城鎮化過程中的縣級政府職能研究

【摘 要】 縣是連接城市和農村的重要樞紐，而縣級政府既是中央政策的執行者，也是農村經濟發展的領導者，對城鎮化有著至關重要的作用，因此也承載著城鎮化建設的主要任務。現今，縣級政府在執行政策和城鎮化建設的過程中存在一些不足，本文將指出這些不足，并提出相應的改進建議。

【關鍵詞】 城鎮化 縣級政府 職能重構

縣級政府職能的基本特征

在我國的行政管理中，縣級政府扮演的是一個承上啟下的角色。一方面，縣級政府的工作能力和效果對國家各項政策能否落實起到了相當大的作用；另一方面，它也是我國基層行政管理中重要的一環。縣級政府既要貫徹執行好上級政府的決策，又要管理好本縣的各項經濟、政治和社會事務，所以其任務繁重，責任重大。雖然由于不同時期的國家性質、社會結構以及發展目標的不同，縣級政府的職能內涵也有所不同，但究其根本，縣級政府的職能具有以下四個基本的特征：

1、“農政”性明顯

縣級政府是連接城市與農村的城鄉結合部，是主要針對廣大基層農民進行治理的行政單位。長久以來，發展農業生產，管理基層農戶一直是縣級政府中心工作之一。雖然從政府層級劃分的角度來看，鄉鎮政府才是一級政府，但從機構設置及其職能來看，鄉鎮政府在很大程度上依然是縣級政府的派出機構。盡管隨著社會轉型和產業結構調整，縣級政府的工作內容和范圍不斷擴大，但“農政”性作為縣政管理的根本屬性仍然較為突出。

2、職能范圍廣泛

俗話說“麻雀雖小，五臟俱全”，縣級政府就是這樣一只“五臟俱全”的“麻雀”。在我國，縣級政府介于省、市政府之下，鄉鎮政府之上，除了軍事、外交等職能外，幾乎擁有與其它各級政府完全一致的管理事項，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等的方方面面。

3、承擔雙重角色

一方面，縣級政府作為中央的“代理人”，是縣域內落實中央政策的具體執行者，并且時刻受到中央政府的監督管理，縣級政府高效的執行能力是確保中央政令暢通的重要條件；另一方面，縣級政府也是縣域事務的管理者與組織者，是地方利益的“代言人”，一個縣的綜合發展水平與縣級政府的能力息息相關。改革開放以來，縣級政府作為地方利益“代言人”的角色日趨明顯，其行為自主性也漸趨增強。在地方利益影響下，縣級政府必然要根據縣域自身特點，在完成上級“規定動作”的同時，創造性地完成一些“自選動作”。這些“自選動作”正是縣級政府迎合當地發展實際而自主選擇的結果。因此，縣級政府在職能設定和行為選擇中兼具“地區代言人”和“國家代理人”的雙重角色。

4、職能靈活性強

在我國，縣級政府的職能范圍和權限是由《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定的，但這些制度規定往往都是原則性的，由于法律對地方政府職能界定較為模糊，因此，縣級政府在職能履行及其行為選擇中具有較大的自主空間。

城鎮化與縣級政府職能

（一）縣級政府在我國城鎮化進程中的作用

市場是一把雙刃劍，它既可以為一個地區帶來繁榮，也可以帶去災難。市場自身的缺陷往往會導致城鎮化過程中的質量低劣，資源不能得到合理配置，這個時候就需要政府以宏觀調控等手段去彌補市場的不足，克服其缺陷。從世界城鎮化的普遍規律看，各國雖在城鎮化的時間跨度和速度上有所差異，但政府均在城鎮化進程中發揮了重要的作用。而“政府主導”是我國城鎮化的一個重要特征。在我國城鎮化的過程中，中央政府是“決策者”，縣級政府則是“執行者”。與中央政府相比，縣級政府對當地情況更為清楚，可以更有效率的分配利用資源；與鄉鎮政府相比，縣級政府擁有更大的財權與事權。因此，縣級政府對城鎮化具有關鍵性的作用。

（二）城鎮化過程中縣級政府履職的不足

縣級政府在城鎮化建設的過程中存在著“越位”、“錯位”和“缺位”的問題。在城鎮化發展的過程中，縣政府由于受制于傳統的官本位的思想，習慣了自上而下貫徹的方法，因此在具體操作的過程中成為了替農民做主和強行干預市場活動發展的“家長”，超越了其職能管理范圍，制約了市場的調節作用，打擊了農民的主動性。一些縣政府存在著管理與公共服務錯位，很多問題上依然靠首長決策、靠文山會海部署任務，在推進城鎮化進程中職能發揮不到位，該管的沒管好，不該管的卻干預過多。并且，不少縣政府在城市化過程中所扮演的角色更多的傾向于“劃槳者”而不是“掌舵者”，往往過多的介入城鎮化的具體實施過程，作為基層管理者，卻在方向引領上未盡其責。

具體而言，城鎮化進程中縣政府行為存在的問題主要表現在以下幾個方面：

首先，規劃不合理，缺乏戰略思維。在城鎮化的建設中，城鎮規劃合理與否直接關系到城鎮的功能是否完善、是否符合可持續發展的戰略。許多縣政府在城鎮化中規劃不合理、不注重品質，規劃急功近利、缺乏長期性規劃、提出的發展戰略既大又空。不切合當地實際情況、跟風、短視、搞大躍進，無法突出本地區風貌。有的縣政府制定規劃未經充分論證，隨意性大，制造了許多勞民傷財的工程，浪費人力物力。

其次，管理低效、公共服務不到位。一些縣存在重建輕管的問題，建設與管理相割離，濫用職權、忽視法律法規，管理不夠到位。一是不按規劃辦事；一些縣級政府盲目追求開發房地產、大修公路、搭建工廠，以為這些就是城鎮化，隨意破壞或修改城鎮建設規劃，導致綠化面積少，缺乏整體形象。二是不按城鎮的發展規律辦事，忽視了城鎮化與生產力和經濟發展的相關性，使城市空間擴大卻不能得到有效利用。三是過于重視建設的平面擴張，浪費土地資源的現象比較嚴重，用地粗放、效率較低。四是縣政府往往對社會公共服務職能發揮不足或不到位，而過多地重視其經濟管理職能，對流動人口的管理、不同階層的管理、城鎮的綜合管理等重視度不夠，使一些隱藏的社會問題逐漸暴露。

最后，責任落實不明確。我國的縣級政府官員是由上級部門任命的，導致了他們上任初期缺乏對縣域情況的準確認識，在自己的任期內，制定的目標政策還沒有完成就被調離，下一任的縣政府領導往往又會重新制定目標戰略，造成城鎮化政策的不穩定性。并且縣政府官員缺少一套合理的考核機制，直接參與地方城鎮化的建設，本身就會導致縣政府官員帶有利益導向，追求個人政績。這些都容易造成縣政府官員在城鎮化進程中沒有盡到責任主體的作用，并且缺乏責任意識，制約了當地城市化持續健康發展。

完善縣級政府職能的思路及建議

（一）思路

1、擺正政府與市場的關系

由于在之前的城鎮化建設過程中，縣級政府的職能范圍沒有確立好一個明確的合理的界限，導致了縣級政府過度發揮其職能，過度作為，使得一些人開始對政府主導城鎮化的道路持懷疑甚至反對態度。縣級政府對自身和市場的關系沒有進行充分和正確的認識，忽略了市場對產業發展的帶動作用和商貿投資的引導作用，政府熱衷于從土地財政中獲取利益，征地賣地，大肆開發房地產、大修馬路、擴建公園，忽略城鎮化的發展規律，盲目追求幾十年不過時的城鎮化建設，結果卻在土地買賣中急于獲取眼前利益，造成經濟活力并沒有得到提高、產業也沒有發展起來，并且增加了縣級政府自身的債務包袱。另外，許多縣級政府排斥市場，自己主導市政的基礎設施建設，盲目擴張城鎮規模，造成了“鬼城”現象。城鎮框架拉大，人民群眾的生活質量水平卻沒有得到實質性的提升和發展，這樣反而造成了不少社會矛盾。這種靠地價從農民手里征地，又高價將土地賣出，從而獲得差價的政府行為不但造成城鎮用地效率低、粗放化，而且不符合我國目前對經濟轉型升級的要求。只有擺正政府和市場這二者的關系，促進縣域內產業的聚集，商業貿易的活躍，縣區的經濟活力才能得到增強，政府的財政實力才能穩固，建設能力才能得到提高，才能合理解決好城鎮化建設中縣級政府所需要的資金問題。并且縣域市場活躍了，人民的生活水平和消費水平提高了，社保健全了，反過來也會增強縣城的綜合實力競爭力，吸引更多的資金和資源流向縣城。

2、理順政府與農民的關系

在我國，城鎮化的發展依據政府與農民的互動關系可以歸類為三種途徑：最傳統的途徑就是靠政府征地，而農民處于被動地位的模式。在這種模式中，政府通過征地賣地雖然能夠表面上快速促成城鎮化，但是在征地的時候容易與農民產生摩擦，并且政府推高房價也容易造成與買房者的矛盾。另外一種途徑就是完全依靠農民去自發地自主地進行城鎮化。這種模式的作用過程是在城區外圍發展產業化，以促進農業人口向非農業人口的轉化，吸納和聚集人口，促進工業和服務業發展。然后，這種農民完全自發的城鎮化模式必須依靠法律強有力的保障、城鎮功能的科學合理規劃和區分，否則就容易使城鎮化的發展走上歧途。最后一種途徑是以農民為主體、發揮政府主導作用的模式，這種模式打破了前兩種模式的偏重于一頭的弊端，能協調好政府和農民在城鎮化過程中的不同作用發揮。在該模式下，政府負責制定城鎮空間發展規劃，無論是國有的或是集體所有的土地都能夠平等進入市場，并且使農民能夠分享土地的收益。政府不再以土地經營者的身份和農民爭利，而是在城鎮化建設中進行組織、提供服務，并進行制度供給。在城鎮規劃、基礎設施建設、社保以及土地流轉方面重視農民的利益，使農民參與進來，打破城鄉二元體制。

3、協調農民與市場關系

城鎮化的核心問題是人的城鎮化，如何實現人的城鎮化，要解決這個問題就必須在城鎮化的過程中尊重好民眾的各項權利。城鎮化的發展所帶來的城市框架的拉大，城市規模的擴張必然牽涉到土地的問題，土地是城鎮化建設的關鍵。要保障農民的利益就應該讓農民獲得其土地的市場化收益。未來的土地管理制度的改革方向是應該是通過對當前部分地區發展經驗的總結，在原有土地制度的基礎上改革完善，農地通過招拍掛的方式進入市場，與城鎮建設用地一樣獲得市場流通渠道，這也就是說對農地的征收和補償的價格將按照土地的市場價值計算，而不是按照以往的土地產出計算，在城鎮化中被征地的農民將從土地中獲得紅利，基本實現農地與城鎮建設用地的“同地同權”。在當今的城鎮化發展過程中，人們往往只注重到市場的主導與政府的引導，然而在這兩股力量之外，農民也是城鎮化中的一個重要角色。城鎮化發展的本身其實也是這三股力量之間的不斷博弈和妥協的結果。在過去的城鎮化發展中，在政府、市場以及農民的相互博弈妥協中，農民的利益并沒有得到充分的重視和對待，農民與市場的關系被輕視。因此，現今的城鎮化應該處理好這三者的關系，實現利益平衡。

（二）建議

1、完善市場體制

（1）改革財稅體制

由于私人沒有提供公共產品的激勵，所以市場上的公共產品大都由政府提供。然而現在我國縣級政府的財權與公共服務事權并不對稱，財政資金渠道的缺乏和不穩定，導致了縣級政府財政狀況吃緊，進而影響縣域內公共產品的數量與質量。為了解決這個問題，我們必須改革財稅體制，建立財權與事權相對稱的財稅體制，使縣級政府能夠在保證質量的前提下增加縣域內基礎設施建設的數量，促進城市功能的完善和人口承載力的提高，全面改善城鎮的生活質量。

（2）充分發揮市場作用

解決縣域內公共物品提供不足的問題還有另一條解決途徑，那就是充分發揮市場作用，面向市場籌集城鎮化建設的資金和資源。由以往的政府大包大攬，向多元化的投資和融資機制轉變，公開招標，引入競爭。政府一發面需要確定合理的投資回報率，提高私人資本的積極性；另一方面也要在服務質量、價格管理等方面加強監督和指導。

2、優化運行機制

（1）優化決策機制

在城鎮化的建設過程中，縣級政府的決策必須廣泛聽取民眾的意見和建議，確保所制定的政策能夠使大部分的民眾收益。除此之外，縣級政府應當注重在決策過程中引入專家論證。由于城鎮化的過程中許多問題都涉及到專業性領域，因此縣級政府應當請技術性強的專家來結合實際情況進行論證并提出科學的指導意見。

（2）建立科學規范的考核體系

一方面，政府存在的最根本的價值就是最大限度地實現公眾利益，保證民眾的合法權益。因此，在城鎮化進程中，實現廣大人民的利益和保護公共利益是縣級政府行為的基本價值導向，縣級政府績效考核必須最大限度地代表公共利益的要求。另一方面，評估主體多元化是保證縣級政府績效考核真實性、客觀性及實效性的有效方法。城鎮化事關公民的切身利益，公民有權利對政府行為進行評估。改變以往自上而下的評估方式，構建多元化的縣級政府績效考核主體。

3、加強自身建設

（1）明確縣級政府相關責任

要推動城鎮化的健康發展，就不能忽視縣級政府責任體系的完善。一方面明確責任定位，樹立陽光政府、法制政府、服務型政府的創新理念，以民為本，建立有限責任政府，完善并明確我國縣級政府的責任；另一方面促進公民社會的發展，賦予公民更多的話語權，讓公民參與到城鎮化的建設與對縣級政府責任的規定、履行以及評價中來，為我國縣級政府責任的完善提供依托。

（2）提高縣級政府人員素質

現今的時代己經成為知識經濟的時代，在城鎮化建設中，人力資源的作用也變得越來越重要，政府中人才所發揮的作用應當得到重視。在進行城鎮化建設中，提高縣級政府公務人員的素質也成了提高政府能力的一個重要當面。

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作者簡介：姓名：秦聰，出生年月：1994年11月，性別：女，民族：漢族，籍貫：河北省滄州市，學歷：研究生在讀，研究方向：區域經濟學。