行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題探析

朱睿

摘要：當(dāng)前，隨著我國(guó)公共財(cái)政改革的全面深化，行政事業(yè)單位如何優(yōu)化管理，提高內(nèi)部控制水平，成為其改革的重要內(nèi)容。本文對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題分析入手，對(duì)如何提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平進(jìn)行了對(duì)策思考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；對(duì)策

當(dāng)前，隨著我國(guó)公共事業(yè)改革的全面深入，我國(guó)行政事業(yè)單位逐步向規(guī)范化和公開化方向發(fā)展。特別是中央提出“八項(xiàng)規(guī)定”以來(lái)，對(duì)行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行了進(jìn)一步的強(qiáng)化和約束。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位在履行職責(zé)過(guò)程中，對(duì)于行政經(jīng)費(fèi)管理不夠科學(xué)，淡化了行政成本的約束性要求。特別是內(nèi)部控制不嚴(yán)，導(dǎo)致的經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范問(wèn)題較為突出。進(jìn)而導(dǎo)致行政事業(yè)單位的運(yùn)行成本居高不下，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。基于此，本文對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題分析入手，對(duì)如何提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平進(jìn)行了對(duì)策思考。

一、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問(wèn)題

（一）內(nèi)控制度建設(shè)流于形式，執(zhí)行力度不高

內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理主要內(nèi)容，其制度規(guī)范是否有效，執(zhí)行是否全面，是決定單位財(cái)務(wù)管理好壞的重要內(nèi)容。通過(guò)建立單位的內(nèi)部控制制度，提升監(jiān)督和檢查的規(guī)范作用，來(lái)發(fā)現(xiàn)其內(nèi)部控制環(huán)節(jié)管理中是否存在違規(guī)行為，確保相關(guān)制度能夠在行政事業(yè)單位得到有效執(zhí)行的關(guān)鍵，通過(guò)內(nèi)部控制的差錯(cuò)糾錯(cuò)功能，來(lái)及時(shí)的發(fā)現(xiàn)各種舞弊行為，確保國(guó)家資產(chǎn)的安全完整。目前，財(cái)政部也制定了相關(guān)的內(nèi)部控制規(guī)范，但大部分是針對(duì)企業(yè)的內(nèi)部控制制度完善，對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理的適用性較差，大部分行政事業(yè)單位都是根據(jù)自身的工作經(jīng)驗(yàn)和要求進(jìn)行了內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)，但從實(shí)際的運(yùn)行情況來(lái)看，很多內(nèi)部控制規(guī)范和行政事業(yè)單位的實(shí)際發(fā)展情況并不相適應(yīng)，如果行政事業(yè)單位不能根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，那么難以適應(yīng)其內(nèi)部控制發(fā)展建設(shè)的需要，單位的內(nèi)部控制制度制定好后一成不變，極大削弱了內(nèi)部控制制度的效力。由于行政事業(yè)單位普遍沒(méi)有形成統(tǒng)一完善的內(nèi)部控制制度，不完整、不規(guī)范甚至是缺失的制度導(dǎo)致單位內(nèi)部控制無(wú)章可循、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)約束。

（二）內(nèi)部控制執(zhí)行不嚴(yán)

由于行政事業(yè)單位自己創(chuàng)造收入不是其經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，所以，行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制規(guī)范的過(guò)程中，需要加強(qiáng)內(nèi)部控制的執(zhí)行力度。目前，行政事業(yè)單位的部門預(yù)算管理缺乏相應(yīng)的制度執(zhí)行力度，缺乏相應(yīng)的規(guī)范性要求。在行政事業(yè)單位的制度執(zhí)行過(guò)程中，往往只管花錢，而缺乏主動(dòng)執(zhí)行內(nèi)部控制的能力。在實(shí)際工作過(guò)程中，預(yù)算執(zhí)行和決算結(jié)果之間往往存在較大的差異，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不佳。同時(shí)，一些行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算工作的重視程度不夠，往往認(rèn)為預(yù)算撥款是上級(jí)的經(jīng)費(fèi)撥款，在編制預(yù)算時(shí)候過(guò)于隨意，有的單位為了獲得更多的預(yù)算撥款，往往擴(kuò)大預(yù)算撥款的范圍，或者是通過(guò)預(yù)算外收入來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)，導(dǎo)致單位的預(yù)算管理不嚴(yán)肅。二是項(xiàng)目的開支不夠規(guī)范，導(dǎo)致項(xiàng)目資金安排和預(yù)算之間脫節(jié)，在進(jìn)行預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中，往往需要通過(guò)項(xiàng)目預(yù)算追加來(lái)彌補(bǔ)其不足。同時(shí)預(yù)算的剛性不足，影響了預(yù)算的控制效果。三是行政事業(yè)單位的支出主要是各種運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，包括了招待和辦公等費(fèi)用，由于缺乏嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，難以有效的去恒定去預(yù)算的執(zhí)行效果，難以進(jìn)行有效的預(yù)算控制和調(diào)整。在行政事業(yè)單位對(duì)這些費(fèi)用多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制，最后導(dǎo)致基本經(jīng)費(fèi)超支擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。三是財(cái)務(wù)信息屬于行政事業(yè)單位的商業(yè)秘密，從公布動(dòng)機(jī)來(lái)看，是屬于被動(dòng)性公布的，所以行政事業(yè)單位本著能不公布就不公布的指導(dǎo)思想，導(dǎo)致財(cái)務(wù)信息披露不充分。行政事業(yè)單位在信息披露中，對(duì)有利于的財(cái)務(wù)信息大量披露，而對(duì)不利的財(cái)務(wù)信息披露不充分，甚至隱蔽。

（三）崗位設(shè)置不合理

由于行政事業(yè)人員受到編制的限制，其相應(yīng)的人員必須通過(guò)嚴(yán)格的招考才能進(jìn)入，特別是財(cái)務(wù)人員在行政事業(yè)單位主要屬于后勤管理人員，其崗位招聘編制受到了限制較多。因此，在進(jìn)行行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的過(guò)程中，難以通過(guò)人員的控制來(lái)將所有崗位進(jìn)行業(yè)務(wù)控制，許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。甚至個(gè)別單位將會(huì)計(jì)、出納、資產(chǎn)管理等職務(wù)由一人擔(dān)任。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒(méi)有很好的分離制約，固定資產(chǎn)管理混亂等問(wèn)題十分突出。目前，在行政事業(yè)單位，由于實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制，財(cái)務(wù)人員在職務(wù)任用上受制于企業(yè)的經(jīng)理，往往成為企業(yè)的附屬，對(duì)一把手在經(jīng)營(yíng)中的違規(guī)問(wèn)題不能或者不敢進(jìn)行必要的揭露。財(cái)務(wù)人員的權(quán)限受制于經(jīng)理人員的權(quán)利。

二、存在問(wèn)題原因分析

（一）內(nèi)部控制意識(shí)比較淡薄

內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)部控制環(huán)境的主要因素，良好的內(nèi)部控制意識(shí)是確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制完善的關(guān)鍵。當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)單位內(nèi)部控制重視程度不足，主要是忙于各種業(yè)務(wù)管理，而對(duì)內(nèi)部控制管理不足。認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門進(jìn)行制度執(zhí)行的事情，一些內(nèi)部控制制度僅僅是應(yīng)付上級(jí)檢查，在這種認(rèn)識(shí)的驅(qū)動(dòng)下，單位內(nèi)部控制往往成為了擺設(shè)，并沒(méi)有的得到認(rèn)真的執(zhí)行。有的單位內(nèi)部控制僅僅是對(duì)業(yè)務(wù)流程的一種制度規(guī)范，僅僅是評(píng)一些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行處理，并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督糾錯(cuò)功能不明顯

很多行政事業(yè)單位沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，也都沒(méi)有專、兼職審計(jì)人員，往往是和紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)三部門合署辦公，內(nèi)部檢查監(jiān)督要不由財(cái)務(wù)部門實(shí)施，單位的內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況往往由單位的財(cái)務(wù)部門來(lái)承擔(dān)，這就使財(cái)務(wù)部門自己監(jiān)督自己，影響了內(nèi)部控制作用的發(fā)揮。審計(jì)部門不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)必要的獨(dú)立性，而且其主體職能也逐步被邊緣化，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督糾錯(cuò)功能無(wú)法有效發(fā)揮。同時(shí)，在行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督中，主要還是政府部門對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督，其監(jiān)督的主要內(nèi)容還是圍繞財(cái)政資金的使用狀況進(jìn)行的審計(jì)，重點(diǎn)是進(jìn)行相應(yīng)的合規(guī)性審查，監(jiān)督的效力不強(qiáng)，難以形成對(duì)行政事業(yè)單位有效的外部推動(dòng)力。

三、完善我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理和企業(yè)財(cái)務(wù)管理一樣，都需要強(qiáng)化內(nèi)部控制的管理，通過(guò)內(nèi)部控制的管理控制作用，來(lái)提升財(cái)務(wù)管理的效果，進(jìn)而有效的提升單位內(nèi)部的財(cái)政資金的使用效果。首先，要強(qiáng)化單位內(nèi)部基本財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，嚴(yán)格資產(chǎn)的日常管理措施的落實(shí)，確保資產(chǎn)的賬實(shí)相符，并建立相應(yīng)的責(zé)任人制度，防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。要建立相應(yīng)的資產(chǎn)處置管理的辦法，通過(guò)規(guī)范的資產(chǎn)處置和報(bào)廢的規(guī)定，來(lái)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行相應(yīng)的處置管理，提升資產(chǎn)的管理效果。其次，要強(qiáng)化相應(yīng)的內(nèi)部制度的規(guī)定，重點(diǎn)對(duì)于內(nèi)部招待規(guī)定以及公務(wù)用車規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的落實(shí)，在確保符合國(guó)家相應(yīng)的制度性要求的情況下，進(jìn)行相關(guān)責(zé)任部門的落實(shí)，嚴(yán)格責(zé)任部門的管理，提升部門的控制效果，減少不必要的浪費(fèi)等等。

（二）加強(qiáng)審計(jì)工作建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建立后，其關(guān)鍵是能否進(jìn)行有效的內(nèi)部控制執(zhí)行和實(shí)施，并確保內(nèi)部控制制度的全面有效性。在這個(gè)方面，不僅僅需要行政事業(yè)單位內(nèi)部提高各個(gè)崗位內(nèi)部控制的執(zhí)行度，也需要強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)工作的作用，通過(guò)有效的監(jiān)督管理，來(lái)不斷的提升內(nèi)部控制的執(zhí)行效果，防范可能出現(xiàn)的執(zhí)行偏差。同時(shí)，在進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中，內(nèi)部審計(jì)需要不斷的完善內(nèi)部控制的環(huán)境建設(shè)，提升內(nèi)部控制建設(shè)效果。在行政事業(yè)單位可以根據(jù)內(nèi)部管理的需要，規(guī)范內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的職能建設(shè)，通過(guò)強(qiáng)化職能建設(shè)來(lái)充分的發(fā)揮其審計(jì)監(jiān)督的作用。最后，在行政事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的內(nèi)部控制崗位的分離，通過(guò)合理的崗位制度建立，來(lái)提高崗位的相互監(jiān)督和稽核，減少內(nèi)部舞弊行為的可能。

（三）加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)和管理

會(huì)計(jì)人員是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體執(zhí)行者，也是決定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制效果的直接推動(dòng)者。因此，為了有效的提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制效果，需要不斷的提高單位內(nèi)部會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水平。一是行政事業(yè)單位需要開展多層次的培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的效果，通過(guò)會(huì)計(jì)后續(xù)培訓(xùn)不斷的提高行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員的工作水平，提升其認(rèn)真執(zhí)行會(huì)計(jì)法律法規(guī)的自覺(jué)性和主動(dòng)性。二是對(duì)優(yōu)秀的會(huì)計(jì)人員進(jìn)行表彰，對(duì)工作責(zé)任心不強(qiáng)，服務(wù)質(zhì)量差的要進(jìn)行批評(píng)教育，情況嚴(yán)重的可以進(jìn)行待崗或辭退處理，以此來(lái)不斷推動(dòng)內(nèi)部控制水平的提升。進(jìn)而不斷優(yōu)化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)行為，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的良性循環(huán)。

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（作者單位：上海市發(fā)展和改革委員會(huì)培訓(xùn)中心）