新型城鎮化下一步專訪國家發改委副主任胡祖才

宋怡青

今年政府工作報告提出，堅持實施區域協調發展和新型城鎮化戰略，著力推動平衡發展，新的增長極增長帶加快成長。

新型城鎮化戰略啟動實施以來，圍繞“人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出”的大邏輯，打基礎、立支柱、定架構，統籌推進人口、土地、投融資等領域改革。目前，新型城鎮化體制機制已經取得突破性進展。

隨著經濟發展進入新常態，增長速度進入下行區間，新型城鎮化的建設任務依舊艱巨，難點問題依然存在。如何克服和解決這些問題，成為新型城鎮化下一步發展的關鍵。

“新型城鎮化是現代化的必由之路，事關發展全局。”國家發展和改革委員會黨組成員、副主任胡祖才在接受《財經國家周刊》專訪時表示，新時代的城鎮化工作，必須總結借鑒國內外城鎮化實踐成果、結合我國城鎮化階段性特征、緊扣社會主要矛盾變化，貫徹落實新發展理念，著力推動新型城鎮化高質量發展，重點把握好“五個堅持”。

城鎮化建設成效顯著

《財經國家周刊》：國家新型城鎮化規劃已經實施多年，取得了哪些成績？

胡祖才：黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視城鎮化工作，2013年召開了改革開放以來第一次中央城鎮化工作會議，2014年黨中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，2015年召開了中央城市工作會議，2016年國務院印發了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，對新型城鎮化工作作出了全面部署。

各地區各部門認真貫徹落實中央決策部署，堅持穩中求進工作總基調，貫徹落實新發展理念，深入實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略，積極探索、開拓創新、因地制宜，出臺了一系列重要政策舉措。

國家發展改革委近期對國家新型城鎮化規劃實施情況開展了中期評估，結果顯示，涉及十幾億人的新型城鎮化已經取得了重大進展，呈現出良好發展勢頭。

這些成就的取得，是以習近平同志為核心的黨中央堅強領導的結果，是習近平新時代中國特色社會主義思想科學指引的結果，是各地區各部門貫徹落實中央決策部署、勇于擔當、協同推進的結果。這些成就，為下一步推動新型城鎮化高質量發展奠定了堅實基礎。

《財經國家周刊》：近年來，新型城鎮化體制機制建設情況如何？

胡祖才：新型城鎮化體制機制取得突破性進展。圍繞“人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出”的大邏輯，打基礎、立支柱、定架構，統籌推進人口、土地、投融資等領域改革。

一是市民化制度性通道不斷拓寬。國務院先后印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》《居住證暫行條例》《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的意見》，有關部門印發《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》，人口管理向自愿落戶和自由流動邁出了一大步。

二是土地制度改革持續推進。創造性開展農村土地所有權承包權經營權分置，從制度上促進了農村土地的流轉和規模經營。農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革三項試點工作有序推進。城鄉建設用地增減掛鉤規模和范圍有序擴大。

三是城鎮化投融資機制逐步完善。投融資渠道不斷拓寬，政府和社會資本合作（PPP）模式加快推進，開發性金融積極參與新型城鎮化建設，地方政府債務風險防范意識逐步增強。

《財經國家周刊》：推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務，目前這方面工作取得哪些進展？

胡祖才：截至2017年底，有八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民。

一是戶籍制度改革全面落地，戶籍和常住人口城鎮化率分別從2012年的 35.3%、52.6%提高到2017年的 42.35%、58.52%，戶籍和常住人口城鎮化率差距縮小1.1個百分點；聚焦重點區域和重點人群的戶改取得新突破，武漢、成都、西安、鄭州等特大城市大學生落戶實現零門檻。為1000多萬無戶籍人口無條件補登戶口。

二是居住證制度加快建立，所有城市和縣均已發放居住證，已發放5400多萬張，以居住證為載體，義務教育、職業技能培訓、基本養老、基本醫療、保障性住房等加快覆蓋常住人口，隨遷子女在流入地公辦學校就讀率達到80%左右，大病保險覆蓋10億城鄉居民，每年培訓農民工2000萬人次以上。

《財經國家周刊》：黨的十九大報告指出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。這方面都推進了哪些工作？

胡祖才：以城市群為主體的城鎮化格局持續完善。一是“19+2”的城市群格局基本建立，國務院先后批復了長三角、長江中游、成渝、哈長、中原、北部灣、關中平原、呼包鄂榆、蘭州-西寧城市群規劃，省域內城市群規劃也已基本完成編制工作，京津冀、長三角、珠三角、長江中游、成渝五大城市群，以10.4%的國土面積集聚了38.9%的人口，創造了45.5%的國內生產總值。二是城市規模結構不合理狀況有所改善，中心城市建設有序推進，中小城市數量穩步增加，2017年經國務院批準6地撤縣設市、1地撤地設市，城市總數達到661個，特色小鎮建設在規范中有序推進。

城市功能和宜居性穩步提升。一是城市產業就業支撐能力不斷增強，多數城市形成了以服務業為主導的產業結構，城市創新能力持續提升，眾創空間數量達到4300家左右，創造就業崗位超過180萬個。二是城市治理水平逐步改善，綠色化智慧化緊湊化發展勢頭良好，295個地級及以上城市建成區黑臭水體整治開工率達到90%、完工率過半，2/3左右的地級市整合形成數字化城市管理平臺。三是市政設施水平提高，公交都市創建有序推進，開工建設地下綜合管廊超過4000公里。四是居住水平大幅改善，城鎮棚戶區改造5年累計開工2645萬套，通過城中村改造推動1200多萬農民就地轉為市民。五是人文城市建設取得進展，歷史文化傳承與保護得到加強。

推進20項重點任務

《財經國家周刊》：如何推動新型城鎮化的高質量發展？

胡祖才：新型城鎮化是現代化的必由之路，事關發展全局。我國仍處在城鎮化較快發展階段。2017年中央經濟工作會議提出，要把推動高質量發展作為當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。新時代的城鎮化工作，必須總結借鑒國內外城鎮化實踐成果、結合我國城鎮化階段性特征、緊扣社會主要矛盾變化，貫徹落實新發展理念，著力推動新型城鎮化高質量發展，重點把握好“五個堅持”。

第一，堅持以人的城鎮化為核心，加快農業轉移人口市民化。要把以人民為中心的發展思想貫穿到城鎮化中，按照尊重意愿、自主選擇的原則，積極有序推進農業轉移人口市民化，促進人口在城鄉區域間更加自由遷移和自主選擇落戶，促進新市民全面融入城市社會，更好推動人的全面發展、社會全面進步、人民共同富裕，使新老市民的生活更方便、更舒心、更美好。圍繞2億多在城鎮常住的農民工和其他人員，統籌推動進城落戶和城鎮基本公共服務均等化，提升人口市民化質量。

第二，堅持以城市群為主體形態，推動大中小城市協調發展。城市群是我國城鎮化格局的主體形態，是人口和經濟的主要集聚地。要尊重人多地少的基本國情、遵循大國城鎮化的客觀規律，優化提升東部地區城市群，加快培育發展中西部地區城市群，構建“兩橫三縱”的城鎮化戰略格局。發揮城市群規劃導向作用，以城市群為主體促進大中小城市和小城鎮協調發展，打造協同效應明顯、一體化程度高的城市群和都市圈，促進創新資源高效配置、產業分工錯位互補、基礎設施互聯互通、社會事業共建共享，使大中小城市發展更趨協調協同、更加集約高效。

第三，堅持產城融合，促進城市集約緊湊發展。城市是經濟社會發展的“火車頭”和城鎮化主要載體。要推動城市高質量發展，建設現代化經濟體系，統籌城市發展與產業支撐、人口集聚與宜居宜業，向創新要效率效益、要增長空間、要就業崗位，以產立城、以市興城，提升城市的產業層級和吸納就業規模；提高城市空間治理水平，促進職住平衡和產城融合，推動城市生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

第四，堅持城鄉融合發展，統籌實施新型城鎮化戰略與鄉村振興戰略。我國城鎮化仍處于較快發展階段，農民進城還是大趨勢，但即使城鎮化率達到70%，也還有4億左右人口生活在鄉村，不可以丟掉鄉村、僅顧城市。要深刻剖析城鄉關系這個伴隨城鎮化全過程的重大命題，破解城鄉發展不平衡這個最大的不平衡、農村發展不充分這個最大的不充分，打破城鄉二元體制和二元結構，協同推進新型城鎮化和鄉村振興，促進城鄉生產要素自由流動、公共資源均衡配置、產業協同聯動發展，讓廣大農民平等參與城鎮化進程、合理分享城鎮化成果。

第五，堅持深化改革，破除新型城鎮化體制機制障礙。要推動思想再解放、改革再深入，突出重點、攻堅克難，補齊城鎮化高質量發展的關鍵制度短板，統籌推動人口、土地、投融資、住房、生態環境等關鍵制度改革，逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，合理保障城鎮化用地需求，構建多元化可持續的城鎮化資金保障機制，防范化解政府債務風險，健全城鎮住房供給體系。通過改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，不斷提高新型城鎮化質量。

《財經國家周刊》：今年新型城鎮化有哪些重點任務需要推進？

胡祖才：2018年新型城鎮化工作的總要求是：深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，全面貫徹落實中央經濟工作會議、中央農村工作會議和政府工作報告的部署，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，緊扣社會主要矛盾變化，推動新型城鎮化高質量發展，努力實現在新起點上取得新突破。部際聯席會議明確了2018年推進新型城鎮化工作的5大領域20項重點任務，概括起來主要是“五個聚焦”。

第一，聚焦農業轉移人口市民化，推動城鎮基本公共服務均等化。一方面，要全面放寬城市落戶條件，加大“人地錢”掛鉤配套政策力度，促進有能力在城鎮穩定就業生活的重點群體舉家落戶，探索租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，力爭2018年進城落戶1300萬人。另一方面，對已在城鎮就業但就業不穩定、難以適應城鎮要求或暫時不愿落戶的人口，要以居住證為載體強化基本公共服務，向其提供教育、醫療、就業、培訓、住房等城鎮基本公共服務及辦事便利，鼓勵城市群及都市圈內居住證互認，提升新居民融入城市能力。

第二，聚焦增強整體協同性，提高城市群發展質量。一方面，要全面實施城市群規劃，加快建立城市群協同發展機制和配套政策，促進城市群內大中小城市和小城鎮網絡化發展；在城市群內選擇若干具備條件的中心城市和周邊中小城市，打造同城效應明顯、一體化程度高的都市圈。另一方面，要分類建設中小城市、特色小鎮等城鎮體系的節點和末端，加快培育新生中小城市，落實《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，引導特色小鎮健康發展。

第三，聚焦補好弱項短板，提升城市發展質量。一方面，要提升城市經濟質量，補好優質供給不足的短板，建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系，構建城市間尤其是城市群內橫向錯位發展、縱向分工協作的產業格局，支持東部地區培育世界級先進制造業集群。另一方面，要優化城市空間布局，加快劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界3條控制線以及生態、農業、城鎮空間，補齊市政設施短板，建設綠色人文智慧城市，優先發展公共交通，加強停車設施建設。2018年再改造各類棚戶區580萬套。

第四，聚焦完善體制機制，推動城鄉融合發展。做好城鄉融合發展頂層設計，堅持以工補農、以城帶鄉，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。一方面，要圍繞城鄉要素自由流動和平等交換，破除要素下鄉各種障礙，吸引資本、技術、人才等要素更多向鄉村流動，推動城鄉要素配置合理化、產業發展融合化。另一方面，要圍繞城鄉公共資源均衡配置，加快推動城市水電路氣訊等基礎設施向農村延伸、教文衛體養老等基本公共服務向農村覆蓋，推動城鄉基礎設施聯通化、公共服務均等化。

第五，聚焦激發市場活力，深化城鎮化關鍵制度改革。要充分發揮綜合試點改革平臺作用，挖掘推廣可復制的經驗和模式。深化城鄉土地制度改革，盤活存量土地資源，改進耕地占補平衡管理辦法，完善農村承包地“三權分置”制度，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。積極拓寬資金投入渠道，推動政銀企等方面進行成本合理、期限匹配的資金投入，平衡好城鎮化項目融資規模與地方債務承受能力之間的關系，提高新型城鎮化建設資金使用效率和水平，防范化解隱性債務風險。