人大立法工作的“兩個規范”探析

翟峰

根據中共中央的要求和立法法的有關規定，圍繞“提高立法質量”這個關鍵，全國人大常委會辦公廳于近期發布了《關于立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規范》和《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范》（以下簡稱“兩個規范”）。

“兩個規范”是全國人大常委會首次發布的有關立法工作的規范。鑒于此，筆者特就該“兩個規范”出臺的重要意義，以及對“兩個規范”何以綜合運用、何以延伸運用等問題作一必要探析。

關于出臺“兩個規范”的“重要意義”

2015年3月以來，為適應立法法修改后地方立法主體增加的新形勢，十二屆全國人大常委會在堅持科學立法、民主立法的基礎上，提出了“依法立法”的新要求。而這個“依法立法”新要求的核心點，即在于依據中共中央的有關要求和立法法的有關規定，緊緊圍繞“提高立法質量”這個關鍵，制定出有利增強立法的針對性、及時性、系統性、可操作性的涉及立法中的重大利益調整論證咨詢工作和爭議較大的重要立法事項引入第三方評估工作的有關規范性的法律文獻。

在這樣的背景下，經過十二屆全國人大常委會近幾年來的不懈努力，終于在2017年12月28日，由本屆全國人大常委會首次對外公開發布了立法工作兩個重要的“規范”。

因“兩個規范”主要立足于對我國現行立法機制的補充、改進和完善，其目的即在于更好地發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用， 更好地發揮社會力量在立法中的積極作用， 更好地努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民的意志、得到人民的擁護，因而“兩個規范”不僅反映了立法工作的自身特點和規律、反映了時代的要求、反映了黨和國家事業發展的要求，而且反映了憲法精神、反映了人民意志、反映了科學立法的本質要求。

正因“兩個規范”的上述重大現實意義所在，因而其“健全立法起草、論證、咨詢、評估、協調、審議等工作機制，發揮人大在立法工作中的主導作用，發揮社會力量在立法工作中的積極作用，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”之目的性非常明確，而其出臺后的規范立法之意義，至少在如下三方面得以充分顯現——

其一，有利更好地堅持立法問題導向，及時妥善解決和處理立法中遇到的重大利益調整問題和爭議較大的重要立法事項，以期進一步提高立法質量和效率，避免立法決策失當、失準和久拖不決。

其二，有利更好地堅持多年來立法工作中在立項、起草、審議等環節形成的有益做法，并結合新形勢下加強和改進立法工作的需要，以期進一步提高立法工作中的論證、咨詢、評估等環節的成效。

其三，有利更好地堅持多年來立法工作中積極運用專門、專業、技術等方面的力量和科學規范的方法，以期進一步擴大公民有序參與立法途徑，暢通多種立法訴求表達和反映渠道，著力提高立法的精準性和有效性，并以期進一步能夠達到更好地發揮立法機關在表達、平衡、調整社會利益方面重要作用之目的。

關于“兩個規范”何以“綜合運用”的問題

依據此前全國人大常委會法工委相關負責人就“兩個規范”在“某種情況下可以同時綜合運用”而“并不矛盾”的這個“答案”方向來解讀，“兩個規范”之間確實既有聯系，又有運用時的階段性的不同。為何這樣說呢？

其一，因為“相比較而言，涉及重大利益調整論證咨詢的范圍更為廣泛”。例如，在法律（法規）的起草階段，有關部門即可進行論證咨詢了。然而，只有當法律（法規）草案被列入具有立法權的人大常委會會議議程并滿足一定條件時，才會對其進行第三方評估。

其二，因為“兩個規范在工作形式和程序上不同”。比如，引入第三方評估，既要正式簽訂合同，提出評估方案，又要報批。

其三，因為“兩個規范適用事項的范圍不同”。例如，第三方評估主要是在重要立法事項出現較大爭議的情況時才可能進行，而對于重大利益調整論證咨詢，此時可能其爭議并不大。

其四，因為“兩個規范在一些具體工作方法上不同”。例如，立法時的第三方評估，可能需要第三方通過運用諸如系統分析、抽樣調查、相關立法比較分析、成本效益分析等一些比較專業、科學、規范的方法展開，故其系統性、規范性、技術性皆較強。相對而言，論證咨詢的要求則并非有這么嚴格，故而其相關專家、學者皆可根據自己的立法工作經驗提出相關可行性的建議或意見，以此助推其進行。

根據上述四條“兩個規范”在“某種情況下可以同時綜合運用”而“并不矛盾”的這個原則“答案”，我們則可對“第三方評估”和“論證咨詢”的“綜合運用”問題分別作如下解讀——

一是按“第三方評估”的工作規范之規定

若對重大立法事項的法律（法規）草案調整范圍、法律（法規）草案提出的主要制度暨重要規范的必要性和可行性、法律（法規）草案對自然人法人和非法人組織權利義務關系的重大調整、重要法律（法規）概念的含義，以及法律（法規）草案中的其他重要問題等有較大爭議的，即可引入第三方評估的工作規范。

委托第三方開展評估，則可采用定向委托、招標等方式進行委托。而選擇第三方時，即應做到公開、透明，并與受委托的第三方簽訂委托協議之后，再提出具體的委托事項和要求。

若委托方根據工作需要，即可將委托事項委托給一個至三個第三方進行評估。若委托第三方開展評估的，既可根據評估任務工作量和難易程度等情況合理確定評估經費并在其委托協議中作出具體規定，又可根據委托事項的具體情況，選擇高等院校、科研機構、專業智庫等單位作為接受委托的第三方。

若第三方開展評估工作，即應做到客觀、獨立、公正，不得進行可能影響評估客觀性、獨立性、公正性的活動，不得弄虛作假和抄襲剽竊；若有違規違約行為經查證屬實的，委托方即可根據情況，采取要求改正、取消委托等辦法處理。

若第三方開展評估工作，不僅須明確應在哪些工作環節開展，而且須明確其引入第三方評估的方式、方法及工作程序。

若第三方開展評估工作，即應做到只有在法律（法規）草案列入人大常委會會議議程之后，才可引入第三方評估。

若委托第三方開展評估工作，即應做到應由人大常委會法工委根據工作需要，提出擬評估事項，經征求人大有關專委會、常委會有關工委會的意見之后，再報請人大常委會領導批準。這也就是說，人大常委會法工委既可承擔開展第三方評估的具體工作，又可作為第三方評估工作的委托方，委托第三方開展立法后評估工作。

二是按“論證咨詢”的工作規范之規定

如從“論證咨詢”的工作環節來看， 即應在法律（法規）草案起草和審議修改過程中，對其法律（法規）草案涉及重大利益調整事項的，即應進行該項工作。

若從“論證咨詢”的具體工作方式來看， 凡是在法律（法規）草案起草中涉及重大利益調整的，皆應由承擔牽頭起草工作任務的部門或單位組織開展論證咨詢的具體工作；而對于已列入人大常委會會議議程的法律（法規）草案涉及重大利益調整的，則應由人大常委會法工委組織開展論證咨詢的具體工作；而其開展論證的咨詢工作，則可委托第三方，根據法律（法規）草案所涉事項的具體情況，通過采取論證會、聽證會、委托研究、咨詢等形式進行。

若從“論證咨詢”的具體工作范圍來看，即應明確“規范立法中涉及的重大利益調整論證咨詢工作的范圍”共有“涉及自然人、法人和非法人組織間權利義務關系重大調整的；涉及社會公眾普遍關注的熱點難點問題和經濟社會發展遇到突出矛盾的；涉及有不同利益訴求群體之間的重大利益調整的；涉及減損公民、法人和非法人組織權利或者增加其義務，對社會公眾有重要影響的；需要進行專題論證咨詢的其他重大利益調整事項”這五項。也就是說，該五項“論證咨詢”的具體工作范圍，既屬“重大利益調整、需要進行論證咨詢”的范圍，又屬應當“廣泛深入聽取有關方面意見和建議”之范圍。

關于“兩個規范”何以“延伸運用”的問題

雖然，目前“兩個規范”暫時針對的還僅是國家法律，暫不涉及國家行政法規和各省域范疇的地方性法規。而其工作層面，目前亦僅限于全國人大及其常委會，還暫不涉及具有地方立法權或部分地方立法權的各級地方立法機關。

然而，“兩個規范”的相關工作，無論是對目前還是對今后具有地方立法權或部分地方立法權的各級地方立法機關來說，皆應是不得不面對的規范地方立法的重要工作。

事實上，不少地方人大常委會已在延伸并踐行該“兩個規范”中與“第三方評估”有關的工作了。例如，重慶市人大常委會近年來根據新立法法的有關規定，在細化人大及其常委會立法權限和程序、優化立法規劃和立法計劃的編制流程、強化科學立法、民主立法、依法立法的制度保障的基礎上，為彌補近年修訂的《重慶市地方立法條例》對爭議較大的立法事項的評估規定尚缺具體操作程序之不足，即通過有序開展立法協商，從第三方評估制度應當包含的評估范圍、評估工作啟動、評估機構資質、選擇評估機構、制訂評估方案、評估報告內容、評估報告的驗收和交付、評估成果應用等方面，對其地方立法中涉及爭議較大的重要事項引入第三方評估的工作規范問題，進行了積極的探索和踐行。

廣州市人大常委會早在2015年，即圍繞充分發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用和切實提高地方立法質量的這個主題，結合完善人大主導立法工作的機制和程序、健全立法專家庫、加快建立基層立法聯系點、積極開展立法協商等基礎性工作，對爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的規范工作也進行了積極探索和踐行。

還有山西、安徽等省級人大常委會和烏魯木齊、淮南等市級人大常委會，近年皆針對其立法過程中所形成的部門之間爭議較大的重要事項引入了第三方評估，并都取得了不錯的地方立法成效。

正因如此，筆者認為，將“立法中爭議較大的重要事項引入第三方評估”，延伸到地方人大不僅很有必要，而且從我國未來立法工作主要面臨的并非是大量新法的制定，而是大量法律法規的廢、改工作這個角度來看，作為“二次立法”的立法后評估，尤其是將第三方評估引入立法后評估，勢必成為我國各級人大未來立法工作的重心。

而對于“兩個規范”中的立法中涉及的重大利益調整論證咨詢工作，雖目前還未像“引入第三方評估”那樣，得以在部分有地方立法權的地方人大常委會展開和踐行，但其工作的重要性，已得到不少具有地方立法權的地方人大常委會的高度重視和積極探索。

由于該項工作無論是對目前還是對今后具有地方立法權或部分地方立法權的各級地方立法機關來說，同樣皆應是不得不面對的規范地方立法的重要工作，所以具有地方立法權的地方人大常委會重視和探索該項工作，確實不僅必要，而且非常重要。

例如，對地方立法中涉及的重大利益調整，通過論證咨詢將地方法規是否與上位法相悖進行核對，從而真正有效減少、進而杜絕地方立法隨意減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的行為。

又如，規范地方立法中涉及的重大利益調整論證的咨詢工作，既有利地方立法在確立重大利益調整論證咨詢制度之后，明規其立法在涉及減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務時應當進行論證咨詢，又有利于將地方立法中設定的有關公民、法人和其他組織權利義務的事項能夠限定在法律規范內，以此既可解決相關法律過于原則而操作性不強的問題，又可起到地方立法與相關法律相得益彰之作用。

然而，要切實杜絕地方立法減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的任性沖動，就有必要對其套牢制度籠頭。

而確立論證咨詢制度的最大作用即在于，在地方有關方面起草地方法規的過程中，能夠傾聽民意、凝聚民智，通過規范地方立法中涉及重大利益調整論證咨詢的路徑，將其起草的地方性法規是否與上位法相悖進行核對，從而最大限度地避免閉門立法，真正有效減少、進而杜絕隨意減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的行為。

鑒此，無論是對目前還是對今后具有地方立法權或部分地方立法權的各級地方立法機關來說，立法中的“論證咨詢”工作與立法中的“第三方評估”工作一樣，皆應是在規范地方立法的相關工作中，不得不面對并需要“延伸運用”的重要工作。

（作者系四川省十、十一、十二屆人大代表，中國管理科學研究院特約研究員，中國法學會會員）