中美兩國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與法律責(zé)任制度比較研究

摘 要 《中華人民共和國反壟斷法》出臺后在中國以驚人的速度落地生根，至今已將近十年。如今，中國逐漸繼美國和歐盟之后成為世界上反壟斷執(zhí)法的主要司法管轄區(qū)之一。然而，雖然《反壟斷法》生效之后在大多數(shù)情況下為我國市場競爭環(huán)境的監(jiān)管提供了強有力的法律依據(jù)，但在執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置與法律責(zé)任制度仍可能是模棱兩可或蒼白無力的。美國是世界上創(chuàng)立反壟斷法（稱為反托拉斯法）的先驅(qū)之一，其法律在該領(lǐng)域已經(jīng)被測試和改進了一百多年。通過比較兩國的法律制度體系，中國可以學(xué)習(xí)一些經(jīng)驗來改善反壟斷方面的法制監(jiān)管。本文立足于中國特色國情和特殊的經(jīng)濟發(fā)展道路，分析和總結(jié)美國的執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置與法律責(zé)任制度，結(jié)合我國的實際情況，對現(xiàn)在主流觀點對于中國《反壟斷法》的修改所提出的建議予以評估，并試圖破解目前國內(nèi)執(zhí)法機構(gòu)分工不明、開展調(diào)查標準不一的問題，為相關(guān)部門提出相關(guān)法律完善建議。

關(guān)鍵詞 《反壟斷法》 中國 美國 執(zhí)法機構(gòu) 法律責(zé)任

作者簡介：江夢，中國海洋大學(xué)國際法專業(yè)，研究方向：國際法、經(jīng)濟法。

中圖分類號：D912.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.011

一、執(zhí)法機構(gòu)分工制度比較及相關(guān)建議

（一）執(zhí)法機構(gòu)分工制度比較

在中國，工商局和發(fā)改委之間以案件是否涉及價格來作分工，在實踐中很多情況下很容易產(chǎn)生分歧，難以判斷。雖然執(zhí)法機構(gòu)已經(jīng)做出了一些努力來澄清這條界線，效果卻不盡如人意。兩家機構(gòu)都發(fā)表了幾份聲明，討論如何聯(lián)合執(zhí)法打擊聯(lián)合抵制的卡特爾集團和濫用統(tǒng)治地位的企業(yè)。然而，當案件同時涉及價格相關(guān)因素和非價格相關(guān)因素時，這些機構(gòu)該如何進行管轄和分工仍然在實踐中難以明確，尤其是以下三種情形：（1）當潛在的違規(guī)會對價格造成間接而不是直接的影響時；（2）當案件既涉及價格問題，同時也涉及其他問題時；（3）當案件所涉及的爭議行為的性質(zhì)難以判斷時。

相較之下，在美國的反壟斷法律系統(tǒng)中，價格是否是案件的核心這個問題是由法官在對各種證據(jù)并進行經(jīng)濟學(xué)分析之后才會作出的結(jié)論——因為涉及價格意味著法官將會在嚴格的“本身違法規(guī)則”下審查這個案件，反之則是相對寬松的“合理原則”標準。在中國的反壟斷系統(tǒng)中，在執(zhí)法機構(gòu)分工這個層面來討論案件是否涉及價格，即可能會因數(shù)據(jù)、證據(jù)不足而使相關(guān)機構(gòu)只能作出模棱兩可的判斷。兩個部門進行分工的設(shè)計是為了使整個反壟斷執(zhí)法系統(tǒng)工作更加明確高效。然而，模糊的界限可能適得其反，使反壟斷調(diào)查和相關(guān)豁免程序的處理更加混亂且耗時耗力。

（二）相關(guān)建議及其意義

在這里，本文建議可以學(xué)習(xí)美國在實踐中各機構(gòu)的分工合作，不以是否涉及價格來作為分工的界限，而以涉案主體行業(yè)的不同來進行分工劃分。

在美國的反托拉斯法體系中，各行政機構(gòu)之間合作有時會按行業(yè)主體不同或法律責(zé)任不同進行分工。例如，司法部對某些影響國家經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)有專門的建管權(quán)。此外，聯(lián)邦貿(mào)易委員會對刑事訴訟有著專門的控訴權(quán)。因為我們目前對壟斷行為沒有設(shè)立刑事責(zé)任，因此可以參考美國按行業(yè)主體劃分的方式。例如，國家發(fā)改委可以對對影響國家經(jīng)濟命脈的某些重要行業(yè)具有排他性管轄權(quán)，使其與美國的司法部類似，在某些行業(yè)，如電信、銀行、鐵路和航空公司，擁有唯一的反壟斷管轄權(quán)。本文認為，這個建議主要有如下四個益處：

首先，這個替代性的提議最明顯的優(yōu)勢在于，它使得兩個部門在實踐中的分工變得明確且無可爭議。在進行實際的調(diào)查之前，避免大量的重疊和重復(fù)的工作，同時也避免了兩個部門將時間浪費在互相詢問和交換信息上。

其次，不明確的劃分結(jié)果或牽連到豁免制度在實踐中標準的不一致。對于違反者來說，因為兩部門所監(jiān)管的范圍不明確而被劃入不同的部門審查可能是不公平的。因為在這種情況下很難判斷它是否與價格有關(guān)。如果國家發(fā)改委對某些重要的國有企業(yè)負責(zé)，發(fā)改委可以針對國有企業(yè)的特殊地位制定更專門性的規(guī)則和相關(guān)豁免制度。

第三，該建議符合發(fā)改委在中國歷史上的傳統(tǒng)行政職責(zé)。發(fā)改委負責(zé)監(jiān)督管理中國經(jīng)濟發(fā)展的多個方面，包括形成戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)政策，基礎(chǔ)設(shè)施和能源項目的監(jiān)督，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)的政府資金，發(fā)展清潔能源，應(yīng)對氣候變化和建立國家戰(zhàn)略資源。

第四，中國《反壟斷法》的一個重要立法目的是阻止行政權(quán)力在市場中被濫用，影響和限制企業(yè)之間進行公平競爭。因此，在改立法目的下，國家發(fā)改委不僅是一個監(jiān)管機構(gòu)，同時也是《反壟斷法》下的被監(jiān)管機構(gòu)。因此，令國家發(fā)改委完全掌控與價格相關(guān)的案件，可能與限制行政權(quán)力濫用的立法目的反其道而行之。

二、壟斷行為的個人責(zé)任與刑事責(zé)任比較及相關(guān)建議

《反壟斷法》第七章為中國反壟斷制度下的禁止行為提供相應(yīng)的法律責(zé)任。 很多學(xué)者認為，與美國的反托拉斯法不同，中國反壟斷法的罰款并不苛刻。在絕大多數(shù)情況下，中國的罰金比美國反托拉斯法要低，并且法條相對模糊，缺乏明確的衡量標準。 根據(jù)第四十六條：“經(jīng)營者違反本法規(guī)定，達成并實施壟斷協(xié)議的，由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款；尚未實施所達成的壟斷協(xié)議的，可以處五十萬元以下的罰款。” 由此可見，中國的《反壟斷法》僅為公司承擔(dān)責(zé)任。無論在民事責(zé)任層面還是形式責(zé)任層面，它沒有對個人施加任何責(zé)任。此外，與《謝爾曼法》中的刑事判決不同，反壟斷法沒有直接對違反者提供刑事處罰。具體而言，《反壟斷法》僅在“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、泄露商業(yè)秘密”這些方面規(guī)定了相應(yīng)的執(zhí)法人員的刑事責(zé)任。此外，《反壟斷法》第五十條規(guī)定了濫用行政權(quán)力，進行行政壟斷的有關(guān)機關(guān)的行政責(zé)任。《反壟斷法》中有權(quán)對行政機關(guān)進行處罰的是“上級行政機關(guān)”。在實踐中，這一條很少被用到。

美國有相對較為嚴厲的反壟斷責(zé)任制度。特別是在喬治·布什總統(tǒng)在2004年簽署了反壟斷刑事處罰強化和改革法案之后，對違反《謝爾曼法》（Sherman Act）的公司處以1000萬美元至1億美元的最高刑事罰款，使得反壟斷罰款成為美國刑法中最嚴厲的一項。該法案還將最高個人罰款從35萬美元提高到100萬美元。美國對違法壟斷行為設(shè)立了相對嚴厲的刑事責(zé)任，其責(zé)任主體包括公司和個人。在實踐中，刑事責(zé)任也被頻繁運用。根據(jù)美國《謝爾曼》第1條和第2條和相關(guān)判例規(guī)定，如果主體是公司，可依法按照下面所列的最大數(shù)額罰款：（1）違法者非法收入的兩倍；或（2）受害者損失的兩倍，最高不超過一億美金。如果主體是個人，則可判處6個月至10年的監(jiān)禁，并處下列相對較大數(shù)額的罰金：（1）違法者非法收入的兩倍；或（2）受害者損失的兩倍，最高不超過一千萬美金。

本文認為，中國的反壟斷制度嚴重缺乏關(guān)于個人責(zé)任的規(guī)定。《反壟斷法》所規(guī)定的民事罰金太過輕微，使違法成本過低。本文認為認為中國的反壟斷法應(yīng)該加入對高管或董事的個人責(zé)任。在《反壟斷法》中，確實沒有規(guī)定與非法壟斷行為直接關(guān)聯(lián)的個人責(zé)任，只有在第54條，對“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊或者泄露執(zhí)法過程中知悉的商業(yè)秘密”的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)工作人員規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任，但這并不是美國在反壟斷領(lǐng)域直接的刑事責(zé)任，而是類似于玩忽職守罪等刑法上的罪名。在美國，有很多學(xué)者認為個人責(zé)任的重要性要遠遠超過公司，因為真正決定采取違法壟斷行為的是公司的董事和高管，而非一般的股東。讓公司作為一個整體承擔(dān)責(zé)任，會使得很多無辜的股東為董事和高管的過錯買單。

本文同意很多學(xué)者對于加大反壟斷懲罰力度的觀點。通過完善《反壟斷法》下的私人行動的制度，提供刑事責(zé)任、民事責(zé)任和對高管人員取消資格的處罰，可以加強對違法行為的威懾、偵查的有效性，同時也提高了豁免制度的有效性。但是，本文認為在“行政權(quán)力濫用”條款和相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)的合作分工制度沒有完善的情況下，貿(mào)然加重對反壟斷行為的處罰會對保護市場環(huán)境適得其反，具體而言，理由有如下幾點：

首先，由于反壟斷案件的復(fù)雜性，偵查和起訴是非常困難和昂貴的。嚴厲的懲罰似乎是最有效的阻止違法行為的方法。同時，由于受到嚴厲處罰的恐懼，人們會有更多的動機自愿參加豁免項目。如前所述，在反壟斷案件中，寬大處理程序的作用是非常強大的。

其次，本文認為基于舉證困難的原因而放棄設(shè)立刑事責(zé)任是錯誤的。首先，無論在犯罪意圖上證明的難度如何，反壟斷的犯罪在道德層面確實有被抨擊的必要，即非法壟斷行為確實可以被認為是不道德的。刑事審判反映了更強烈的社會譴責(zé)，這不能民事懲罰來代替，無論罰金的多少。另一方面，正因為涉及非法壟斷行為的案件在偵查和起訴都有著重重困難，立法者就更有理由對違法者在法律責(zé)任中進行威懾。

同時，從國際社會的全球視野來看，將反壟斷行為定為刑事犯罪可以加強國際合作。美國在反托拉斯法領(lǐng)域的實踐經(jīng)歷說明了這一點。隨著全球范圍內(nèi)的反托拉斯法的盛行，美國在該領(lǐng)域檢控方面的成功，以及所獲得的判決的收效，已經(jīng)引起了世界各地在美營業(yè)的企業(yè)的董事高管的高度重視。因此，將刑事犯罪加入反壟斷制的制裁手段中，還可能進一步使中國的反壟斷制度與全球反壟斷執(zhí)法努力相一致。

最后，在刑事責(zé)任、民事罰款和一般行政處罰之外，《反壟斷法》也可以學(xué)習(xí)美國相關(guān)制度，考慮納入其他更有效和有針對性的處罰方式，如取消在企業(yè)中的職位與資格，這對高級管理人員尤其有效。

注釋：

《反壟斷法》第七章.

陳少華.中美反壟斷法比較研究.法學(xué)研究·法制博覽.2013，5（中）.149.

Andrew W Eichner， Battling Cartels in the New Era of Chinese Antitrust Enforcement， 47 Tex Int'l LJ 587，2012.600.

戴建民.美國反壟斷發(fā)對卡特爾的規(guī)制及其對中國企業(yè)的風(fēng)險啟示.2013-02-09-Lexis Nexis.

參考文獻：

[1]陳兵.美國反托拉斯法生成進路研究——以規(guī)制鐵路公司壟斷為線索.法治與社會發(fā)展.2012（2）（總第104期）.

[2]王建紅.《謝爾曼反托拉斯法》緣何使用普通法條款.史學(xué)研究.2005（11）（總第504期）.

[3]劉和平.美國反托拉斯法上的外資并購控制及啟示.現(xiàn)代法學(xué).2006，28（5）.

[4]Yong Huang， Pursuing the Second best： the History， Momentum， and Remaining Issues of Chinas Anti-Monopoly Law， 75 Antitrust L.J. 117 （2008）.

[5]H. Stephen Harris， Jr， Symposium： Legal Implications of A Rising China： the Making of an Antitrust Law： The Pending Anti-Monopoly Law of the People's Republic of China， 7 Chi. J. Int'l L. 169 （2006）.

[6]Michael Faure*Xinzhu Zhang**， Towards an Extraterritorial Application of the Chinese Anti-Monopoly Law that avoids trade Conflicts， 45 Geo. Wash. Int'l L. Rev. 501 （2013）.

[7]Jiallian Bray， Firmly Grasping The Knife： An Investigation of the Asymmetric Application of Chinese Antitrust Law as a Protectionist Tool， 24 Cardozo J. Int'l & Comp. L. 351（2016）.

[8]Zhenguo Wu， The Anti-Monopoly Law of the People's Republic of China： Perspectives on the Chinese Anti-Monopoly Law，？75 Antitrust L. J. 73 （2008）.

[9]William M. Hannay， An Overview of Competition Law in Selected Countries， 31 No. 4 Corp. Couns. Quarterly Art 1 （2015）.

[10]Thomas Brook， Chinas Anti-Monopoly Law： History， Application， and Enforcement， 16 Appeal 31，31～48（2011）.

[11]Shaoping Chen， Merger Control Under China's Anti-Monopoly Law， 13 Chi.-Kent J. Int'l & Comp. L. 177， （2013）.