淺析我國政府投資項目工程造價確定與控制的問題與對策

楊婭婷 四川華信工程造價咨詢事務(wù)所有限責(zé)任公司

目前，在我國，一般是以資金來源來劃分政府投資項目和其他投資項目，政府投資項目主要是提供社會公共產(chǎn)品或服務(wù)，資金來源以政府財政投入為主，同時根據(jù)建設(shè)項目性質(zhì)不同，一般分為非經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目，隨著投資體制的深化改革，對于經(jīng)營性政府投資項目，由于其具有一定的營利性質(zhì)，項目自身具備一定的融資能力，資金來源除政府投資部分外，還吸納了其他投資主體，采取多渠道投資的辦法進行建設(shè)，其管理和非營利性政府投資項目有著較大的區(qū)別，因此，本文所指的政府投資項目僅指非營利性政府投資項目。

政府投資項目主要是提供社會公共產(chǎn)品或服務(wù)，側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項目，所用資金均來自財政資金或財政提供擔(dān)保的資金，財政資金的主要來源是國營企業(yè)、集體經(jīng)濟以及個體經(jīng)濟以稅金和其他形式上繳國家的純收入，因此，政府投資項目也被俗稱使用納稅人的錢，更受到社會的關(guān)注，因此，對政府投資項目應(yīng)采用更加嚴格規(guī)范的管理，要嚴格執(zhí)行基本建設(shè)程序，科學(xué)規(guī)劃和組織，嚴格的監(jiān)管和控制，將項目工程造價控制在合理的范圍和核定的造價限額以內(nèi)。

一、目前我國政府投資項目工程造價確定與控制存在的主要問題

（一）項目前期的工程造價的確定與控制沒有得到足夠的重視

鑒于政府投資項目的特殊性，目前我國也非常重視政府投資項目的工程造價確定與控制，著重在建設(shè)項目管理的實施階段，特別是招標(biāo)控制價的編制階段，各地均建立了對招標(biāo)控制價的評審的制度，對招標(biāo)控制價的合理和科學(xué)的確定起到了作用；在竣工結(jié)算階段，政府投資項目基本都要經(jīng)過審計，把好最后一道關(guān)。

但是，在投資估算和概算階段，工程造價確定與控制還沒有得到足夠的重視，決定一個項目投資的關(guān)鍵性因素，主要是在項目的前期，包括項目規(guī)模、建設(shè)地點的選擇，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定，對工程投資的影響占到70%-80%，政府投資項目有其特殊性，特別是現(xiàn)在全國各地新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正如火如荼的開展，很多城市都在大力進行城市新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和老城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施拓寬改造等，如城市主、次干道、城市路網(wǎng)的形成、高速公路的連接線、連接各城市組團的橋梁、隧道的建設(shè)等，投資都比較大，占政府投資項目比例高，這些項目一般都是在城市規(guī)劃中已經(jīng)初步確定的，但是城市規(guī)劃是總體性的規(guī)劃，沒有對具體實施項目的經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)分析，一般對具體單個實施項目的經(jīng)濟技術(shù)分析在可研和設(shè)計階段完成，如果在進行可研和設(shè)計時不結(jié)合項目實際情況和與總體規(guī)劃的關(guān)系進行經(jīng)濟分析，由設(shè)計單位閉門造車，可能會造成投資巨大的浪費。如某市在進行城市新區(qū)路網(wǎng)建設(shè)時，按財政投入資金的安排，分期、分段進行設(shè)計和建設(shè)，設(shè)計單位對其中兩段按規(guī)劃標(biāo)高進行了設(shè)計，不足2公里的新區(qū)城市干道建安工程費達到 1.5億元，原因是其中土石方工程全部為挖方，挖方和棄方達到220萬立方米，投資近1億元，初步設(shè)計評審未能通過，最終通過對整個新區(qū)路網(wǎng)土石方平衡的分析，結(jié)合新區(qū)地貌的現(xiàn)狀，通過對規(guī)劃標(biāo)高的局部調(diào)整和道路走向的合理布置，優(yōu)化了設(shè)計方案，大大減少挖方和棄方，從而節(jié)約了投資，如果沒有在初步設(shè)計階段通過經(jīng)濟對比分析而選擇對設(shè)計進行調(diào)整，一旦設(shè)計施工圖確定，再想控制工程造價，其效果就將大打折扣。

（二）造價控制目標(biāo)的確定不科學(xué)

多年來，投資估算和概算一直是我國基本建設(shè)程序中工程造價確定與控制的薄弱環(huán)節(jié)，在這一階段無設(shè)計的詳細工程量，很多地區(qū)已經(jīng)多年沒有統(tǒng)一出臺的投資估算指標(biāo)和概算指標(biāo)，投資估算的允許偏差率本來較大，政府投資項目基本均要以批復(fù)的概算作為項目投資控制目標(biāo)，設(shè)計單位在編制概算時往往是參照以往工程指標(biāo)，提出主要工程量后，采取加大工程量，套用預(yù)算定額，加入一定估計費用的方法確定概算，甚至有時完全沒有結(jié)合項目所處位置的實際情況，在概算中清楚反映出各類費用的組成。

客觀上講，由于近年來我國經(jīng)濟增長較快，伴隨經(jīng)濟增長隨之而來的是項目技術(shù)的不斷更新，新技術(shù)、新規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的不斷出臺，裝飾材料的日新月益的變化，高科技、新技術(shù)的不斷采用，如綠色建筑、裝配式建筑、地下綜合管廊、海綿城市等，這些項目可參照的經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)確實不多，可變性也很大，概算的合理確定存在一定的困難。

從主觀上講，政府投資項目的項目業(yè)主一般是政府指定，在確定政府投資項目的控制目標(biāo)時，出現(xiàn)了兩種不好的趨向：

一是為了盡快上項目，先將投資估算和概算編制在財政預(yù)算控制指標(biāo)內(nèi)，將項目開展起來再說，項目尚未完成審批立項和概算批復(fù)，就開始了大型的開工儀式等，項目實施到后來，實際投資大大超過財政預(yù)算，導(dǎo)致一些項目中途停建或緩建。

二是一些政府項目管理單位（如政府投資項目管理中心）或委托的代建管理機構(gòu)，為了體現(xiàn)管理效果，在投資估算和概算編制中要求編制單位脫離項目實際情況，有意增大投資估算和概算，將多余的投資挪用到其他項目或用于其他用途，或者不按原定范圍和標(biāo)準(zhǔn)完成項目，表像上沒有三超現(xiàn)象，實際體現(xiàn)的是虛假業(yè)績。

綜上，從客觀上造價控制指標(biāo)的確定具有較大的技術(shù)難度，加上主觀人為的因素，造價指標(biāo)的控制力就失去了效果。

（三）城市建設(shè)變化快，變更多，部分政府投資項目建設(shè)程序混亂，三超現(xiàn)象多年不能杜絕

由于近年來我國城鎮(zhèn)化進程加快，一些地方的前瞻性和預(yù)見性較差，投資決策階段對于社會發(fā)展無預(yù)見性和前瞻性，城市規(guī)劃修編頻繁進行，導(dǎo)致一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)在實施中，還要進行大的方案調(diào)整；一些重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目與城市品位、景觀緊密結(jié)合，在實施過程中才發(fā)現(xiàn)不協(xié)調(diào)，按領(lǐng)導(dǎo)意志又進行修改等，導(dǎo)致投資增大和不可預(yù)見性增多，工程造價無法控制。

一些地方的政府投資項目往往是尚未開工，已經(jīng)確定了竣工時間；尚未進行可行性研究或項目建議書編制，已經(jīng)確定了工程總投資；未按程序進行項目的決策和建設(shè)，未對項目合理性和投資進行技術(shù)經(jīng)濟分析，邊做邊改，致使工程造價的確定與控制根本無法立足。

（四）政府投資項目業(yè)主不專業(yè)，缺乏專業(yè)的工程造價管理人員

一些作為代政府行使項目業(yè)主職能的建設(shè)單位，其本質(zhì)是政府的某一領(lǐng)域的職能部門，平時主要從事對該領(lǐng)域的政府管理工作，從未有進行大型公共項目的建設(shè)的經(jīng)驗；無論是政府機關(guān)型、事業(yè)單位型、企業(yè)型的政府投資項目管理，對工程造價的管理上，由于其人員編制和薪酬的限制，在人力資源的配備上，很難長期配備綜合素質(zhì)高的造價專業(yè)人才，在工程造價的確定與控制水平上有很大局限。

（五）在合同價確定階段未按照科學(xué)規(guī)律進行工程造價的確定和控制

一些經(jīng)濟欠發(fā)達和不發(fā)達地區(qū)，為了節(jié)約投資，在編制招標(biāo)控制價或評審控制價時，一味壓低價格，不按照工程造價管理部門科學(xué)制定的計價依據(jù)進行工程造價的編制，強調(diào)低價中標(biāo)，變相下浮招標(biāo)控制價，甚至有些在預(yù)算評審階段強行修改設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，降低標(biāo)準(zhǔn)以達到控制投資的目的，在建設(shè)過程中又通過變更進行調(diào)整，從而使合同價明顯與工程實際不符。

由于政府投資項目建設(shè)領(lǐng)域腐敗高發(fā)，特別是在項目承包權(quán)的競爭上，一些地區(qū)為了杜絕招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，除了執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法和相關(guān)法律、法規(guī)外，出臺了很多地方法規(guī)和政策，對于評標(biāo)辦法更是進行了詳盡的規(guī)定，原則上一般建設(shè)項目均采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法，主要是對總價是否低于成本進行了以招標(biāo)控制價為基礎(chǔ)的限制評審，但是對于各清單子目是否有不平衡報價，是否按照相關(guān)計價規(guī)定進行報價不進行評審，在一些地區(qū)政府投資項目必須采用的招標(biāo)文件范本上，甚至已經(jīng)將住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺的《中華人民共和國房屋建筑和市政工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2010年版）中關(guān)于評標(biāo)階段清標(biāo)的內(nèi)容直接予以了刪除，直接導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)程序中，當(dāng)時的中標(biāo)價看上去合理，還有一定的節(jié)資率，但實際已經(jīng)被承包人埋下伏筆，最終出現(xiàn)低價中標(biāo)高價結(jié)算的現(xiàn)象。

（六）政府投資項目管理水平地域差異大，工程造價全過程跟蹤控制不受重視

目前，我國對政府投資項目造價的管理越來越重視，但還沒有上升到法律層面，對各階段的工程造價確定與控制近年有了部分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但也還不完善，一些地方也根據(jù)工程建設(shè)管理的需要制定了地方政策和標(biāo)準(zhǔn)，如對設(shè)計概算、招標(biāo)控制價進行評審；開展施工階段全過程造價跟蹤控制；竣工結(jié)算審計；決算審計等，符合工程造價本身就具有的階段性的特點，但一般在市級和市級以上執(zhí)行情況較好，到區(qū)、縣的項目管理就有些力不從心，一些地方對工程造價的確定和控制仍然停留在以前的老觀念，只要結(jié)算審計即可，但是對于政府投資項目前期階段和施工階段，卻是很長時間以來沒有進行造價的跟蹤控制。

（七）重視竣工結(jié)算審計，但沒有很好的分析和利用工程造價成果

政府投資項目完成并通過竣工結(jié)算審計和決算審計，這時的總投資才是項目的實際投資，反映了建設(shè)的真實情況，這一成果對今后其他政府投資項目的投資估算和概算有很強的參考意義。同時，分析實際總投資與之前各階段造價控制目標(biāo)的差異和變化原因，對其他政府投資項目在過程中進行工程造價控制也有借鑒之處，但目前很多地方對政府投資項目雖然也有后評價工作，但沒有系統(tǒng)的對工程造價成果沒有進行收集、分析、整理和推廣利用。

二、從多年的實踐經(jīng)驗結(jié)合各地各部門對政府投資項目工程造價確定與控制的多方面探索，提出以下建議和對策

（一）高度重視項目前期工作

在項目建議書和可行性研究階段要對項目進行全面分析，即使一些政府投資項目是必須要建設(shè)的，但是如何建設(shè)和方案的確定仍是需要進行選擇和對比分析的，特別是方案的確定要充分征求意見，避免建設(shè)過程中出現(xiàn)大的變更；要高度重視初步設(shè)計的評審工作，一些地區(qū)已經(jīng)非常重視概算的評審，但是仍應(yīng)當(dāng)將概算的評審視為初步設(shè)計評審中的一部分，在初步設(shè)計評審階段要將設(shè)計方案的選擇與工程造價分析結(jié)合起來，讓有項目實施過程造價管理經(jīng)驗的專業(yè)造價人員參與技術(shù)方案的經(jīng)濟比較；特別要注意到政府投資項目其非營利性、公共性、投資大的特點，具體設(shè)計時項目的選址和建設(shè)往往與規(guī)劃密切相關(guān)，還要從政府投資項目整體規(guī)劃的角度分析，不能單獨從某一個項目進行考慮，將工程造價的確定與控制的管理重心前移，從源頭上做好工程造價的確定與控制。

（二）合理確定政府投資項目的工程造價控制目標(biāo)

政府投資項目一般將批準(zhǔn)的概算作為工程造價的控制目標(biāo)，概算一經(jīng)批準(zhǔn)，項目一般即列入年度政府投資項目計劃，不得突破，對于需要進行調(diào)概的項目都有更為嚴格的調(diào)概程序，還要對調(diào)概的原因進行分析。因此，確定合理的控制目標(biāo)非常重要。設(shè)計概算應(yīng)嚴格按照國家有關(guān)法律、法規(guī)、政策和工程計價的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)以及市場指導(dǎo)價格、市場價格，合理、科學(xué)的進行確定，無論是采用概算定額、概算指標(biāo)，還是預(yù)算定額，或是參照同類項目類似指標(biāo)，由于項目的單一性，必須要依據(jù)項目情況進行符合實際的調(diào)整，調(diào)整的因素要考慮得全面充分，如在已經(jīng)成形的城區(qū)內(nèi)新建城市干道，除了參照類似項目的指標(biāo)，還要針對具體項目考慮該城市道路工程與周邊環(huán)境的具體影響，調(diào)查其涉及到的拆遷量、桿管線的搬遷、是否對城市重要設(shè)施如不能移動的高壓線、鐵塔、鐵路等造成交叉和影響，與周邊其他道路的接順、接通，是否對道路兩側(cè)不拆遷居民生活樓造成影響，是否形成新的護坡或下穿或高架等，以及項目建設(shè)期間的人、材、機價格的變化影響，同時概算組成內(nèi)容和子目必須清楚，不應(yīng)當(dāng)只管總投資是否合適，而是必須把建安工程費用、工程建設(shè)其他項目費用、基本預(yù)備費、漲價預(yù)備費、建設(shè)期貸款利息等一一列明清楚，對應(yīng)進行工程造價的控制和管理，確保政府投資用途得當(dāng)。只有控制目標(biāo)合理、科學(xué)，對之后各階段工程造價才有參考意義，才能考核出政府投資項目的工程造價控制效果。

（三）繼續(xù)探索和建立嚴格的監(jiān)管和控制制度，大力推行工程造價全過程控制和全過程工程咨詢

由于政府投資項目的公共性，其投資的使用應(yīng)當(dāng)進行嚴格的監(jiān)管，我國的政府投資項目采用的是審批制度，投資估算、概算均要經(jīng)過審批，招標(biāo)控制價（預(yù)算）要經(jīng)過評審，竣工決（結(jié)）算要經(jīng)過審計，都是為了要保證其透明度和體現(xiàn)依規(guī)則辦事的原則。

同時政府投資項目的投資控制是項目管理中與承包人博弈的關(guān)鍵點，應(yīng)當(dāng)大力推行工程造價全過程跟蹤控制，并且結(jié)合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)（2017）19號文件）中明確提出的完善工程建設(shè)組織模式，加快推行工程總承包和培育全過程工程咨詢的意見，開展以“投資控制為主線、風(fēng)險管理為重點”的建設(shè)項目全過程工程咨詢，真正實現(xiàn)對項目全過程、全方位、全要素、全生命周期的管理，確保政府投資的資金使用公開、透明、依法辦事，確保實現(xiàn)政府投資項目的社會效益和經(jīng)濟效益。

（四）借力專業(yè)工程造價咨詢中介機構(gòu)

我國自2000年專門設(shè)立工程造價咨詢企業(yè)資質(zhì)以來，已經(jīng)培育和發(fā)展了一批具有豐富工程造價全過程管理實踐經(jīng)驗的專家和人員，大量聚集在工程造價咨詢中介機構(gòu)，作為政府投資項目，更應(yīng)當(dāng)引進專業(yè)的力量進行工程造價的確定與控制。

政府投資項目在選擇工程造價咨詢中介機構(gòu)時可以采取對造價咨詢機構(gòu)的人力資源、擬投入的技術(shù)人員、質(zhì)量保障措施、服務(wù)承諾、執(zhí)業(yè)道德信譽等多方面競爭性的比較；在服務(wù)過程中，要求工程造價咨詢中介機構(gòu)拿出能夠體現(xiàn)其工程造價控制效果的咨詢成果和報告；在服務(wù)結(jié)束后，要對工程造價咨詢中介機構(gòu)服務(wù)效果，實際投入的技術(shù)力量，咨詢成果偏差率、執(zhí)業(yè)人員職業(yè)道德等進行全方位的考評，最終政府投資項目要趨于選擇一批實力強、管理規(guī)范、人力資源豐富、執(zhí)業(yè)道德良好、信譽高的工程造價咨詢機構(gòu)提供專業(yè)的工程造價咨詢服務(wù)，而且工程造價咨詢的重心應(yīng)當(dāng)前移，在政府投資項目中介入得越早，效果越好；工程造價咨詢的重點應(yīng)當(dāng)放在服務(wù)而非審計上，通過其專業(yè)的服務(wù)協(xié)助政府投資項目工程造價進行科學(xué)和規(guī)范的管理，以防止工程造價出現(xiàn)不合規(guī)、不合法的問題，重在事前預(yù)防而非事后檢討。

（五）合理確定招標(biāo)控制價和承包合同條款，提高評標(biāo)水平

我國政府投資項目根據(jù)投資額和資金來源性質(zhì)都必須通過招標(biāo)、采購或比選等競爭性方式選擇承包人，招標(biāo)、采購或比選的過程就是確定合同價的過程，而競爭主要取決于承包人的報價，中標(biāo)后即是合同價，中標(biāo)的單價或總額價就是結(jié)算的依據(jù)。對于政府投資項目的招標(biāo)控制價要嚴格按國家計價規(guī)范、體現(xiàn)社會平均水平的定額和人、材、機的市場指導(dǎo)價格和市場價來確定，杜絕有意抬高或壓低招標(biāo)控制價的現(xiàn)象，以利于引導(dǎo)投標(biāo)人合理報價。

在編制招標(biāo)文件合同價款時，也要考慮我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，合理分攤發(fā)承包雙方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險，不宜將所有風(fēng)險都分攤給承包人，項目建設(shè)都有很多具體實際和無法預(yù)見的變化，包括物價上漲，承包人實際上也無法承擔(dān)更多的風(fēng)險，一旦承包人無法承受，出現(xiàn)糾紛或群體事件，最終仍是政府買單。

在評標(biāo)階段，要提高評標(biāo)人員的素質(zhì)，改變現(xiàn)在評標(biāo)重在形式審查，對投標(biāo)文件的核心內(nèi)容既投標(biāo)報價具體內(nèi)容基本不評審的現(xiàn)狀，提高評標(biāo)電子化水平，引入專業(yè)造價工程師，對項目進行清標(biāo)，對各項目是否有不平衡報價，是否有明顯違背國家工程量清單計價規(guī)定的內(nèi)容進行詳細評審，制定量化標(biāo)準(zhǔn)，嚴格執(zhí)行評審量化標(biāo)準(zhǔn)，確保中標(biāo)價的合理性。

（六）施工階段嚴格進行變更的管理，實施工程造價的動態(tài)管理

在合同價確定之后，導(dǎo)致工程造價變化最大的因素就是工程變更，包括設(shè)計變更和建設(shè)業(yè)主提出的變更，對政府投資項目應(yīng)進行工程造價的動態(tài)管理。在工程實施過程中，必須隨時動態(tài)統(tǒng)計變更金額，分析變更的合理性，一些地方已經(jīng)出臺了政府投資項目變更的報批制度，凡是變更金額超過合同價10%或超過暫列金額的，均要向相關(guān)部門報送審批后方能實施，對之前隨意進行變更的狀況起到了很好的控制作用。同時，政府投資項目應(yīng)當(dāng)將變更的審批要求和程序?qū)懭氤邪贤窗闯绦驁笈兏S意自行變更的將不能得到工程價款的支付，對那些期望低價中標(biāo)，工程承包到手再高價結(jié)算的承包人起到警示作用。

（七）分析、總結(jié)和利用政府投資項目的造價成果

在竣工決（結(jié)）算審計階段，應(yīng)對政府投資項目的工程造價進行分析和總結(jié)，如對比分析項目建設(shè)的結(jié)算價與中標(biāo)價相比是超支還是節(jié)約。超支的原因一般有幾種，一是原招標(biāo)范圍內(nèi)招標(biāo)工程量清單工程數(shù)量和項目與竣工結(jié)算工程數(shù)量和項目不一致；二是出現(xiàn)了設(shè)計變更或工程變更的增加；三是合同約定應(yīng)當(dāng)由發(fā)包人承擔(dān)風(fēng)險部分的人、材、機的價格上漲因素；四是出現(xiàn)之前無法預(yù)計的零星費用或簽證；五是出現(xiàn)了索賠。節(jié)約的原因也一般有幾種：一是未按招標(biāo)范圍實施完成；二是優(yōu)化了設(shè)計，減少了投資；三是出現(xiàn)了合同約定的需調(diào)整的人、材、機價格的下跌。無論是何原因，通過分析能看出工程造價變化的原因是否合理，也可以看出政府投資項目實施過程中可能遇到的變化因素和風(fēng)險因素，為今后的政府投資項目提供管理的借鑒，找到需要加強控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

同時，政府投資項目竣工決（結(jié)）算指標(biāo)可以成為今后同類項目確定工程造價控制目標(biāo)（投資估算和概算）的重要參考依據(jù)，對已經(jīng)完成的政府投資項目的造價成果應(yīng)當(dāng)專門進行收集、分析，建立相應(yīng)的指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，為今后的政府投資項目管理提供可靠的支撐。由于項目都具有單一性，造價成果必須進行分析、總結(jié)和提煉后才能成為可利用的投資估算指標(biāo)，還需要大力對指標(biāo)數(shù)據(jù)的適用性進行研究。