熟的軍人地位和權益保護法、招標法（規劃項目名招標投標法）列入了本屆規劃，軍人地位和權益保護法應是本屆代表議案首先倡議的，但從議案處理的角度，不應看成是代表議案推動的。

從八屆二次到五次，各專門委員會對代表議案的處理均圍繞規劃進行。已審議或通過的項目28個（除去與八屆一次重復的項目為27個），其中規劃外項目4個。語言文字法（通用語言文字法，2000.10）、高新技術開發區法（經兩次審議后于2002.2終止審議）由本屆代表議案推動起草并于屆內提請審議。

建議補充列入規劃或立法計劃的項目4個，婚姻法修改（2001.4）由本屆代表議案推動列入九屆規劃，消防法（1998.4）于屆內提請審議，可能是由本屆代表議案推動的，其他兩個項目曾起草但未提請審議。

建議列入九屆規劃項目8個，政府采購法（2002.6）列入九屆規劃，民族、民間文化保護法（非物質文化遺產保護法，2011.6）列入十一屆規劃是由本屆代表議案推動的。其他6個項目或非本屆代表議案推動，或一直未提交審議。

已起草或著手起草建議加快起草，或建議調研起草，或研究論證是否列入九屆規劃的項目37個（包括一次未列入規劃的4個項目），除去已審議、建議補充列入規劃或計劃的項目后為29個。列入九屆規劃的項目10個，其中兵役法修改（1998.12）、合作社法（合作經濟組織法）、民辦教育法（民辦教育促進法，2002.12）、學位條例修改（2004.8）、行政費征收管理法（行政收費法）由本屆代表議案推動；列入十屆規劃的融資租賃法由本屆代表議案推動；另外7個項目未列入規劃而分別于八、九、十屆通過，其中科學技術普及法（2002.6）、城市規劃法（城鄉規劃法，2007.10）由本屆代表議案促成。此外，獻血法（1997.12）可能由本屆代表議案促成。其他項目或擱置或迄今未出臺。

綜上，本屆代表議案推動列入本屆規劃的項目2個，本屆審議的2個，列入九屆規劃的7個，十屆規劃的1個，十一屆規劃的1個，未列入規劃而于九、十屆期間通過的2個，共15個項目，其中11個項目審議通過成為法律。到目前為止，本屆代表議案促成起草并審議通過的項目占全部178個項目的6.18%，占規劃外105個項目的10.48%。

如果算上可能由代表議案推動的獻血法、消防法、民族區域自治法修改、立法法，及專門委員會認為不成熟而列入本屆規劃的軍人地位和權益保護法，則有20個項目。

八屆全國人大及其常委會通過的法律78件（規劃外10件），關于法律問題的決定39件，除存疑的獻血法外，沒有一件由本屆代表議案推動。

（二）九屆全國人大代表議案處理情況

九屆代表立法議案975件，涉及274個立法項目，89個規劃項目代表議案涉及75個。

九屆一次已通過或提請審議的項目10個，均非本屆代表議案促成。

已列入規劃項目監督法曾列入八屆規劃。建議列入規劃項目20個，除期貨法外都列入本屆規劃。除工會法修改（2001.10）可能由本屆代表議案促成外，其他均非本屆代表議案促成。

已起草、建議起草等項目37個，列入本屆規劃的9個，中小企業促進法（2002.6）由本屆代表議案促成列入。其余28個項目我們與二次到五次類似情況放在一起考察。

從九屆二次到五次，已審議或通過項目44個，除去一次已審議的著作權法修改為43個，其中非規劃項目14個（包括4個補充列入規劃的項目），關于司法鑒定管理問題的決定（2005.8）、海域使用管理法（2001.10）由本屆代表議案促成。

補充列入規劃項目6個，4個審議或通過，另2個項目，教育法修改于2009年8月以法律清理的方式通過，義務教育法修改則由十屆一次代表議案推動列入2003年立法計劃（同時列入十屆立法規劃）而于2006年6月通過。

建議列入規劃項目35個。其中列入十屆規劃16個，西部開發法、預算法修改（2014.8）、證券法修改（2005.10）、合伙企業法修改（2006.8）、自然保護區法、傳染病防治法修改（2004.8）、科技進步法修改（2007.12）、反洗錢法（2006.10）、農民合作經濟組織法（農民專業合作社法，2006.10）等9個項目由本屆代表議案促成。列入十一屆規劃的村民委員會組織法修改（2010.8）、圖書館法（2017.11），列入十二屆規劃的特種設備安全法（2013.6），未列入規劃但于2014年11月通過的國家安全法修改（更名為反間諜法）都是由本屆代表議案推動的。

九屆一次到五次已起草、建議起草等項目91個，除去上述列入九屆規劃、已審議或通過、補充列入規劃、建議列入規劃的29個項目外有62個。本屆審議通過2個，列入十屆規劃8個，列入2003年立法計劃8個，列入十一屆規劃7個，未列入規劃、計劃而于十、十一屆通過4個，共29個，其余或擱置或迄今未出臺。這29個項目中，土地管理法修改（十屆規劃，2004.8）、農業機械化促進法（2003年計劃，2004.6）、畜牧法（2003年計劃，2005.12）、農產品質量安全法（2003年計劃，2006.4）、可再生能源法（2003年計劃，2005.2）、野生動物保護法修改（2003年計劃，2004.8）、標準化法修改（2003計劃，2017.11）、礦產資源法修改（十一屆規劃，2009.8法律清理，繼續列入十二屆規劃，更詳盡的修改未出臺）、糧食法（十一屆規劃，繼續列入十二屆規劃）、水土保持法修改（2010.12）等10個項目由本屆代表議案促成。陸地邊境管理法、軍人保險法這2個項目雖然專門委員會建議起草，但沒能推動，前者由十屆代表議案推動列入十一屆規劃，后者則由十一屆代表議案推動并審議通過。

綜上，本屆代表議案促成列入九屆規劃的項目1個，本屆審議或通過的2個，列入十屆規劃的10個，補充列入的2個，列入2003年計劃的5個，十一屆規劃的4個，十二屆規劃的1個，及未列入規劃或2003年計劃而通過的2個，共27個，還有1個項目可能由本屆代表議案推動列入九屆規劃。除西部開發法、自然保護區法、糧食法，其他24個項目都審議通過。本屆代表議案促成起草并通過的項目占全部274個項目的8.76%，占規劃外199個項目的12.06%。

九屆全國人大及其常委會通過的法律76件（規劃外26件，包括4個刑法修正案），關于法律問題的決定30件，本屆代表議案促成通過的法律3件。

（三）十屆全國人大代表議案處理情況

十屆代表立法議案3748件，涉及471個立法項目，76個規劃項目代表議案涉及69個。

從十屆開始，全國人大常委會制定的年度立法計劃向社會公布，我們對十屆規劃的研究與八屆、九屆略有不同。立法計劃可以看成是對立法規劃的具體實施，同時會吸納一些規劃外項目。

十屆一次，已審議或通過項目8個，均非本屆代表議案促成。

已列入規劃項目13個，其中海島保護法（2009.12）由本屆代表議案推動列入，本屆代表議案對行政程序法列入規劃可能也起了一定的推動作用。

已列入2003年立法計劃項目13個，本屆600多位代表簽名要求修改義務教育法（2006.9），對其列入計劃起了決定性作用，不過該法系九屆補充規劃項目，按理會加以起草，也列入了十屆規劃。本屆代表議案還可能促成價格法修改列入2003年計劃，其他11個項目則非本屆代表議案促成。

建議列入十屆規劃項目16個，建議列入計劃1個，除衛生法外都列入十屆規劃，均非本屆代表議案促成。

已起草、建議起草等項目15個，沒有列入本屆規劃的，我們與二次到五次的類似情況一并考察。

十屆二次到五次，已審議或通過的項目48個，其中規劃外16個，節約能源法修改（2007.10）、道路交通安全法修改（2007.12）、水污染防治法修改（2008.2）、勞動爭議調解仲裁法（2007.12）等4部法律由本屆代表議案推動起草并通過，本屆代表議案也可能推動了動物防疫法的修改（2007.8）。

已列入計劃的規劃外項目19個，除去上述已審議或通過的項目后為12個，均非本屆代表議案促成。

建議列入規劃或計劃的項目96個，已審議、通過或列入十屆立法計劃的13個，其中12個上面已討論，另外1個非本屆代表議案推動；列入十一屆規劃的項目26個，還有5個研究論證類項目，其中人民調解法（2010.8）、行業協會和商會法[7]、出境入境管理法（2012.6）、廣告法修改（2015.9）、防震減災法修改（2008.12）、專利法修改（2008.12）、城市房地產管理法修改（2009.8法律清理，更詳盡的修改尚在進行中）等7個項目由本屆代表議案推動列入規劃，機構編制法、個人信息保護法、能源法由本屆代表議案推動列入規劃研究論證類項目，本屆代表議案也可能推動森林法修改、大氣污染防治法修改（2015.8）、商標法修改（2013.8）、消費者權益保護法修改（2013.10）、全國人大組織法修改列入十一屆立法規劃。另有4個項目列入十一屆立法計劃，其中殘疾人保障法修改（2008.4）、統計法修改（2009.6）、水土保持法修改（2010.12）等3個項目由十屆代表議案促成。列入十二屆立法規劃項目8個，還有研究論證類項目3個，其中航道法（2014.12）、文化產業促進法（研究論證類，調整后一類項目）可能由本屆代表議案推動。

十屆一次到五次已起草、建議起草等的項目33個，除去上述已審議或通過、已列入計劃、建議列入規劃或計劃項目為10個，其中農村土地承包糾紛仲裁法（2009.6）、陸地邊境管理法（陸地邊界法）由本屆代表議案促成列入十一屆規劃。

綜上，本屆代表議案促成列入本屆規劃的項目1個，還可能促成各1個項目列入規劃和計劃；促成本屆通過的4個，可能促成通過的1個；促成列入十一屆規劃的9個，還有3個研究論證類項目，可能促成列入的5個；另列入十一屆立法計劃的3個，可能促成列入十二屆規劃的2個。合計促成的項目20個，其中通過的15個，本屆代表議案促成起草并通過的項目占全部471個項目的3.18%，占規劃外402個項目的3.73%?？赡艽俪傻捻椖?0個，通過的5個。

另外，本屆（2007年）出現了1件以代表議案為基礎形成草案的情況。不過，該議案涉及的項目屬規劃內項目（民事訴訟法修改），且已列入該年度立法計劃。

十屆全國人大及其常委會通過的法律73件（除去因行政許可法、憲法修正案而作相應修改的10件法律外為63件，其中規劃外22件，計劃外5件），關于法律問題的決定22件，本屆代表議案促成通過的法律5件。

三、結論

從各屆全國人大代表議案處理情況來看，規劃實施前、實施后，代表議案都促成了一定數量的立法項目起草并審議通過，數量還是規劃實施后的幾屆更多，不過因立法項目逐屆增多，比例有所降低。代表議案促成并于本屆通過的項目，除八屆外，規劃實施前后都有幾件，但數量很少，這跟法律起草、審議需要一定時間有關。就此而言，實施立法規劃制度對代表提案權沒有明顯的影響。

當然，與國家機關主動起草并通過的法律相比，代表議案無法直接列入議程，促成起草并通過的法律數量也少，對立法的影響相應要弱得多。但這兩個問題與立法規劃沒有直接關系，而與其他制度安排有關。

不過，本人贊同劉松山的觀點，立法規劃存在體制上的障礙，也確實削弱了立法程序間的相互制約，損害了立法民主，需要淡化與反思[8]。

注釋：

[1][3][6]梁存寧：《論“規劃立法”模式的成功及不足——以全國人大常委會立法規劃為研究對象》，載《人大研究》2013年第2期。

[2][8]劉松山：《立法規劃之淡化與反思》，載《政治與法律》2014年第12期。另見梁存寧，同注[1]。

[4]喬曉陽編：《立法法講話》，中國民主法制出版社2000年4月版，第114、115頁。另見劉松山，同注[2]。

[5]王勝明：《關于〈中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）〉的說明》，全國人大常委會公報2007年第7期，第727頁。

[7]該項目曾列入八屆規劃，但因負責起草的原國家經貿委被撤銷而擱置。十屆三次有5份代表議案建議制定該法，財經委員會建議列入立法規劃。

（作者單位：中國計量大學法學院。本文系浙江省教育廳人文社科項目“全國人大常委會立法規劃正當性研究”，項目編號〔Y201329918〕）