高速公路建設資金監管問題及對策

黃榮金

摘要：由于國內道路運輸業的不斷發展，且國民經濟發展對高質量運輸需求的不斷增加，近幾年高速公路工程建設總量不斷增加。據統計，截止目前我國高速公路通車里程已達13.1萬公里，預計“十三五”末全國高速公路通車里程將超16萬公里。而高速公路項目建設過程中，資金監管一直都是敏感問題。在全面推進依法治國理念不斷深入社會下，高速公路建設資金監管也迫切需要向法制化靠攏。通過對當前高速公路建設資金監管現狀進行分析可以發現，各地在高速公路建設資金監管上存在著諸多問題，如何完善相關管理制度，從而有效管控和使用好資金，是建設管理者亟待思考和解決的問題。本文將對高速公路建設資金監管問題進行分析，并就如何進行高速公路建設資金監管提出合理化建議。

關鍵詞：高速公路；資金監管；問題；對策

由于高速公路建設需求的增加和高速公路建設頻率的提升，國內高速公路建設資金總體規模正在不斷擴大，這雖然能夠為高速公路順利建設提供很強的資金支持和保障，但也為高速公路建設資金的具體監管提出了很多要求。高速公路建設資金監管的規范化提升趨勢十分明顯，科學合理對高速公路建設資金進行使用也是高速公路更好建設的內在需求。在很多高速公路建設資金監管主體對資金如何使用，如何監督，如何管理較為茫然時，探尋出新時期高速公路建設資金監管的有效策略也十分必要。

一、高速公路建設資金監管概述

（一）高速公路建設資金監管的內涵

高速公路建設資金是高速公路得以順利建設的物質保障，在高速公路建設工程總量既定基礎上，相應建設資金能否得到充分使用也關乎高速公路建設的實際狀況。高速公路建設資金監管雖然是對資金進行的監管，但其也是對資金使用主體，資金使用人員，資金使用狀況等進行的監管。高速公路建設資金監管也具有兩側內涵，即監督與管理。對高速公路建設資金進行監督與管理間的內在聯系較為緊密，只有在較好進行監督下，高速公路建設資金在管理上的難度才能順利降低。一旦高速公路建設資金能夠被有條理的管理，高速公路建設資金在監管上的邏輯性與體系性也能逐漸彰顯。相當長一段時間里，高速公路建設資金監管的實際狀況差強人意，這也導致高速公路建設資金監管進行加強的緊迫感逐漸增強，高速公路建設實際經驗也表明，高速公路建設資金監管本身具有多重意義。

（二）高速公路建設資金監管的意義

在高速公路建設上，雖然資金來源能夠得到很大程度保障，但不合理的建設資金監管卻極容易導致高速公路在后期建設上的資金使用“捉襟見肘”，一旦高速公路建設資金出現資金鏈斷裂，政府和納稅人也不得不為其“買單”。高速公路建設資金監管本質上是高速公路建設資金更為效率進行使用的一種內在需求，從具體意義上來看，有效監管的高速公路建設資金更加能夠使得資金的支撐能力得到很大程度提升。高速公路建設資金對高速公路建設的地位與作用不言而喻，其資本的保障性作用同樣十分強大。高速公路建設資金監管則是為高速公路建設資金的保障性作用增加了一種保障，在高速公路建設資金可以得到有效監管下，系列圍繞高速公路資金使用而出現的貪腐問題，工程質量建設問題也能得到較好杜絕。

二、高速公路建設資金監管存在的問題

（一）預算管理能力薄弱

高速公路建設資金在監管上著實存在許多問題，其中高速公路建設主體性企業的預算管理能力十分低下便是不爭事實。高速公路建設本身屬于一種工程建設，由于高速公路建設所需資金規模較大，高速公路在建設進程中不僅要進行造價的確立，更加要對建設資金的使用形成預算。然而在很多高速公路建設項目的資金使用預算編制上，預算編制計劃本身的科學性較為低下，在高速公路工程建設活動進行中，預算本身的被執行和被遵從狀況并不良好。由于預算本身的科學合理性相對較低，其對高速公路建設進程中的資金使用狀況便無法給予積極指導，高速公路建設資金在監管上自然會面臨更多壓力。高速公路建設資金的預算管理能力薄弱實際上也是高速公路建設資金監管不到位的一個縮影，預算本身作為資金使用的邏輯起點，其存在的缺陷也容易對高速公路建設資金監管產生負面影響。

（二）資金監管基本機制缺失

到目前為止，我國并沒有一個完整的高速公路資金監管體系約束資金的主體以及流向。高速公路建設資金監管缺乏基本的監管機制，這也使得高速公路建設資金的監管相關活動雖然能夠平穩進行，但高速公路建設資金監管實際效率與實際質量無法獲得明顯提升。高速公路建設資金監管本身較為敏感，理論上來說，具體高速公路建設工程相關地方政府和工程承建主體都有對建設資金進行監管的責任與義務，但從實際高速公路建設資金監管狀況來看，其監管的權責關系并未得到明確確立，高速公路建設資金監管機制缺失更加容易導致高速公路建設資金監管的很多具體事務無法得到妥善處理。此外，高速公路監管基本機制缺失下，很多具體的監管資源無法得到較好配置與應用，存在于高速公路建設資金使用上的不合理現象與問題更加無法被及時發現。比如承包人抽調、挪用工程建設專項資金的現象時有發生，且花樣百出。長此以往下去，高速公路建設資金監管的壓力和難度會不斷增加，高速公路建設資金監管也很難取得突破。

（三）資金監管缺乏重點

高速公路建設資金監管中也存在著監管重點缺失的具體問題，“眉毛胡子一把抓”式地進行資金監管雖然能夠滿足高速公路建設資金監管的淺層次需要，但在高速公路建設資金內外部監管力度明顯增強這一視角下，這一監管模式的實際有效性十分低下。很多高速公路建設資金監管主體在無法明確出監管重點時，極容易對重點監管問題采取較為消極的態度，這也致使高速公路建設資金在使用上無法合規、合理。高速公路建設資金監管缺乏重點已經不僅僅是監管態度和監管模式上的問題，其也切實影響到了高速公路建設資金的監管效果達成和資金使用。在越來越多的高速公路建設項目不斷出現下，高速公路建設資金監管的總體壓力會不斷增加，無法明確出重點和方向進行高速公路建設資金監管也會帶來更多的負面影響和問題。

（四）資金監管方法較為單一

高速公路建設資金監管的方法較為單一。目前建設單位主要根據《內部會計控制規范——工程項目（試行）》制定本單位的《工程建設資金管理辦法》。這一問題也對高速公路建設資金監管成果的取得產生了直接影響。采用什么樣的監管方法對高速公路建設活動的開展會有直接影響，一旦監管方法選擇不當，對高速公路建設資金進行的監管反而會導致內部監管環境的不斷惡化。就大多數高速公路建設資金監管主體而言，其在進行具體的資金監管時對會計手段和會計工作的依賴性較為明顯，熱衷于依托對會計數據進行清查發現高速公路資金使用與管理上存在的問題也導致具體監管方法極為單一。此外，高速公路建設資金監管上對于傳統人力資源的依賴程度較高，這使得高速公路建設資金監管人員的自身素質以及監管偏好等因素也極容易對高速公路建設資金監管產生不同影響。一旦高速公路建設資金監管的獨立性無法得到保障，相應人員負責的高速公路建設資金監管結果也不具有實際監管價值。

三、高速公路建設資金監管的有效策略

（一）科學進行資金的預算管理

高速公路建設資金監管更為有效地進行首先要對預算管理進行科學統籌，并使得預算管理能力提升可以帶動高速公路建設資金監管能力的提升。建議高速公路建設資金規模既定情形下，政府需要會同高速公路建設主體一道對如何進行資金的使用進行規劃，并細化出高速公路建設資金使用的預算計劃。在科學進行了高速公路建設資金預算編制后，預算計劃的實行狀況需要被持續跟蹤，一旦發現高速公路建設資金在使用上與預算計劃明顯脫離，相應高速公路建設資金監管主體則需要進行科學分析并對具體問題進行具體解決。由于預算管理本身的地位和作用較為明顯，高速公路建設資金監管主體務必要集中優勢力量進行高速公路建設資金在使用上的統籌，并使得高速公路建設資金預算管理活動可以更為順利的進行，確保預算管理本身的科學性與可行性具備下，后續高速公路建設資金監管才能更為順利。

（二）確立資金監管機制

高速公路建設資金更好監管也需要科學的監管機制，在科學的監管機制存在下，高速公路建設資金監管的內部環境能夠得到重塑，即便高速公路建設資金監管壓力不斷增加，高速公路建設資金在監管上也能得益于既定機制的幫助而更好進行。由于不同高速公路建設項目的實際工程狀況不同，高速公路建設資金規模以及管理側重差異性明顯，高速公路建設資金監管機制也要進行一定調整，確保相應建設資金監管機制能夠與高速公路工程建設項目間進行較好適配。就高速公路建設資金監管機制的確立而言，相應主體首先要細化出高速公路建設資金監管制度，并將高速公路建設資金監管原則，一般方法以及監管的主要內容進行細化。比如，業主和施工單位以及開戶銀行一起簽訂三方資金監管協議，由項目業主指定專人保管網上銀行支付終審U盾，實時監控承包人的資金匯付，使資金監督實現無縫化管理，確保工程建設資金專款專用。除此之外，高速公路建設資金的監管務必要借助各種監管政策與法規的作用，從而對高速公路建設資金監管提供更多外部保障和支持。

（三）明確資金監管重點

高速公路建設資金更好監管也應當明確出資金監管重點，從而使得高速公路建設資金監管的實際效率可以有質的提升。機械式地進行高速公路建設資金監管無法對系列問題進行及時發現和解決，高速公路建設資金監管壓力不斷增加下，籠統的進行資金監管也并不可取。建議高速公路建設資金監管主體在工程建設的不同時期對資金使用狀況進行監管。由于高速公路建設資金監管包含監督與管理兩個層面的內容，高速公路建設資金監管應當避免以監代管，或以管代監現象的出現。在基本的高速公路監管計劃得以確立下，依托計劃，結合實際對高速公路進行監督與管理才是逐漸加強高速公路建設資金監管的有效選擇。

（四）多元化資金監管方法

加強高速公路建設資金監管需要從監管方法選擇和應用上入手，單一的高速公路建設資金監管方法已經對高速公路建設資金監管造成了負面影響，多元化高速公路建設資金監管方法則迫在眉睫。政府以及高速公路建設主體在對資金進行使用時應當具有監管思維，并確保高速公路建設資金監管活動的開展能夠對高速公路項目建設，高速公路建設資金使用全過程進行覆蓋。在具體的建設資金監管上，除了對一般性資金監管方法進行選擇與應用外，相應主體可以對信息化技術進行利用，并在高速公路建設資金監管上更多的運用信息化技術和管理軟件，比如通過微信實施資金監督審批，實時監控資金流動，不僅大大提高工作效率，而且達成監管方法的創新和多元化目標。

四、結束語

高速公路建設資金監管雖然面臨很多難度，但資金監管本身是一個敏感性問題，高速公路建設資金監管狀況的影響十分深遠，高速公路建設資金監管務必要得到地方性政府，高速公路建設主體的充分關注，系列高速公路建設資金監管措施也要落實到實處。值得注意的是，高速公路建設資金在使用上的范圍較廣，單一的資金監管措施在實際實施上也會受到多重因素影響，進行高速公路建設資金的監管也需要在科學理論指導基礎上，堅持從實際出發的基本原則。避免不合時宜的監管措施出現從而對高速公路建設資金監管以及工程建設造成負面影響。

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（作者單位：廣西正和高速公路有限公司）